1.治理者與被治者

當我把民主國家之疾描述為大眾與政府之間關系的誤置時，我當然是說存在一種健全的關系，我們應能了解它是什么。現在我們必須考查這一假定。我們來看看執政或行政權力與民選議會及選區中的選民之間的關系。最佳著手之處是我們憲政發展的簡單初始——中世紀的英國議會——以后實際功能及其關系才因其后來的發展而變得復雜。

在行政職能和代議職能得到區分之前，沒有一種關系（無論健全還是不健全）能夠存在。在原始社會中二者是未分化的。在諾曼人和安茹王朝統治時代[14]，二者的分化還未發生。這些統治者“既裁斷又立法還行政”。[15]但到十三世紀，已經可以看到分化了，我們感興趣的實質關系已能夠看出。1254年在亨利三世治下，頒發了一份文件召集議會。每一個郡的郡長（sheriff）都接到命令，須“派遣良善慎思之騎士兩人，出席國王之大會議，此兩名騎士應由郡內人民選舉，代表該郡人民，會同其他各郡騎士共同商討如何協助國王”。[16]

讓我們注意這種二元性。一方面是政府，包括國王及由高級教士和同僚組成的樞密院；另一方面有各郡的騎士，代表各郡人民。他們將召開會議，國王將詢問騎士他們能給他什么幫助。這就是基本的關系。政府可以采取行動。因為它可以行動，它決定采取什么具體行動，它也提議各種措施；然后它詢問那些必須供給經費和人員的各位代表，以及實施各項決定的辦法。被治者通過其代表，即每郡兩名騎士，給予或收回他們的許可。

從這兩種權力——統治者的權力和被治者的權力——的緊張和平衡中，形成了英國憲法成文的和不成文的契約。統治者須先平衡被治者的不滿心態，被治者才會提供協助。如果政府不傾聽請愿，如果它不周知情況，如果它不咨商，如果它不能贏得那些被選出來作為被治者代表的人的同意，那么政府的統治方法將遭到拒絕。

行政是國家內的活躍權力，是要求和建議之權。代議的議會是同意之權，是請愿、同意和批評、接受和拒絕之權。若要有秩序和自由，兩種權力都是必要的。但每種權力謹守本身的特性，互相限制和補充。政府必須有能力統治，公民必須得到代議以免自己遭到壓迫。制度的健康有賴于兩種權力之間的關系。若任何一種權力吞噬或摧毀了另一種權力的職能，那么憲制就被擾亂了。

此處治者與被治者之間存在一種關系，我認為這種關系根源于事物的天性。我甘冒類比推理之險，建議政治社會中的這種二元職能效仿兩種性別。在生殖活動中，兩性各有其不可變換的生殖機能，如一種機能衰退或與另一性別的機能混淆，結果是不育和反常。

在國家的終極活動中，問題是戰爭與和平、安全與償付能力、秩序與叛亂。在這些終極活動中，行政權不能由代議制議會來行使。它也不能在壓制議會之后來行使，因為在兩種主要職能的誤置中潛藏著失序的種子。

2.人民和選民

最近一位研究都鐸王朝[17]革命的歷史學家埃爾頓先生（Mr.G.R.Elton）說：“我們的歷史大部分仍是由政治自由的倡導者輝格黨人寫成的。”又說：“對于專制主義的防止，人們早已了解并時常加以描述——強有力的統治，防止無政府，維護秩序，仍需多加探討。”他繼續說，歷史上有幾個時期，都鐸王朝是其中之一——我們還可以加上我們這個時代——人們安于被治，為失序所困，他們在強有力政府和自由政府之間一直更偏愛前者。

西方自由民主國家在人類事務方面是一支衰退的力量。我認為這是由于它們政府職能的誤置使其無力應對不斷增長的混亂。我沒有說，的確這也不可能確切知道，此疾是否能得到治療或是否必須遁入常軌。但我要說，若此疾得不到治療，它將繼續腐蝕防止專制主義的力量，而西方則可能喪失自由，而且將得不到恢復，失敗至此，除非發生另一場革命。但無論哪一種緊急情形，是現在救治還是在經歷災難后再恢復，我們的首要之務是對這兩種職責，其本質及其誤用，先獲得足夠的知識。

為此，有必要一開始就消除“人民”一語的含糊性。它有兩種涵義，加以明確區分或為合適之舉。當我們談論人民主權時，我們必須知道我們是在談論作為選民的人民還是作為整個人口（有祖先和后世）的共同體的人民（The People）[18]。

人們經常認為，但并無道理，人民作為選民的意見可視為作為一個歷史共同體的人民利益的表達。現代民主的關鍵難題來自這一事實，即這個設定是虛假的。要選民代表人民是靠不住的。選民在選舉中的意見不能毫無疑問地被接受為共同體至關重要利益的真實判斷。

當美利堅合眾國憲法序言說“我們，合眾國的人民（People of the United States）……制定這部憲法”時，指的是誰？1787年9月17日，大約四十名制憲會議成員自5月25日就開始創制的憲法草案，共持續了一百一十六天而告完成。在這一文本的第七條，他們確定，假如且當九個州的大會批準了它，那么在那九個州，合眾國的人民就創制了這部憲法。在這一情境下，被選到九個州制憲會議的代表中的多數就被認為有權作為合眾國的人民來行動。

美國居民中有資格選舉這些代表的人為數不多。他們不包括奴隸、婦女，只是那些能通過財產和其他高度限制性檢驗的成年男子，僅紐約一州例外。我們并無準確的數字。但根據1790年的人口普查，當時人口為3929782人，其中，3200000為自由人，他們當中有選舉權的成年男子據估計少于500000人。若使用馬薩諸塞州的數字作為統計樣本，可以認為不到160000人實際投票選舉了出席各州憲法批準會議的代表；在這些投票中，或許有100000人贊成批準美利堅合眾國憲法。[19]

準確的數字并不重要，要點在于那些選民不超過——我們可以加一句說，他們從來沒有也不可能超過——全部人口中的一小部分。在憲法制定時，他們不超過5%。1952年他們還不到40%，除了南方的特殊條件下，我們有了成人普選權。很顯然，選民永遠不可能等于全部人口，甚至也不等于全體活著的成年人口。

因為作為選民的人民和作為全體國民的人民之間的不同選民無權把自己看作國家財產之主（proprietors），宣稱他們的利益與公共利益相一致。選民中一群占優勢的多數并不等于人民。宣稱他們就是人民純屬欺世盜名，以用來為議會對行政權的篡奪辯護，以及為煽動性政治家對政府官員的脅迫辯護。事實上，煽動可稱為一種手段，一小部分作為選民的人民借此獲取人民的權威。這就是為什么很多犯罪行為是以人民的名義做出的。

有不少杰出的政治哲學家拒絕這一分析性的區分。那些人在思想上是濃厚的形式主義者，現代人常有這種傾向，他們視具體人民之抽象觀念僅為字眼，頗似以咒語召喚幽靈。因此，根據那個堅決的形式主義者杰里米·邊沁（Jeremy Bentham）的說法，“社會是一個虛構的團體，它是由被視為社會之成員的許多個人組織而成。那么社會的利益是什么？——就是組成社會的一些成員之利益的總和”。[20]

這一陳述中存在明顯的勉強和經驗上的事實根據論調。但堅冰是薄薄的。因為邊沁忘記了“組成社會的一些成員”絕不會是從一個時間到另一時間的同樣一批成員。如果一個社會是他所說的那樣，那么在理論上，可印制一本《人名錄》，每人列上其地址。但這樣一份名單絕不可能編成。當這份名單編成時，新的成員已出生，老的成員將死亡。這就是為什么當美國憲法被訂立和制定時，把訂立并制定憲法的“合眾國的人民”視為1788年6月21日的美國居民是沒有意義的。在那歷史性一天的日出和日落之間，組成人民的個人就已發生了變化。在三十年間他們變化巨大；在一百年間則完全變化了。

因而，人民不僅是邊沁所想的活著的個人的集合。人民還是個人所組成的人流，一代代綿延不絕。當伯克（Burke）引用合伙關系（partnership）一詞時，他曾說合伙關系“不但存在于那些活著的人中間”，而且與“已死者和將生者”有關。人民是一個法人，一個實體，也即，當個人加入和脫離時，團體仍然存在。

因此，當邊沁說社會的利益不過是在一個特定時間碰巧組成社會的一些成員的利益之和時，他不可能是正確的。當他說“組成社會的個人之幸福即他們的快樂和他們的安全，是立法者應注意的目的和唯一目的”時，他也不可能是正確的。[21]

因為，除了在任一特定時刻組成社會的個人的幸福和安全外，還有一代一代將要組成社會的個人的幸福和安全。若我們按個體的人來考慮，人民作為集合體基本是看不到聽不到的。的確，作為一個總體它是不存在的，其中如此之多的人死亡了，如此之多的人將要出生。然而，盡管這一法人存在對我們來說無關緊要，用伯克的話說，它把個人同他的國家連結在一起，“這些聯系雖如空氣一樣輕，實如鋼鐵一樣重”。[22]這就是為什么年輕人在戰場上為他們的國家而死，年長者仍然種樹卻永遠不會安坐其下。

這個看不見、聽不見、基本上不存在的社會給了政府的必要目標以合理的意義。若我們否認它，把人民看作目前的多數人（prevailing pluralities），正如邊沁所說，他們的投票選舉是為了“他們的快樂和他們的安全”，那么國家在哪里，是什么？保衛公共利益是誰的責任和職責？邊沁留給我們的觀念中，國家是黨派為了其眼前利益進行生存和支配斗爭的活動場所。沒有看不見和超越性的社會把他們聯系起來，他們又何必為后世著想？后世又何必為他們、為他們的協議和契約、為他們的承擔和允諾著想？然而，沒有這些與未來的聯系，他們無法生存和工作；沒有這些聯系，社會的組織會解體和碎裂。

3.新獲選舉權的選民

人民主權學說是古老和神圣的。但在十九世紀后半葉之前，它并不意味著人民擁有選舉權。譬如，當公元800年查理大帝加冕時，羅馬教皇聲言是人民的意志。這被稱為“有實無名代表制”（virtual representation）原則。[23]那些因無選舉權而沒投票的，或因是嬰兒或甚至尚未出生而不能投票的，被認為是由羅馬教皇、國王、議會等以他們的名義代表了他們的意志。

當公元800年加冕時，帝國由希臘人轉到了日耳曼人手上。需要一個理由來解釋為什么是日耳曼君主而不是拜占庭皇帝，將成為羅馬帝國的愷撒等人的合法繼承者。皇位并非世襲，無論如何查理大帝無法聲稱有親屬關系；皇帝不是由羅馬教皇任命的，他是由屬于選舉人團（College of Electors）的日耳曼各君主所推選的。需要一個學說來證明和驅動每一個人相信查理大帝是愷撒的合法繼承者。

新帝國的宣傳家們以如下為人接受的理論為基礎：“作為羅馬愷撒帝國繼承者的皇帝的權力，原基于該統治地區人民所行使之權力轉讓法。”[24]他們爭辯說，帝權開始時一度曾發生之行為，一旦帝位虛懸時，將再度發生。帝權既“歸屬或復歸人民所有”，人民便須選擇一位新皇帝，他們甚至可以把帝國從一個民族“轉移”至另一個民族，正如從希臘人轉移至日耳曼人。毋庸說，被認為擁有這一權力的“人民”，既沒有選票又沒有任何其他途徑表達其意志。據稱他們希望有人為其行使權力。在查理大帝加冕時，羅馬教皇便是這樣做的：他“不過是宣布和執行了人民的意志”。

所有這些都似已久遠。但若我們拒絕有實無名代表制，問題仍然存在：如果羅馬教皇或國王，或是貴族組成的議會不能代表人民，那選民的一個多數又如何能宣稱和執行人民的意志呢？教皇代表人民，這在現代人聽來似乎不恰當。但由對一些人選票的統計代表人民是否也不恰當呢？這一謎團來自如下事實：人民作為一個法人是主權權力的真正擁有者，作為選民集合體的人民則有著不同的、相互沖突的自我中心利益和意見。他們的一個多數不能視為代表法人國族。

也許有人會認為，當選民多不勝數時，我反復申說的區分還是得不到解決。選民的多數就不能視同為全體人民嗎？他們不能。增大選民人數并不能提高多數選民真正代表公共利益的可能性。我想，二十世紀我們的大眾選舉經驗迫使我們得出相反的結論：當信息必須傳達到的民眾人數持續擴大、意見更為紛紜時，我們必須說，民意變得更不現實了。

當我們提醒自己，政治民主，如本世紀我們所知的那樣，是一種非常晚近的政治現象時，所有這些就都不那么奇怪了。支持普選權的道德假定或許可說是由美國獨立戰爭和法國大革命在十八世紀末奠立的。但（直到十九世紀末）普選權的實際推進卻是間歇（spasmodic）和緩慢的。1900年，英國的選民只占全國人口的11%；1922年則是43%。1918年通過的《民意法案》（Representation of The People Act）簡化了極為復雜的投票規定，并把普選權擴大到年滿三十歲、有居民資格的婦女，選民人數增加了近三倍。在法國，1881年選舉時選民占全國人口的27%；1951年為45%。直到十九世紀的最后二十五年，在西歐和北歐的大多數國家，選民占人口的比例不超過5%。1890年，美國的選民只占全國人口的15%。第一次世界大戰以后，由于婦女以及一定程度上南方的黑人也獲得了選舉權，這一比例增長到30%以上。

巨大數量的選民是個新現象，比理想、觀念、制度和自由國家概念的使用要新得多。政治演說家們經常設定大眾投了他們自身自由的票。但事實是他們在獲得了自由后才獲得了選票，其實還有一個主要原因是自由民感到沒有能力選舉不符合他們平等的尊嚴。[25]在英國，1689年的《權利法案》要比普選權早出現兩個世紀。有選舉權的人們并未建立如下規則，即所有權力都須依法而行，法律必須經由正當程序制定、修改和實行，一個合法的政府必須得到被治者的同意。

我不厭其詳地論述這一點，因為它說明了本世紀如此混亂的經驗，即獲得選舉權的民眾，令人驚訝地并非那些曾以最堅定態度維護自由制度的人。

“任何寫作關于我國早期歷史上選舉數字的人，其根據甚不可靠。可靠資料——統計和一般報道——太欠缺，不足以對全國作一種有詳細結論的明白敘述。你將會知道，我曾經找到許多州和許多地區的數字，但是我無法據以歸納而應用之于全國。我想，我們能絕對有把握予以說明的，是在這些早期選舉中，投票者不超過全部人口的5%。”