1.戰(zhàn)時(shí)與平時(shí)的公眾輿論

1913年，就在戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，腦子里裝著維多利亞女王和愛德華七世的哈里·約翰斯頓爵士（Sir Harry Johnston），如此描述外交事務(wù)在十九世紀(jì)的進(jìn)行過程：

在那時(shí)，一國同其鄰國或更遠(yuǎn)國家的關(guān)系幾乎完全是由國家元首——皇帝、國王或總統(tǒng)——決定的，由多少是附屬性的國務(wù)大臣來執(zhí)行，他不是民眾的代表，而是君主的雇員。事務(wù)均先經(jīng)安排，然后公諸順從、信任或愚蠢的人民面前。新聞界加以批評，通常是贊同，至多是討論一種既成事實(shí)，并設(shè)法善用之。有時(shí)，在我們自己國家，一位下野的國務(wù)活動(dòng)家心懷不滿，遍走各大郡市，對英國外交政策的趨勢發(fā)表激烈言論——也許明智地，也許不公正地，這我們不知道——結(jié)果收效甚微。而一旦上位，他的內(nèi)閣逐漸與君主和常任文官意見一致（上世紀(jì)五十年代后這些公務(wù)員的重要性日益上升）；正如從前，帝國的外交政策決定于君主、兩位內(nèi)閣大臣、常任的外交事務(wù)副國務(wù)大臣，或者還有一位大金融家集團(tuán)的代表。[10]

如不太咬文嚼字地看，這段話是一種恰當(dāng)?shù)拿枋觯瑢懗隽说谝淮问澜绱髴?zhàn)前對外事務(wù)是如何進(jìn)行的。也有例外：由于克里米亞戰(zhàn)爭的低效，1855年阿伯丁政府被推翻。但總的來說，在有關(guān)走向戰(zhàn)爭，或戰(zhàn)爭的高層戰(zhàn)略，或停火的條款，或和平條件的審議中，很少咨詢由選舉產(chǎn)生的議會，甚至他們的知情權(quán)也受到嚴(yán)重限制。而這一制度的原則，你會說，是出于戰(zhàn)爭與和平系行政部門的事務(wù)，其決策權(quán)不在英國下議院（House of Commons）、法國下議院（Chamber of Deputies）和德意志帝國國會（Reichstag），甚至也不與它們共享。

美國當(dāng)然是一個(gè)特別個(gè)例。國會總是在宣戰(zhàn)和批準(zhǔn)條約時(shí)擁有憲法賦予的權(quán)利，可以提出意見或被咨詢。但在我所談?wù)摰漠?dāng)時(shí)，即第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前，美國放棄了大國的角色，并將其至關(guān)重要利益的范圍限制在西半球和北太平洋。到了1917年，美國憲法制度在處理外交事務(wù)方面才卷入世界性事務(wù)。

由于我在第一章中表明的原因，這一行政責(zé)任制度在戰(zhàn)爭期間被破壞了，從1917年以來，戰(zhàn)爭的行為以及停火與和平的條件，都受到大眾輿論的支配性影響。

這樣講并不意味著絕大多數(shù)的人對于擺在軍事人員和外交部門面前的一系列復(fù)雜問題持有強(qiáng)烈的看法。大眾輿論行動(dòng)并不隨著事件發(fā)展的連綿狀態(tài)而繼續(xù)。行動(dòng)是非連續(xù)性的。通常是，在政策的新基本方針需要決定的緊要關(guān)頭，介入了民眾的否定。當(dāng)然，也存在冷淡和漠不關(guān)心的時(shí)期。但民主的政治家們對未來煩惱的轉(zhuǎn)變總是避免提前給出意見，他們知道民眾的否決權(quán)是隱伏的，如果被挑動(dòng)起來，將使他們及其政黨付出昂貴的代價(jià)。

比如在1918—1919年冬季，英國首相勞合·喬治、法國總理克列孟梭、美國總統(tǒng)威爾遜和意大利首相奧蘭多處于現(xiàn)代歷史的緊要關(guān)頭。德國人被打敗了，其政府被推翻了，軍隊(duì)被解除武裝并遣散了。協(xié)約國聚集一起，決定是強(qiáng)加一種懲罰性的和平還是達(dá)成一種握手言和的和平。

在二十世紀(jì)三十年代，英法兩國政府必須決定是重新武裝并采取一致行動(dòng)遏制希特勒和墨索里尼，還是仍不武裝、對其實(shí)行綏靖政策。美國必須決定是武裝起來以遏制日本還是以中國為代價(jià)與日本談判。

第二次世界大戰(zhàn)期間，英美兩國政府再次必須在敵方無條件投降的完全勝利與以和解為目標(biāo)的談判解決之間作出抉擇。

這些是重大問題，正如在交叉路口選擇一條道路，一旦決定即無反悔：武裝或不武裝——當(dāng)一次沖突爆發(fā)時(shí)，是介入還是撤退——在戰(zhàn)爭中是為對手的無條件投降而戰(zhàn)還是同其和解。這些問題是那么重大，使公眾的感情迅速變得白熱化。但這些問題都能用大眾唯一可以說的話來回答——“是”或者“否”。

1917年來的經(jīng)驗(yàn)表明，在事關(guān)戰(zhàn)爭與和平的問題上，民主國家民眾的回答很可能為“否”。因?yàn)榕c戰(zhàn)爭有關(guān)的每一件事對幾乎所有人都是危險(xiǎn)、痛苦、討厭和令人疲憊不堪的。僅有少數(shù)例外——接受馬歇爾計(jì)劃（Marshall Plan）是其中之一——的常規(guī)是，在緊要關(guān)頭，當(dāng)賭注很高時(shí)，理性的大眾意見將形成否決的力量，來轉(zhuǎn)變政府當(dāng)時(shí)正在推行的方針。在和平時(shí)備戰(zhàn)？不，提高稅收、使預(yù)算不平衡、讓男人們離開他們的學(xué)校或職業(yè)、招惹敵人，這些全是壞事。干預(yù)正在發(fā)展的沖突？不，避開戰(zhàn)爭的風(fēng)險(xiǎn)。從沖突地區(qū)撤退？不，不能對敵人實(shí)行綏靖政策。減少對該地區(qū)的要求？不，正義不能妥協(xié)。一旦機(jī)會出現(xiàn)就談判實(shí)現(xiàn)妥協(xié)和平？不，侵略者必須受到懲罰。保持武裝以實(shí)施強(qiáng)迫簽訂的協(xié)定？不，戰(zhàn)爭結(jié)束了。

令人不快的真相是，在緊要關(guān)口，流行的公眾輿論常是錯(cuò)誤且具破壞性的。民眾強(qiáng)加否決給掌握信息的負(fù)責(zé)官員。政府常常知道怎么做更明智，怎樣做是必須的，或更為合宜。公眾卻迫使政府對小事行動(dòng)遲緩，或?qū)Υ笫路磻?yīng)過慢；在平時(shí)太好和平，在戰(zhàn)時(shí)太好戰(zhàn)爭；在談判時(shí)太謹(jǐn)守中立，或綏靖，或太不妥協(xié)（intransigent）。民眾意見在本世紀(jì)已獲得日益增大的權(quán)力，已顯示自己在生死攸關(guān)之時(shí)是一個(gè)作決定的危險(xiǎn)主人。

2.導(dǎo)致錯(cuò)誤的強(qiáng)制

公眾輿論在這些事情上的錯(cuò)誤具有共同特點(diǎn)。民意的變動(dòng)慢于事件的變動(dòng)。正由于此，戰(zhàn)爭與和平問題上主觀情感的周期經(jīng)常與客觀發(fā)展的周期不相合。因?yàn)槭谴蟊娨庖姡源嬖趹T性。改變很多人的想法比改變少數(shù)人的想法耗時(shí)長得多。要教導(dǎo)、說服和喚醒為數(shù)眾多而散漫的民眾，費(fèi)時(shí)甚久。因此當(dāng)民眾剛掌握舊的事件時(shí)，很可能又有新的事件出現(xiàn)，政府必須準(zhǔn)備加以處理。然而大多數(shù)人比較了解他們剛剛把握住的僅在手邊的事件，而對距離尚遠(yuǎn)的未來事件并不了解。由于這些原因，對改弦更張說“不”的傾向就很可能導(dǎo)致錯(cuò)誤。民意所處理的是一種已不存在的形勢。

當(dāng)世界大戰(zhàn)到來時(shí)，自由民主國家的人民不能夠被喚醒來對戰(zhàn)斗作出努力和犧牲，除非他們?yōu)檎陂_始的災(zāi)禍所驚嚇，被激起了強(qiáng)烈的仇恨，對捉摸不定的希望變得如醉如癡。要克服這一慣性，敵人必須被描繪為邪惡的化身（evil incarnate），那種專橫的天生的邪惡。人民想要被告知的是，當(dāng)這特定的敵人被迫無條件投降時(shí)，他們將重新進(jìn)入“黃金時(shí)代”；這場獨(dú)一無二的戰(zhàn)爭將終結(jié)一切戰(zhàn)爭；這最后的戰(zhàn)爭將使世界對民主國家變得安全；這一征伐將使全世界成為民主之地。

這樣激憤胡鬧的結(jié)果是，民意變?yōu)樯疃鹊某鸷蓿嗣癫辉纲澇梢环N可行的和平；他們反對任何公共官員“對匈奴人（Hun）表示溫和”，或準(zhǔn)備傾聽“匈奴士兵的啜泣”。[11]

3.錯(cuò)誤的模式

為了了解真實(shí)生活中發(fā)生了什么，我們必須記住第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，戰(zhàn)勝國都是西方自由民主國家。列寧，直到1917年他還是身在瑞士的流亡者，仍處于他的戰(zhàn)斗開端。墨索里尼只是一個(gè)默默無聞的新聞?dòng)浾摺]人會想到希特勒。參加巴黎和會的人士，均屬于同一標(biāo)準(zhǔn)和傳統(tǒng)。他們是合法選出的政府的領(lǐng)袖，在他們的國家，尊重公民自由是一項(xiàng)規(guī)則。從大西洋至普里佩特沼澤區(qū)[12]的整個(gè)歐洲，均屬于它們軍事力量所及的范圍。所有非民主的帝國，不管敵人還是盟國，都被戰(zhàn)爭和革命摧毀了。1918年不同于1945年的是，沒有雅爾塔會議，在和會上不存在外國外交部長對解決方案握有一票否決權(quán)。

然而協(xié)定條款一旦公布，即顯示與德國的和平未曾建立。自由民主國家的失敗，并非由于缺少權(quán)力，而是因?yàn)槿鄙僬尾拍堋Ｋ鼈兾茨茉谑澜绲倪@一大地區(qū)重建秩序。在發(fā)生了革命的俄國之外，這一地區(qū)仍舊在它們的影響范圍之內(nèi)，仍舊服從它們的領(lǐng)導(dǎo)，仍舊順從它們的決定，仍舊在同一經(jīng)濟(jì)內(nèi)運(yùn)行，仍舊生活在同一國際社會中，仍舊在同一話語體系內(nèi)思想。由于締造和平的失敗，產(chǎn)生了周期性的戰(zhàn)爭，西方由此遭受了如此突然而驚人的衰落。

民意否決了和解，使問題的解決無法實(shí)現(xiàn)。于是當(dāng)新一代德國人成長起來后，他們反叛了。但到這時(shí)，曾經(jīng)在不久前還過于好戰(zhàn)以致無法與解除了武裝的德意志共和國實(shí)現(xiàn)和平的西方民主國家，又變得過于和平主義，而不能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來及時(shí)阻止希特勒正在宣布他將對歐洲發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭。由于拒絕了力圖阻止戰(zhàn)爭的風(fēng)險(xiǎn)，它們現(xiàn)在無法為戰(zhàn)爭做好準(zhǔn)備。歐洲民主國家選擇依賴不武裝的綏靖，這是一種雙重消極政策，而美國民眾則選擇了依賴不武裝的孤立。

當(dāng)未能阻止的戰(zhàn)爭到來時(shí)，致命的周期重復(fù)出現(xiàn)了。在英國人民開始認(rèn)真作戰(zhàn)之前，西歐已被打敗和占領(lǐng)。在西歐的災(zāi)難之后和對珍珠港的突然襲擊之前，美國人度過了十八個(gè)月猶豫不決的苦悶日子。珍珠港對美國人民的震撼，是任何辯論、證據(jù)和理由所不可企及的。

往事重演，除了激起人民憤恨的激情和烏托邦式好夢外，似乎依然無法發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭。于是他們被告知，一旦罪惡的德國人和罪惡的日本人被迫無條件投降后，“四大自由”將在各地建立。只有當(dāng)敵人十惡不赦而同盟國近乎完美時(shí)，戰(zhàn)爭才是得人心的。這種惡毒的懷恨與狂怒的正義相混合形成的民意，不會容忍持久的解決辦法所要求的有計(jì)劃的妥協(xié)。又一次，人民被宣傳蠱惑，被鼓勵(lì)去打仗并忍受戰(zhàn)爭的苦難；又一次，他們不愿思考；又一次，他們不允許其領(lǐng)導(dǎo)人思考同其敵人的最終和平，或組成這一聯(lián)盟的同盟國之間必定出現(xiàn)的各種分歧，正如以前的聯(lián)盟一樣。這種人民外交功效如何，已由下列事實(shí)證明：民主國家解除它們敵人的武裝后，不到五年，又要求過去的敵人德國和日本重新武裝。

記載表明，民主國家的人民在本世紀(jì)已變得至高無上，他們的政府要適宜地準(zhǔn)備戰(zhàn)爭或締造和平變得日益困難。他們負(fù)責(zé)任的官員變得像一個(gè)固執(zhí)己見和任性的暴君治下的部長那樣戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。在不同的緊要關(guān)頭之間，當(dāng)民意不注意或未被強(qiáng)烈激起時(shí)，那些負(fù)責(zé)任的官員常常能欺蒙極端的民眾，引導(dǎo)他們趨向溫和與明智。然而在危機(jī)中，民主政府的官員——加上他們自己有犯錯(cuò)誤的人類弱點(diǎn)——被驅(qū)使犯下民意所堅(jiān)持的巨大錯(cuò)誤，即使最偉大的人物也未能逆轉(zhuǎn)民意與情感的洪流。

民意在判斷戰(zhàn)爭與和平時(shí)會犯錯(cuò)。為什么會有此種傾向？其實(shí)并沒有什么秘密。戰(zhàn)略與外交決策要求有一種知識——且不說還需要經(jīng)驗(yàn)和適時(shí)的判斷——只靠閱讀報(bào)紙，聆聽片段的廣播評論，觀看政治家在電視上的表演，偶爾聽聽演講，讀幾本書，是無法得到這種知識的。這并不夠使人有能力來決定是否應(yīng)截?cái)嘁粭l腿，也不夠使他有資格來選擇戰(zhàn)爭或和平、武裝或不武裝、干涉或撤退、打下去或和談。

因此，通常當(dāng)決策至關(guān)重要和緊迫之時(shí)，公眾不會被告知全部真相。所能告訴廣大民眾的是，他們聽不到復(fù)雜和適當(dāng)?shù)木唧w事實(shí)，那種事實(shí)是實(shí)際決策所必需的。當(dāng)遙遠(yuǎn)、陌生和復(fù)雜的事情被傳播給廣大民眾時(shí)，真實(shí)性會遭受到嚴(yán)重且經(jīng)常是激烈的扭曲。復(fù)雜的變成了簡單的，假定的變成了教條的，相對的變成了絕對的。即使沒有通過審查和宣傳來故意扭曲事實(shí)——這在戰(zhàn)爭時(shí)是不可能的——也無法仰賴大眾的民意來定期和迅速地理解現(xiàn)實(shí)事務(wù)。民意有一種由我們的希望與恐懼所激發(fā)之謠言滋養(yǎng)的內(nèi)在傾向。

4.民主的政治家

在這悲慘歷史的關(guān)鍵時(shí)刻，有那么一些人值得傾聽，他們警告人民不要犯錯(cuò)誤。政府內(nèi)也總是有一些人判斷正確，因?yàn)樗麄兊靡约皶r(shí)獲知未經(jīng)審查的原始真相。但現(xiàn)代民主的氣氛通常并不能激發(fā)他們坦陳己見。三十年代丘吉爾在慕尼黑之前所做的是個(gè)例外：常規(guī)是一個(gè)民主的政治家最好別太早做對事。懲罰常常是政治死亡。與輿論保持一致步調(diào)，較之與事件較快的發(fā)展保持平行要安全得多。

從事政府的職務(wù)，對于民眾情緒的強(qiáng)烈與激昂甚為敏感，而公職人員并沒有確切的任期。實(shí)際上他們永遠(yuǎn)在尋求政府職務(wù)，總在為其政治生命經(jīng)受考驗(yàn)，總被要求去迎合躁動(dòng)的選民。他們被剝奪了獨(dú)立性。民主政治家們很少感到他們能經(jīng)得起把全部真相告訴人民這樣的壓力。[13]由于不告知是令人不快的，盡管事屬審慎，他們發(fā)現(xiàn)如果他們不必要常聽到太多的冷酷真情，那么會輕松些。在他們之下工作的那些報(bào)告和收集消息的人，也同樣發(fā)現(xiàn)，在正確見解流行之前，保持錯(cuò)誤要更安全些。

例外的情形是那么少有，因而被視為奇跡和畸形，成功的民主政治家是不安全和受驚之人。只有當(dāng)他們撫慰、綏靖、賄賂、引誘、欺騙，或設(shè)法操縱他們選民中要求較多、有威脅性的分子，才能在政治上推進(jìn)。決定性的考慮不是提議好不好，而是是否受歡迎——不是它是不是行得通，而是那些活躍的議論不休的選民是不是立馬喜歡。政治家們通過表示公職人員在民主國家是人民的仆人，來將這種奴役合理化。

政府權(quán)力失去生命力是民主國家之疾。當(dāng)這種疾病愈來愈嚴(yán)重時(shí)，行政機(jī)關(guān)對于選舉產(chǎn)生的議會的侵占和僭越變得極度易受影響；他們受到政黨講價(jià)、有組織利益的代理人以及一些宗派和意識形態(tài)發(fā)言人的擠壓和干擾。這一疾病可以是致命的。假如當(dāng)戰(zhàn)爭與和平、安全與償付能力、革命與秩序的重大問題被交付決定時(shí)，行政和司法部門，就與公務(wù)員和技術(shù)人員一起喪失了其決定權(quán)，那么它對于國家作為自由社會的生存是致命的。