一、中國的國家治理形象

（一）中國國家治理形象的表征

如果從1978年算起，改革開放政策實施至今已經40年，今年是非常值得紀念的中國改革開放四十周年。在此，我們先從比較行政學的研究視角，探討一下改革開放政策實施之后到中共十八大之前，也就是“1978年體制”之下的中國國家治理形象。這一形象的形成，主要是同部分發展中國家和發達國家的比較得來的，主要包含以下特征。

首先，應該說存在很多正面或積極的中國國家治理形象。在改革開放政策實施的幾十年中，中國取得了經濟社會巨大發展的卓越績效，由此一般認為中國沒有必要修正或改革自己的國家治理模式。這是因為，中國的經濟發展模式或“中國模式”一般被看作是政府主導型，甚至是地方政府主導型的經濟發展模式，國家或中央政府以及地方政府在中國改革開放政策的有效實施，以及在成功推動經濟高速發展過程中發揮了顯著作用。而中國取得的經濟發展成績或“世界奇跡”，已經證明了這一階段形成的中國國家治理模式是不需要改革的成功模式。

中國旨在促進經濟發展的國家治理模式所具有的能動要素也被指出很多：首先是中國具有系統完備的官僚體系。大多數發展中國家由于不具備這一要件，無法有效實施國際組織等提供的發展援助，這無疑證明中國確實已經具有了經濟政策實施的組織條件。其次是中國國家統治的效率性比較高。如特別是同發達國家相比，中國作為國家的政府權力較大，且決策迅速、政策轉換能力強，能夠展開決斷積極的行動；同時，中國又和很多發展中國家一樣，是一個“小政府”，即政府規模較小，因而地方治理對國家的發展至關重要。最后也是與發達國家比較而言，就是中國以國家為代表的公共部門不僅具有很高的權威性——權力一般不受控制且能夠被社會廣泛接受，而且從事公務活動的公務人員個人——其權利一般不區分“公”與“私”的邊界，甚至可以獲得令人稱羨的“特權”。

這一比較視角之下的中國國家治理形象，具有較強的相對性，尤其是中國在其長時段的高速發展過程中，時常處于發展中國家和發達國家之間，因此，這些國家治理特征時而被看作是促進經濟政策實施的積極要素，有些則甚至被自己看作是需要不斷修正的過渡狀態或消極要素。但是不管怎樣，從為經濟高速發展達成的政策手段的選擇來看，或許都很難以二元對立的方式來作出絕對的價值判斷了。

同樣，中國經濟長期高速發展中業已形成的作為國家統治或國家治理的規范而被采用的“試驗式改革方式”也被廣泛認為是中國經濟發展的重要構件。而這種實際的改革推進方式，如果嚴格地從法治國家建設這一中國憲法倡導的國家治理目標來看，則又是一種中國法治欠缺的表現，會成為消極的國家治理形象而被提出。還有就是國家治理主體的變化，又會輕易帶來公共政策的轉換和制度的隨意變更，中國還存在領導者自由意志具有很強決定性的國家治理形象。當然，如果從現代國家建構視角來觀察，雖然這些國家治理形象或許帶有更多的負面或消極的價值認知，但是如果放在效率優先或速度優先的制度和社會經濟發展環境下觀察的話，也會轉換為正面或積極的價值認知。

從比較行政學的角度加以分析和觀察的話，在從發展中國家向發達國家邁進、從計劃經濟體制向市場經濟體制徹底轉型、從經濟國家政策向福利國家政策轉變等中國所處的宏觀公共政策環境之下，中國的國家治理形象也具有比較行政學歸納出的過渡型國家治理的一般性特點。這首先是制度與現實脫離的一般性特征；其次是國家或政府的意識，在快速變革的社會經濟條件下，不自覺地落后于社會意識，即所謂的社會與政府行政間的“文化鴻溝”特征；最后是公共或公務空間與私人或個人空間之間存在價值混同的“異質性”特征。由此，我們完全可以基于中國是世界上最大的發展中國家，同時還是經濟發展最為成功的發展中國家這一標準來觀察中國的國家治理形象，從而得出中國的國家治理模式還殘存發展中國家國家或政府治理特征的結論。

（二）中國國家治理形象的特質

不過，通過以上的中國國家治理形象描述，即便我們能夠發現中國所具有的發展中國家國家治理模式應該帶有的部分特征，但是還不能發現區別于大多數國家的中國自身與生俱來的國家治理模式特質。關于這一點，在比較行政學的研究中，無論是與眾多發達國家還是與發展中國家比較來看，最為困擾行政學研究的難題就是關于中國國家治理或政府治理的討論很難適用行政學的政治與行政二分論范式，甚至可以說中國的國家治理模式應該建構在政治與行政未分論范式之下加以觀察——中國的國家治理結構，實際上沒有嚴格地區分政治與行政之間的功能差別，而處于政治與行政的未分狀態——這可能是行政學研究和比較行政學研究可以簡單得出的粗淺籠統的對中國國家治理形象的認識。當然，這也無形中加大了行政學之于中國的研究難度。

關于這個問題的理解應該是多方面的，其中，社會主義國家這一中國國家治理的基本屬性帶有較強的決定性。同傳統的社會主義國家的國家治理模式相比，在中國的國家治理結構之中至今仍然留存的最為顯著的要素，應該是中國共產黨（以下簡稱黨）的領導以及由此伴生的集權化的國家治理結構，還有就是由此衍生的作為比較行政學研究命題的國家或政府行政的政治化、中國政治的國家或行政化、政府官僚機構的政治化、中國政治的官僚機構化等等。不過需要注意的是，與前述中國國家治理形象所具有的發展中國家特征相關，從憲法明確規定了的正式制度來看，中國在正式制度層面早已具備了現代國家的制度結構和體制特征。

結合本章討論的“1978年體制”之下的中國國家治理模式研究目標，可能需要進一步思索的則是：這一具有現代國家體制特征的制度層面的中國國家治理構造，與中國的社會主義國家這一中國國家治理的基本屬性以及中國所具有的發展中國家國家治理的一般特征如何疊加，進而產出中國經濟繁榮的發展績效的。關于這一主題，我們將在本章第二節之后具體展開，在此如果進一步思考中國國家治理的特質的話，那么中國專家學者關于中國國家治理結構分析中的“國體”與“政體”概念的區分應該具有一定的解釋力。也就是說，在這里，諸如“黨的領導”等中國的社會主義國家這一國家治理的基本屬性成為了需要永久護持的“國體”要件，而中國制度層面已經具有的現代國家結構和體制特征則被視為“國體”護持之下的“政體”要件。這樣一來，在“國體”優越的語境之下，中國的國家統治或國家治理結構以及國家治理模式或形象，勢必具有“政體”圍繞“國體”建構或實際運轉等結構性特點。

我們暫且不去討論這一中國的國家統治或治理模式或形象可能或已經帶來的泛政治化和泛國家化、泛行政化現象，其極端的表現形式甚至表現為這一過度的泛化反而可能是國家、政治在中國出現去功能乃至缺失問題；我們也暫且不討論它可能或已經引發“國體”或“政體”由于政治或國家的“泛化”現象而促成國家和社會的分離，而出現社會“缺失”現象。但是，“國體”“政體”二分論，確實對行政學研究而言起到了喚醒我們關注中國實際國家治理特征的功用。同時，這也對本章第三節思考中國當前的國家治理現代化改革提供了重要契機。被學者稱為中國未來實現“第五個現代化”的旨在加強國家統治、法治以及集權化國家治理的當前階段的中國國家治理現代化改革，其最重要的意義應該在于提出了國家統治、國家治理和國家能力的現代化等中國現代國家建構的問題，從而引發了我們對“1978年體制”之下的中國國家治理模式的進一步思考。