二、“1978年體制”與國家治理模式

（一）“中國模式”語境下的國家治理的總體特征

有關“中國模式”的討論，現在已不多見，但是毋庸置疑，有關中國模式問題的討論，對于我們思索“1978年體制”乃至當前進行的中國的國家治理現代化改革都是非常必要的。以1978年的十一屆三中全會為始端的中國改革開放直至中共十八大之間的三十多年，中國采取的公共政策可以表現為“經濟國家”政策，而中國這一時期的國家治理模式應該是“經濟國家”的建構模式，并在此基礎之上確實實現了經濟發展和巨大繁榮，因而“1978年體制”之下的國家治理模式，基本上實現了中國宏觀公共政策所追求的終極目標。那么，成為創造這一在十億以上人口大國實現經濟發展現代化的人類發展史上奇跡基礎的制度、體制、機制到底是什么，則是本節需要探討的問題。

一般而言，我們可以將發展模式定義為有效實現發展目標的政策手段的組合方式。那么，中國已經推進了中國經濟發展的國家治理模式應該可以稱得上是一個較為成功的發展模式。雖然“中國模式”一詞現在鮮為人們所使用，但如“中國道路”“中國特色社會主義”等用詞，作為正式的意識形態話語，仍然繼續存在。特別是在2012年的中共十八大政治報告等面世之后，諸如“道路自信”“理論自信”“制度自信”以及“文化自信”等表述，則更能確定正式的意識形態對中國國家治理基本模式的總體肯定。

一般來說，中共十一屆三中全會使中國實現了向經濟發展政策的基本轉型，從而開始建立了“1978年體制”這一“經濟國家”模式，并通過本章前文提到的堅持“黨的領導”這一“政體”護持的社會主義國家基本屬性的延續，以及本節看到的“分權型權威主義”國家治理模式的建構，中國邁向了實現工業化、現代化發展的“經濟國家”歷史階段。這一階段的總體特征主要表現為，一是新自由主義思想主導下的改革開放政策的實施，改革傳統的計劃經濟管理方式，積極引入市場原理和競爭原理；二是采取和緩的國家統治方式，改革傳統的一元化領導模式，開始強調法治和民主在國家治理中的作用；三是由此出現了最大動員型的國家和社會關系，最大限度地動員了政府（中央政府，特別是地方政府）、社會（包括傳統的企事業單位在內的社會組織）、個人（公共部門和社會的廣大成員），參與到經濟發展之中。

與本章關于國家治理模式的探討相關，這里需要注意的是，由于這是在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型過程中發生的，因此，對政府及其成員的動員則顯得更為重要。這在一定程度上也體現在中國的行政學學科建設之中——即由傳統的行政管理學向公共行政學乃至公共管理學變化的軌跡，實際上反映了中國的國家治理模式在這一階段的發展變遷過程，并使其日漸成熟和穩定，具有非常強的象征意義。在此，需要回答“1978年體制”之下的中國國家治理模式的基本結構具有哪些特點的問題。本節主要從“雙重的組織結構”“雙重的分權結構”“雙重的價值結構”“雙重的效率結構”這四個方面來嘗試加以回答。而如果從結論先行的方式預先設定這一討論的結論，那么，“分權化”的形態或特征應該貫穿了這四個“雙重”結構的始終。

（二）中國國家治理模式的四種結構

1．“雙重”的組織結構

結合本章前述中國國家治理形象的特質探討，中國國家治理模式特征中最具國別區分意義的內容，應該是中國特殊的政治結構——即與前述“國體”和“政體”二分論緊密聯系的中華人民共和國成立以來長期形成的傳統的黨政體制，也就是黨或執政黨優越的“黨治體制”——執政黨-國家體制（一般簡稱為“黨-國體制”）。

不過，同一般意義上我們對作為中國唯一執政黨的中國共產黨全面覆蓋中國政治、國家以及社會整體的理解不同，“1978年”體制之下的“黨國”國家治理方式，正如“國體”和“政體”二分論這一表述所展示的那樣，經過改革開放以及20世紀80年代以來的國家治理改革等的洗禮，中國的國家治理結構呈現出了“黨”和“國”的區分態勢。這主要表現為，雖然中國仍然留存了“黨”在重大政策決策權、干部管理人事權、整合意識形態的思想權、領導軍隊的統帥權等中國傳統的國家治理特征，但是同時通過憲法結構的重新確立，作為國家重要實體的政府，也就是中國憲法規定的國家——具體表現為由憲法確定的多個國家機關構成的國家體——更鮮明地成為了對外具有代表性和對內具有合法性的基本中國國家載體。

而一般認為覆蓋包括國家在內的對整個中國實施領導權的“黨”的組織，并沒有被包含在這一系列的國家機關之中，只是被籠統和概括性地描述在憲法序言中的政治話語里。因此，僅從憲法層面的觀察來看，還是將“黨”與“國”（國家）加以明確區別的，這也正是“1978年體制”之下的中國國家治理模式最具象征意義的關鍵特征所在，使中國的國家治理結構出現了“黨”和“國”二元區分的樣態。并且與改革開放前的嚴格強調黨的一元化領導的傳統國家治理模式相比，甚至可以將此理解為中國出現了“黨”向“國”讓權的分權意涵。即便我們關于中國的國家治理模式實際運行的探討，如何強調“黨”的領導和優越也不為過，但是這一中國體制或國家治理結構的微妙變化是絕對不應該簡單看過的。

而正是在這一微妙、復雜的中國國家治理結構變幻之中，雖然憲法意義上的“黨”、中國的體制意涵等需要被不斷地追問，法治意義上的中國的國家治理問題可能也會遭遇嚴厲的拷問，但是正如我們在“黨”和“國”二分論中看到的那樣，實際上，即便在國家機關的組織安排上存在“黨”與“國”的機關重疊、重合、差別等組織機構現象，但是同改革開放前傳統的中國國家治理模式相比，在中國的改革開放政策實施過程中和巨大的經濟社會發展中，不僅國家的組織和人員的權力行使及能力結構發生了變化，而且在法治和民主政治推進過程中，要求它不斷以不同以往的國家治理邏輯和規則規范自己，因而促使國家具有了一定的自主性、排他性乃至理性化、中性化特征。同時，實行向國家賦權或分權化了的“黨”仍然在中國的國家治理結構中處于領導或優越地位，“1978年體制”之下其最為顯著的功用在于，通過實現向旨在推動中國經濟發展的經濟國家政策轉型，在這一絕對目標之下中國長期出現了為實現經濟國家目標而對包括“國家”在內的所有社會主體的最大動員。

這些，可能正是中國國家治理模式所具有的“黨”和國家雙重組織結構的最大功用所在，也是中國國家治理結構中“分權型權威主義”的一種形態。

2．“雙重”的分權結構

“1978年體制”之下，不僅出現了以“黨”和“國”雙重組織結構為特征的中國國家治理結構中的“分權型權威主義”形態，與此同時，在中國國家治理結構的頂層政治機關和政府體系中，出現了更為明顯的權力分立的分權形態。這一“雙重”的分權結構，特別是后者，成為了中國推進“經濟國家”政策實施的基本要素。這些都使中國在改革開放三十多年的長時段，通過在實際的國家治理中的黨內、“國”內民主和分權的推進、公共部門中也導入競爭和市場原理加以管理等，由此還提升了從國家治理結構的頂層政治機關到末端組織的學習能力，甚至促進中國從“經濟國家”政策向21世紀之后和今天的“福利國家”政策的政策轉型，從而標志著中國完整經歷了一個國家推動現代化進程的所有公共政策過程。

首先是中國國家治理結構中頂層政治機關出現的分權形態。這主要以胡鞍鋼的“集體總統制”論說為代表，較為實際地揭示出“1978年體制”之下中國國家治理結構中頂層政治機關的分權型國家治理形態。而這一黨政體制即黨國體制之中的主要表現在中央層面的頂層政治機關的“集體總統制”，我們可以將其理解為國家治理結構中的頂層橫向分權，以此嚴格地有別于改革開放之前毛澤東時代所表現的向單個政治領導人極度集權的國家治理形態。關于“集體總統制”的積極意義或比較政府研究意義上的優越性，胡鞍鋼已經做了詳盡描述，在此不再贅言。但是，與本章相關，“集體總統制”這一國家治理結構的變化之于“1978年體制”之下的“經濟國家”政策目標的實現，它最為需要聚焦的關注點則在于，這種頂層統治形態營造了較為松緩的統治氛圍，由于獲得賦權的頂層政治主體在各自政治領導的政策領域保持了較高的自主性和能動性，并朝向長期持續穩定不變的“經濟國家”政策的實現這一國家目標齊頭并進發力，從而形成了本章前述的最大動員型的“經濟國家”發展形態。

其次是表現在“1978年體制”之下的國家治理結構中的特別是中央與地方間的政府體系分權治理形態。正如中國的經濟發展模式是“地方政府主導型經濟發展模式”的研究結論所闡釋的那樣，地方和地方政府在中國經濟取得長足發展中扮演了無法替代的角色，而我們可以將這一地方政府主導下的中國經濟發展歸因為國家治理結構中出現了較為顯著的縱向分權形態。與上述中國最頂層政治機關橫向分權形態的“集體總統制”不同，縱向分權政府體系中的地方政府則表現為“總統制”樣態，即地方政府呈現決策權等政治權力向地方黨的委員會書記相對集中的特點。那么，這一橫向分權“集體總統制”和縱向分權“總統制”的交織和組合，在中國的“經濟國家”政策目標長期較為恒定的前提之下，相反不僅凸顯了地方政府的重要性和自主性以及主動參與政策實施的積極性，并且能使地方比較容易地在“總統制”下的集權領導狀態中，獲得實現經濟發展目標的巨大績效。

3．“雙重”的價值結構

以上我們所看到的“1978年體制”之下的中國國家治理模式所具有的“雙重”的組織結構和“雙重”的分權結構特征，實際上已經引出了貫穿黨與國家、政治與行政等的政治決策和政策實施過程中潛含的諸多價值結構要素。不過，結合旨在實現中國經濟發展這一國家目標的“1978年體制”，我們需要關注的是那些可以直接促動或引爆中國發展繁榮的結構性價值要素的存在，當然，這主要與公共部門成員行為方式研究中的倫理規范相關。

“1978年體制”之下的中國國家治理模式，是建構在改革開放前的國家治理傳統之上的。由于中國在這一國家治理模式的建構過程中，仍然延續了以黨的領導為主要構成要件的中國社會主義國家的國家基本屬性，因而強調“黨”“國家”“集體”等絕對至上的價值觀仍然被保留，“忠誠”“無私”等公共部門成員的倫理規范仍然是對進入公共部門的成員的最高要求。對這一價值或倫理規范實際遵行的程度如何，我們暫且不去評判，但在“1978年體制”之下，符合這些價值或倫理規范的公共部門成員的行為方式被作為“典型”或“模范”等長期宣傳褒揚，確實使其構成了中國國家治理模式中價值結構的一端。我們對其是否也是中國經濟發展的體制性源泉這一現實功用需要展開進一步的深入研究，即便如此，既然經濟建設和快速發展成為了黨政體制長期追求的國家目標，那么，服從于這一國家目標的“忠誠”“集體”的價值結構的存在本身則對本章而言就顯得更為重要了。

這里我們需要進一步關注的是，除了上述“忠誠”“無私”“集體”等價值或倫理規范之外，“1978年體制”之下的中國國家治理模式中還存在不同以往的“另類”價值結構，從而構成了我們在這里需要深入思考的“雙重”價值結構。這一另類的價值結構，應該說與上述傳統的價值結構中突出的“無欲”“奉獻”“精神”相反，更多地承認“權力”“權利”“利益”“物質”“金錢”的激勵功用，實際上是一種將職務、晉升、榮譽、獎金、待遇等個人具體利益作為誘因而與改革績效、經濟發展績效等對組織的貢獻進行等價利益交換的公共部門人事管理機制或激勵邏輯。這一利益誘因與組織貢獻的利益交換機制所體現的價值結構，實際構成了“1978年體制”之下中國國家治理模式中價值結構的另一端。其最大功用無疑在于，在中國經濟社會發展水平較為低下和用于經濟發展的可利用資源缺乏的中國現代化建設初始條件下，通過對較為豐富和較為卓越的公共部門人力資源的有效動員，不僅促動中國出現了最大動員型的現代化發展模式，同時也使得“1978年體制”成為了投入和產出表現較好的效率型發展體制。

4．“雙重”的效率結構

我們說“1978年體制”是一種效率型發展體制，這主要是由于“1978年體制”之下的國家治理模式所具有的以上三種“雙重”結構促動產生或發揮的作用所致。同時，這一國家治理模式內含的效率結構仍然具有“雙重”的特征。

首先，我們多次提到，“1978年體制”之下的中國的國家治理模式，并非是在打碎改革開放之前的國家治理模式而全新建構起來的。這在本章前文中的關于“雙重”的組織結構、“雙重”的價值結構等中，都能明確觀察得到，這也就是“1978年體制”之下的中國國家治理模式所具有的低成本特征和低風險特征。而在對傳統國家治理模式不進行根本性重構前提下的巨大中國經濟發展和繁榮，我們應該認同其確實存在效率結構，或者已經構成了“1978年體制”之下的中國國家治理模式的效率結構。實際上，如果深入探討的話，本章探討過的試驗式改革方式、分權型政府體系等都與改革開放前的傳統國家治理模式有著千絲萬縷的聯系，“1978年體制”的形成本身更多地還需要在中國國家治理變遷的歷史路徑依賴中尋找其發展蹤跡。

同時，在這里還需要關注的是，“1978年體制”之下的中國國家治理模式雖然具有很強的分權特點，但是，實質上并沒有放棄之前“舉國體制”的國家治理傳統。在中國的“經濟國家”建構和創造經濟繁榮的發展過程中，“舉國體制”確實發揮了與之前不同意義上的“效率”功效。這一國家治理模式所爆發出的經濟學意義上的效率特征主要是：通過大規模的政治動員，最大限度地運用現有和有限的資金資源、人力資源以及知識資源等而創出最多的產出，實現了傳統黨政體制護持條件下的經濟發展的成功功效。這里所說的效率型發展模式，更在于對改革或發展巨大成本和風險的減降或規避，當然也內含了最大動員型的經濟發展特征和對傳統國家統治或國家治理結構的部分解體或分解。其最終的結果，還表現為在中國出現了顯著的個人、社會、公共部門的個體或集團利益的形成或固化，而如何撬動“1978年體制”之下的中國國家治理模式中業已形成的既得利益層，又成為了中共十八大后中國國家治理現代化改革的課題。