1.什么是公共利益？

我們現在要考察在長時期內，不可見社會的利益在現代國家治理的實際工作中，由誰來代表、如何代表。

在普通情況下，不能期望選民能超越他們特殊、本地化和關切自我的意見。正如不能希望在山谷工作的人從山頂看田野一樣。在他們的這種情形下作為私人很難超越，選民們極有可能認為，不管什么，對他們明顯是好的則對國家也必定是好的，在上帝看來也是好的。

我絕不是說選民們無權使其特定意見和利益得到代表。但他們的意見和利益就是他們的意見和利益，僅此而已。他們的意見和利益——僅此而論——并非公共利益的主張。如果真正是他們自身的意見和利益，則此種意見和利益僅為許多不同選民集團意見的真實報告，除此以外，它們沒有固有的權威。蓋洛普民意測驗是關于人們怎么想的報告。但測驗樣本中多數人怎么想，跟這是否健全的公共政策毫無關系。因為他們判斷重大問題的機會本質上是很有限的，他們意見的統計之和不是一個問題的最終裁決。它不如說是爭論的開始。在這一爭論中，他們的意見要與行政部門的觀點比對，以保衛和促進公共利益。實際可行的公共政策處在這兩種觀點之間所達成的協調。

讓我們來問自己，公共利益是怎樣看到和判斷的？由上述內容我們知道，通過預測包括尚未出生者在內的不可見社會，假設該社會有機會選舉，當它選舉時，它將要、愿意或可能說什么。我們無法回答公共利益的判定問題。我們無法隨意憑借任何意義上的幻想的公民投票來發現公共利益。我們無法知道我們自己五年后將怎么想，更不知道現在搖籃中的嬰兒當他們長大走進投票站時將怎么想。

然而我們的利益，如我們今日觀察的，是在公共利益之內的。我們必須相信，活著的成人共享同樣的公共利益。然而，對他們而言，公共利益是與私人和特殊利益混雜在一起的，而且經常不一致。這么看，我覺得我們可以說，公共利益可視為當他們清楚地看到、理性地思考、冷靜和善意地行動時人們的選擇。

2.現實的方程式

在真實世界中行動的理性人可定義為一個在希望和可能之間決定如何平衡的人。只有在想象的世界我們才能想做什么就做什么。在真實世界中，總是存在可能和希望之間必須加以調整的方程式。在各種限制下，一個人可以就如何平衡作出自由選擇。如果他以做零工糊口，他可以選擇更努力干，花得也更多些。他也可以選擇干得少些，花得也少些。但他不能干得少些，花得多些。

我們在實際事務中面對的是一連串長而復雜的方程式。我們可能稱作“生活事實”的是賬戶、預算、軍事命令、選舉統計表。有時，但非總是，方程式的兩端可根據金錢、供給與需求、收入和支出、財產和負債、出口和進口的數量來表示。有效的選擇被限制在方程式相對的兩端在哪里（而非是否）達到均衡的問題，因為總是存在計算。

例如在公共生活中，通過減少稅收收入的開支達成預算平衡；通過增稅以滿足開支，或把二者結合起來，通過借貸或通過別國政府的援助貸款，或通過信用貸款，或把這些都結合起來。不管采用什么辦法，事實上預算總是平衡的。假如不談“預算不平衡”，我們說借由借債而不是稅收平衡預算，借由通貨膨脹平衡預算，或借由補貼方式平衡預算，那么核算的真正性質可更為清楚。一個政府如果不能通過稅收、貸款、外國贈與或使人民接受不兌現紙幣，就不能支付賬單和向其雇員支付工資。在破產情況下，破產者雖不情愿也得平衡。他被迫通過把開支削減到他收入的水平來平衡他的賬戶。

公職人員必須記住的是，在各種限制下，何處平衡預算的選擇是開放性的。在進行這些選擇時，他們面對著新的方程式。通過增稅平衡預算當然是可能的，但增稅能做到哪一步？某種程度可以，但不能沒有限度。不存在固定的標準。盡管我們不能數量化地表示所有方程式，但這并不能減少我們平衡方程式的必要。會有一個核算，實際判斷要求一個有根據的估計：如何使納稅人能立刻接受，如何做他們將只有怨言而不致有更壞反應，如何將會引起他們的抵制和逃避？如果是和平時期、戰爭時期、冷戰時期、社會和經濟動蕩時期，納稅人對不同水平的稅收會如何反應？盡管這種種辦法無法歸納成精確的數字，審慎的人士還是會對方程式在哪里平衡作出估計。

他們就何處平衡賬戶所作的決定必須反映其他判斷——比如：與對外關系有關的軍事要求是什么；與需求增減的需要有關的商業周期處于何階段；國際貨幣賬戶的條件是什么；什么是必要的公共活動和福利措施；什么又是所希望的但并非不可或缺的。這些判斷中的每一個，其本身都是各方程式金字塔的頂端：例如，是否在世界上的這一點或那一點擴大或減少國家承諾——基于這一決定在世界其他方面的影響如何。

因而，我們可以說，公共政策是在方程式中決定的。問題在于要在何處平衡作出選擇。在現實事務中，X將迫使與Y相等。在事情的特定性質允許的限度內——對這一限度必須作出估計——必須通過增加或減少方程式的項數而使之平衡。

通常，方程式的兩端不同，一端與另一端比較起來，較令人愉快、較合適、較受人歡迎?？偟膩碚f，較柔性和容易的一端反映我們所希望的，而較硬性的一端反映所需要的，以便滿足期望。戰爭與和平、清償能力、安全、秩序，這類重要的方程式，常常有較硬性或較柔性、較愉快或較痛苦、較受歡迎或不受歡迎的選擇。在下列情形下更易獲得選票，即撥款而非征稅、促進消費而非刺激生產、保護市場而非開放市場、放開而非緊縮、借貸而非儲蓄、要求而非妥協、不妥協而非談判、威脅開戰而非只做準備。

面臨在硬性和柔性之間作這些選擇，民主政府的正常傾向是取悅最大多數的選民。選民的壓力通常是取方程式的柔性一端。當選舉產生的議會和民眾意見在國家中舉足輕重，當沒有政治家來抵制選民的傾向而只有政客取悅和利用他們時，政府就無法應對現實，其原因就在這里。

于是有一股往下吸引的總體趨向，猶如受到重力作用，趨向破產、趨向黨爭不止，趨向自由被腐蝕，趨向夸張的戰爭。