六、保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策

“小心前進(jìn)”既是對(duì)當(dāng)前“PPP熱”的理性回歸，也是險(xiǎn)資安全性的必然要求。如何摸著石頭過河、小心前進(jìn)呢？ PPP項(xiàng)目良莠不齊，個(gè)別地方政府幾乎將所有當(dāng)前和未來的基建項(xiàng)目都納入PPP庫中，如果項(xiàng)目選擇不慎，保險(xiǎn)資金很可能成為接盤俠。

（一）存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.法律法規(guī)不完善

首先，我國關(guān)于PPP模式的立法層次較低。目前我國關(guān)于PPP的立法多為部門規(guī)章、地方性的管理?xiàng)l例和其他規(guī)范性文件，法律位階低，缺乏全國性的統(tǒng)一立法，因此無法對(duì)全國范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目的運(yùn)作起到統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范的作用，導(dǎo)致保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目對(duì)自身權(quán)益的保障存在一定的擔(dān)憂，不利于調(diào)動(dòng)更多保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目的積極性。

其次，PPP監(jiān)管存在制度和政策沖突。目前對(duì)PPP模式進(jìn)行制度規(guī)范的部門主要為發(fā)改委和財(cái)政部，由于兩部委對(duì)各自認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)有著不同的看法進(jìn)而導(dǎo)致出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定存在一定的沖突，在實(shí)際操作過程中的矛盾性容易引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。例如，財(cái)政部在PPP項(xiàng)目合作指南中明確“本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及控股的其他國有企業(yè)不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)的PPP項(xiàng)目的建設(shè)”，而發(fā)改委并未有此規(guī)定，這不僅導(dǎo)致地方在實(shí)際操作中難以抉擇也容易為項(xiàng)目后期運(yùn)作留下隱患。再如，兩部委均推出了各自的項(xiàng)目庫和示范項(xiàng)目，但對(duì)于入庫標(biāo)準(zhǔn)和示范項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻不盡相同，造成PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作和推介過程中出現(xiàn)適用上的困惑。政出多門客觀上造成了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不一和規(guī)定混亂。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及對(duì)PPP項(xiàng)目的投資力度加大，政出多門的情況直接影響了保險(xiǎn)參與PPP項(xiàng)目的熱情。

2.信用風(fēng)險(xiǎn)

在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)過程中參與者眾多，如政府、投資者、運(yùn)營商、原材料供應(yīng)商等，這些參與者的技術(shù)水平、資產(chǎn)和負(fù)債情況及以往的表現(xiàn)都可能會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行。在整個(gè)過程中，這些參與者是否有效履行自己的職責(zé)，是否能夠按照協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容完成本職工作都會(huì)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的完工產(chǎn)生影響，使其可能面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。而且，一個(gè)項(xiàng)目牽涉的利益相關(guān)方越多，信用風(fēng)險(xiǎn)也就越高，如果是雙方交易，那么此時(shí)的信用風(fēng)險(xiǎn)就只有交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)。而如果是多方博弈，此時(shí)的信用風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)放大數(shù)倍，因?yàn)樵诮灰篆h(huán)節(jié)的任何一方違約都會(huì)造成整個(gè)項(xiàng)目的延期甚至是失敗。因此，信用風(fēng)險(xiǎn)是保險(xiǎn)資金運(yùn)用PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)予以重視。

3.項(xiàng)目合法合規(guī)性

PPP項(xiàng)目操作程序應(yīng)符合法律法規(guī)規(guī)定，履行立項(xiàng)入庫、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、審批等程序，通過法律法規(guī)規(guī)定的競爭性方式選擇社會(huì)資本。采購程序的規(guī)定較為復(fù)雜，如果采購程序上出現(xiàn)合規(guī)瑕疵，則中標(biāo)結(jié)果將被推翻，后果十分嚴(yán)重。

4.項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不成熟

PPP項(xiàng)目參與方眾多，涉及的風(fēng)險(xiǎn)也較其他項(xiàng)目大。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要包括：政策風(fēng)險(xiǎn)，如外企企業(yè)出口退稅政策、“營改增”政策等；成本控制風(fēng)險(xiǎn)，如價(jià)格、原材料、人力成本變化、匯率變化等；運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，如客流風(fēng)險(xiǎn)等。PPP模式的好處就在于可以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散，通過引入資金實(shí)力和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分散給政府、各個(gè)不同企業(yè)中，從而將風(fēng)險(xiǎn)分散在不同的“籃子”中。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營的必要條件，但是我國目前的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、移交過程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)，并沒有一個(gè)明確的風(fēng)險(xiǎn)框架體系，因而可能導(dǎo)致存在由政府“兜底”的現(xiàn)象，從而增加了項(xiàng)目失敗的可能性。

（二）對(duì)策

基于項(xiàng)目自身信用和混合信用的融資，包括直接投資模式和部分以項(xiàng)目信用作為增信方式的間接投資模式，均需對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷。保險(xiǎn)資金如何控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)呢？我們建議：

1.完善PPP項(xiàng)目融資的高位階立法及其配套法規(guī)

（1）制定PPP項(xiàng)目融資專門性立法

PPP項(xiàng)目融資立法的首要問題是相關(guān)法規(guī)位階較低，多為部門規(guī)章和地方性法規(guī)條例等，缺少針對(duì)國內(nèi)資本參與政府與社會(huì)資本合作的法律規(guī)制，且由于立法不明確導(dǎo)致地方政府的法規(guī)條例也缺少統(tǒng)一的規(guī)范準(zhǔn)則，影響了項(xiàng)目融資的可操作性。因此，制定PPP項(xiàng)目融資專門性立法是保障PPP項(xiàng)目融資順利實(shí)施的基本措施之一。2017年國務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》的通知，廣泛征求社會(huì)各界意見，最終《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》的具體內(nèi)容，我們拭目以待。

（2）完善PPP項(xiàng)目融資配套法律法規(guī)

我國現(xiàn)階段除缺少PPP項(xiàng)目專門性法律外，也缺少規(guī)制PPP項(xiàng)目配套法律法規(guī)。目前我國PPP項(xiàng)目集中于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是我國進(jìn)行政府與社會(huì)資本合作最基礎(chǔ)的方式。因此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)特許經(jīng)營立法方面的推進(jìn)，也是引導(dǎo)規(guī)范PPP項(xiàng)目融資的重要立法舉措。應(yīng)在發(fā)改委頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》的立法進(jìn)程。各地政府在制定管理規(guī)定時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照我國PPP項(xiàng)目法律規(guī)定，根據(jù)各地的具體問題具體制定適宜本地區(qū)PPP項(xiàng)目發(fā)展的規(guī)定，減免由于立法不明確而導(dǎo)致的地方管理模糊。

2.提前介入PPP項(xiàng)目磋商和談判

若與施工單位作為聯(lián)合體共同競標(biāo)社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)直接參與項(xiàng)目磋商與談判，通過合同條款的具體規(guī)定控制風(fēng)險(xiǎn)。即使作為財(cái)務(wù)投資人，也應(yīng)提前介入合同文本擬定，確保上述風(fēng)險(xiǎn)得到妥善處理，避免因項(xiàng)目政府與施工單位的PPP合同條件失當(dāng)而錯(cuò)失融資機(jī)會(huì)。

3.通過合同條款設(shè)計(jì)避免風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合作期限長、風(fēng)險(xiǎn)因素多，主要有政府信用風(fēng)險(xiǎn)、法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、流量風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。其中，金融風(fēng)險(xiǎn)又包括利率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)等。建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要是延期風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、殘值風(fēng)險(xiǎn)、造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)等。政府信用風(fēng)險(xiǎn)包括不當(dāng)干預(yù)、監(jiān)管不利、審批延誤、違約等風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)），“原則上，項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)”。也就是說，除法律變更風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)外，原則上所有市場風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)均由社會(huì)資本承擔(dān)。其實(shí)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況和政府與社會(huì)資本不同職責(zé)分工，部分市場風(fēng)險(xiǎn)也可能由政府承擔(dān)，如政府指定設(shè)計(jì)的（如鳥巢項(xiàng)目），政府應(yīng)承擔(dān)設(shè)計(jì)變更帶來的造價(jià)和延期風(fēng)險(xiǎn)。因此，根據(jù)項(xiàng)目具體情況，細(xì)致設(shè)計(jì)合同條款是避免風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

4.完善PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP項(xiàng)目涉及的風(fēng)險(xiǎn)較多，合理的分配風(fēng)險(xiǎn)是確保項(xiàng)目正常運(yùn)行的必要條件，因此需要制定一個(gè)科學(xué)合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（1）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。要成立專家組，組員包括政府人員、企業(yè)人員以及法律等咨詢?nèi)藛T，詳細(xì)對(duì)項(xiàng)目可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，從而確定城市軌道交通PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的所有風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)通常包括：政治和法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)文化風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等。在識(shí)別的時(shí)候需要根據(jù)項(xiàng)目具體情況列明各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的成因。

（2）風(fēng)險(xiǎn)排序。要在詳細(xì)測算的基礎(chǔ)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，并對(duì)會(huì)引起項(xiàng)目成功或失敗的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)引起重視，組織專家組制定出專門的應(yīng)對(duì)措施。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)當(dāng)遵循“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的原則”和“風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配原則”，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分配。對(duì)于政治和法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)和文化風(fēng)險(xiǎn)，政府的控制力較強(qiáng)，因此可由政府負(fù)擔(dān)；對(duì)于市場風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等，社會(huì)資本有更強(qiáng)的能力進(jìn)行規(guī)避，因此可由社會(huì)資本負(fù)擔(dān)。同時(shí)，社會(huì)資本可以充分利用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、承包商、供應(yīng)商等，有效地將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移；對(duì)于市場風(fēng)險(xiǎn)等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由于雙方都無法掌控，因此可通過設(shè)計(jì)調(diào)價(jià)機(jī)制、緩沖機(jī)制等，由政府和社會(huì)資本共同進(jìn)行承擔(dān)。

（4）風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的過程中，需要有專門部門對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行監(jiān)控，避免出現(xiàn)一方承受過多風(fēng)險(xiǎn)的不公平現(xiàn)象，確保參與各方能夠保持良好的合作伙伴關(guān)系。[6]

5.與具有較大影響力的企業(yè)建立全面有效的長期合作

可通過與其他有影響力的保險(xiǎn)公司或者擁有雄厚資本的私營公司進(jìn)行合作，將項(xiàng)目的一部分分散給這些公司，這樣可將整體項(xiàng)目進(jìn)行分散化并交與在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理方面具有比較優(yōu)勢的公司進(jìn)行管理，同時(shí)可規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn)。在與具有影響力企業(yè)合作的同時(shí)，也能發(fā)揮外部性，促進(jìn)合作的更好進(jìn)行。

與產(chǎn)業(yè)鏈上的合作單位簽訂一個(gè)明確、具體、全面的法律合同，明確各方的利益和責(zé)任。例如，與施工方簽訂完備的施工合同，要求承包商若是無法按時(shí)完工，需要補(bǔ)足己方應(yīng)得的利益，利益核算應(yīng)該等于整體工程款項(xiàng)的違約天數(shù)相當(dāng)?shù)睦ⅰ＿€需要與供應(yīng)商建立良好的合作伙伴關(guān)系，確保原材料供應(yīng)充足，儲(chǔ)備體系完善，保證原材料的價(jià)格在可控制的區(qū)間內(nèi)浮動(dòng)。