二 村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展與堅守定位政策回顧

（一）村鎮(zhèn)銀行規(guī)模化發(fā)展政策的演進

為了能夠為村鎮(zhèn)銀行減少管理成本、提高管理效率、擴大經(jīng)營規(guī)模從而提高可持續(xù)發(fā)展能力創(chuàng)造條件，我國金融監(jiān)管部門不斷調(diào)整相關(guān)政策。2010年原銀監(jiān)會印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展新型農(nóng)村金融機構(gòu)有關(guān)事宜的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕27號），鼓勵支持新型農(nóng)村金融機構(gòu)主發(fā)起人通過新的管理模式規(guī)模化地推進機構(gòu)組建。主要采取三種方式：一是設(shè)立十家（含）以上新型農(nóng)村金融機構(gòu)的主發(fā)起人可以設(shè)立新型農(nóng)村金融機構(gòu)管理總部；二是設(shè)立三十家（含）以上新型農(nóng)村金融機構(gòu)的主發(fā)起人可以探索組建新型農(nóng)村金融機構(gòu)控股公司；三是允許西部除省會城市外的其他地區(qū)和中部老、少、邊、窮等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以地（市）為單位組建總分行制的村鎮(zhèn)銀行，總行設(shè)在地（市），支行設(shè)在地（市）轄內(nèi)所有縣（市）。自2011年，第一批10家地市級總分行制村鎮(zhèn)銀行開始在湖南、四川、安徽、河南等省份試點并陸續(xù)開業(yè)，其紛紛設(shè)立了轄區(qū)縣域支行，實現(xiàn)了“批量式”發(fā)展。

2014年原銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于進一步促進村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2014〕46號），提出“按照規(guī)模化組建、集約化管理和專業(yè)化服務(wù)的原則，積極支持符合條件的商業(yè)銀行科學(xué)制定村鎮(zhèn)銀行發(fā)展規(guī)劃，加快在縣（市、旗）集約化發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行步伐”。

2015年原銀監(jiān)會辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好2015年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2015〕30號），明確提出，為了豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體，提升農(nóng)村金融競爭充分性，“鼓勵按照規(guī)模化組建、集約化管理和專業(yè)化服務(wù)的原則集中連片發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行”“允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行服務(wù)子公司”。

2016年原銀監(jiān)會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好2016年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2016〕26號），首次提出允許已投資一定數(shù)量村鎮(zhèn)銀行且所設(shè)村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營管理服務(wù)良好的商業(yè)銀行，選擇一家條件成熟的村鎮(zhèn)銀行作為投資管理行，以及在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)實行“多縣一行”。

2017年原銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于印發(fā)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管指引的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕52號），對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展十年來的監(jiān)管工作進行了總結(jié)，針對村鎮(zhèn)銀行組建發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題，提出了具體的要求和解決方案，在監(jiān)管層面奠定了現(xiàn)在村鎮(zhèn)銀行的政策基礎(chǔ)。該文件明確指出，在投資管理型村鎮(zhèn)銀行成立后，主發(fā)起人應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)由投資管理型村鎮(zhèn)銀行承擔(dān)，并對“投資管理型村鎮(zhèn)銀行”概念進行了具體說明：投資管理型村鎮(zhèn)銀行是指具有投資設(shè)立和收購村鎮(zhèn)銀行功能，并對所投資的村鎮(zhèn)銀行實施集約化管理、提供專業(yè)化服務(wù)的村鎮(zhèn)銀行。

2018年，原銀監(jiān)會印發(fā)了《開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕3號）。首先，針對現(xiàn)行主發(fā)起人管理模式協(xié)調(diào)難度大、成本高、資源不集中等問題，為強化中后臺系統(tǒng)支持，提高村鎮(zhèn)銀行集約化管理和專業(yè)化服務(wù)水平，該文件對投資管理型村鎮(zhèn)銀行設(shè)立目的、組建條件、管理優(yōu)勢、具體職能進行了具體闡釋，提出具備一定條件的商業(yè)銀行，可以新設(shè)或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行，即投資管理型村鎮(zhèn)銀行，由其受讓主發(fā)起人已持有的全部村鎮(zhèn)銀行股權(quán)，對所投資的村鎮(zhèn)銀行履行主發(fā)起人職責(zé)。其次，該文件將“多縣一行”政策具體化。對在中西部和老、少、邊、窮地區(qū)經(jīng)濟總量小、人口少、村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的相關(guān)區(qū)域，特別是國定貧困縣相對集中的地區(qū)和深度貧困地區(qū)，可以在省內(nèi)相鄰的多個縣（市、旗）中的1個縣（市、旗）新設(shè)1家或者選擇1家已設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行作為“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設(shè)立支行。設(shè)立支行數(shù)量根據(jù)所在地經(jīng)濟金融總量、主發(fā)起人資本實力和風(fēng)險管控能力等因素綜合確定，原則上一般不超過5個。開展這一試點的主要目的是加大對中西部和老、少、邊、窮地區(qū)金融資源投入，有針對性地解決欠發(fā)達地區(qū)單獨組建村鎮(zhèn)銀行法人無法實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性經(jīng)營的突出困難，在實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行商業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的前提下，擴大欠發(fā)達地區(qū)金融服務(wù)的覆蓋面，提升基礎(chǔ)金融服務(wù)的可得性和均等化水平。同時，該文件要求“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行應(yīng)堅持立足當(dāng)?shù)亍ⅰ爸мr(nóng)支小”市場定位，建立縣域信貸投放承諾制度；法人機構(gòu)應(yīng)承諾在縣（市、旗）設(shè)立支行吸收的存款主要用于當(dāng)?shù)兀⒔⒎种C構(gòu)資金運用監(jiān)測考核機制。

2018年9月，銀保監(jiān)會發(fā)布公告，在河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、福建、河南、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、青海、新疆15個中西部和老、少、邊、窮且村鎮(zhèn)銀行規(guī)劃尚未完全覆蓋的省份開展首批“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作。截至2019年年底，15個試點省份均已開設(shè)了“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行，覆蓋了43個村鎮(zhèn)銀行空白縣（市、旗），其中28個屬于國定貧困縣和連片特困地區(qū)縣。2019年9月19日，我國第一家投資管理型村鎮(zhèn)銀行“興福村鎮(zhèn)銀行股份有限公司”在海口正式開業(yè)，同時，中銀富登村鎮(zhèn)銀行股份有限公司獲批在河北省雄安新區(qū)籌建，系全國第二家投資管理型村鎮(zhèn)銀行。