二 村鎮銀行規?；l展與堅守定位政策回顧

（一）村鎮銀行規?；l展政策的演進

為了能夠為村鎮銀行減少管理成本、提高管理效率、擴大經營規模從而提高可持續發展能力創造條件，我國金融監管部門不斷調整相關政策。2010年原銀監會印發了《關于加快發展新型農村金融機構有關事宜的通知》（銀監發〔2010〕27號），鼓勵支持新型農村金融機構主發起人通過新的管理模式規模化地推進機構組建。主要采取三種方式：一是設立十家（含）以上新型農村金融機構的主發起人可以設立新型農村金融機構管理總部；二是設立三十家（含）以上新型農村金融機構的主發起人可以探索組建新型農村金融機構控股公司；三是允許西部除省會城市外的其他地區和中部老、少、邊、窮等經濟欠發達地區以地（市）為單位組建總分行制的村鎮銀行，總行設在地（市），支行設在地（市）轄內所有縣（市）。自2011年，第一批10家地市級總分行制村鎮銀行開始在湖南、四川、安徽、河南等省份試點并陸續開業，其紛紛設立了轄區縣域支行，實現了“批量式”發展。

2014年原銀監會出臺了《關于進一步促進村鎮銀行健康發展的指導意見》（銀監發〔2014〕46號），提出“按照規?；M建、集約化管理和專業化服務的原則，積極支持符合條件的商業銀行科學制定村鎮銀行發展規劃，加快在縣（市、旗）集約化發起設立村鎮銀行步伐”。

2015年原銀監會辦公廳發布了《關于做好2015年農村金融服務工作的通知》（銀監辦發〔2015〕30號），明確提出，為了豐富農村金融服務主體，提升農村金融競爭充分性，“鼓勵按照規模化組建、集約化管理和專業化服務的原則集中連片發起設立村鎮銀行”“允許設立村鎮銀行服務子公司”。

2016年原銀監會辦公廳印發了《關于做好2016年農村金融服務工作的通知》（銀監辦發〔2016〕26號），首次提出允許已投資一定數量村鎮銀行且所設村鎮銀行經營管理服務良好的商業銀行，選擇一家條件成熟的村鎮銀行作為投資管理行，以及在經濟欠發達地區實行“多縣一行”。

2017年原銀監會下發《關于印發村鎮銀行監管指引的通知》（銀監發〔2017〕52號），對村鎮銀行發展十年來的監管工作進行了總結，針對村鎮銀行組建發展過程中出現的種種問題，提出了具體的要求和解決方案，在監管層面奠定了現在村鎮銀行的政策基礎。該文件明確指出，在投資管理型村鎮銀行成立后，主發起人應承擔的職責和義務由投資管理型村鎮銀行承擔，并對“投資管理型村鎮銀行”概念進行了具體說明：投資管理型村鎮銀行是指具有投資設立和收購村鎮銀行功能，并對所投資的村鎮銀行實施集約化管理、提供專業化服務的村鎮銀行。

2018年，原銀監會印發了《開展投資管理型村鎮銀行和“多縣一行”制村鎮銀行試點的通知》（銀監發〔2018〕3號）。首先，針對現行主發起人管理模式協調難度大、成本高、資源不集中等問題，為強化中后臺系統支持，提高村鎮銀行集約化管理和專業化服務水平，該文件對投資管理型村鎮銀行設立目的、組建條件、管理優勢、具體職能進行了具體闡釋，提出具備一定條件的商業銀行，可以新設或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為村鎮銀行的投資管理行，即投資管理型村鎮銀行，由其受讓主發起人已持有的全部村鎮銀行股權，對所投資的村鎮銀行履行主發起人職責。其次，該文件將“多縣一行”政策具體化。對在中西部和老、少、邊、窮地區經濟總量小、人口少、村鎮銀行可持續發展基礎薄弱的相關區域，特別是國定貧困縣相對集中的地區和深度貧困地區，可以在省內相鄰的多個縣（市、旗）中的1個縣（市、旗）新設1家或者選擇1家已設立的村鎮銀行作為“多縣一行”制村鎮銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設立支行。設立支行數量根據所在地經濟金融總量、主發起人資本實力和風險管控能力等因素綜合確定，原則上一般不超過5個。開展這一試點的主要目的是加大對中西部和老、少、邊、窮地區金融資源投入，有針對性地解決欠發達地區單獨組建村鎮銀行法人無法實現商業可持續性經營的突出困難，在實現村鎮銀行商業可持續性發展的前提下，擴大欠發達地區金融服務的覆蓋面，提升基礎金融服務的可得性和均等化水平。同時，該文件要求“多縣一行”制村鎮銀行應堅持立足當地、“支農支小”市場定位，建立縣域信貸投放承諾制度；法人機構應承諾在縣（市、旗）設立支行吸收的存款主要用于當地，并建立分支機構資金運用監測考核機制。

2018年9月，銀保監會發布公告，在河北、山西、內蒙古、黑龍江、福建、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、青海、新疆15個中西部和老、少、邊、窮且村鎮銀行規劃尚未完全覆蓋的省份開展首批“多縣一行”制村鎮銀行試點工作。截至2019年年底，15個試點省份均已開設了“多縣一行”制村鎮銀行，覆蓋了43個村鎮銀行空白縣（市、旗），其中28個屬于國定貧困縣和連片特困地區縣。2019年9月19日，我國第一家投資管理型村鎮銀行“興福村鎮銀行股份有限公司”在?？谡介_業，同時，中銀富登村鎮銀行股份有限公司獲批在河北省雄安新區籌建，系全國第二家投資管理型村鎮銀行。