三、中國國家治理模式的課題與改革

（一）從國家治理現代化改革看“1978年體制”

“1978年體制”之下的中國國家治理模式或改革開放后建構的以“經濟國家”的國家發展目標為前提的“1978年體制”，在實現了巨大經濟發展績效的同時，也內在了諸多需要改革的課題，當然這也成為中共十八大后中國國家治理現代化改革的部分內容。

首先，應該說，從行政學機械的效率觀角度觀察的話，“1978年體制”之下中國國家治理模式中“雙重”的組織結構所體現的傳統黨政體制的繼續，確實使這一模式至少在促進中國的效率型發展上具有了“效率”功能，并使得中國這一時期的改革具有了“漸進式”改革的特點。在這里，我們應該承認在改革開放以來的中國國家治理模式之下中國所取得的政治、經濟、社會等領域的巨大進步。不過，我們也應該看到，由于沒有在這一模式持續三十多年的長期時段中完成實質性的國家治理調試或變革，同飛速發展變化的中國經濟和社會形態或經濟和社會的現代化相比，作為國家治理核心要件的法治乃至民主體制建構的現代化則表現的相對緩慢。如果從現代國家的國家治理而言，中國沒有從根本上解決本章第一節也提到的中國的國家統治或國家治理乃至政治的缺失問題。特別是在中國社會利益急劇多元化、復雜化的經濟社會長期高速發展變化過程中，也就是最需要國家統治或國家治理乃至政治的時代，而作為緩解和解決利益沖突最重要和主要手段的國家和政治卻發生“缺失”現象，這不得不加劇了十八大后推進國家治理現代化改革的緊迫性。

其次，我們再具體觀察“1978年體制”之下的國家治理模式所具有的其他三種“雙重”的結構特征?！?978年體制”具有的最大功用應該在于中國經濟發展國家目標實現的最大化，并且我們對其無論作出怎樣的積極評價都顯得不為過。不過，從中國的國家統治或國家治理的發展而言，該體制下中國國家治理模式中的“雙重”的分權結構內在的問題，如它帶來的國家統治或國家治理的混亂、無責任的管理體制、改革難以向深層次推進等，今天看來也確實比較明顯，并成為了十八大后中國國家治理現代化改革首先需要面對而努力破解的課題。同樣，與此相關聯，“雙重”的價值結構以及“雙重”的效率結構中都內在了法治國家建設的不徹底、公共性的缺失、公眾利益受損等對中國社會建構的破壞和高社會成本的課題。最顯著的問題就是“1978年體制”之下與中國的長期高速經濟發展共生或產出的環境問題、腐敗問題和收入差距這三大最為深刻的公共政策課題。

腐敗問題可以說是十八大之后的國家治理現代化改革切入最深，也是治理成果最大的改革政策領域，也與環境問題和收入差距問題的發生有著密切聯系，更與以政府主導型或地方政府主導型經濟發展模式為主要特點的“1998年體制”有著天然的聯系。這是因為在這一體制之下，企業等經濟主體只有依附于公共組織及其成員才能在激烈競爭的不完全市場中生存下去，使企業向政府及其成員尋租成為必然；而在又具有“雙重”結構特征的這一體制之下的國家治理模式，長期高速經濟發展的國家目標不自主地形成了對公權力約束和緩的制度條件，公共組織及其成員的經濟利益等還成為了激勵其追逐經濟發展這一國家目標實現的正式誘因，因而也使得政府組織及其成員向企業等經濟主體尋租成為必然。

這里實際上導出了“1978年體制”之下中國國家治理模式的最后一個“雙重”的結構——在國家不遺余力追逐經濟發展目標和企業、社會、個人全身心追逐經濟利益的過程中，二者形成了關于國家經濟發展的完整的目標共識，這里的國家不僅具有經濟政策的積極制定和實施的“經濟國家”特征，而且還具有如地方政府等集體表現的積極引入企業經營方式來管理公共部門和地方事務的“公司型國家”治理特質，其實質就是國家及其組織成員在市場和競爭中求生存發展和企業等經濟體也在市場和競爭中求生存發展的“雙重”結構——即“雙重”的生存結構，而深深地滲入中國的國家機體之中。其最終的結果就是，整個國家和社會在巨大的生存壓力等的促發之下，經濟發展目標和經濟利益的追求成為這一“經濟國家”和“公司型國家”得以運轉的潤滑劑，這時腐敗甚至也同市場、法治一起成為了中國國家統治或國家治理的手段、工具或要件之一而得到默認，并成為十八大后中國的國家治理現代化改革首當其沖強力克服的國家治理課題。

（二）中國國家治理現代化的未來

通過以上討論，我們完全可以得出這樣一個結論：持續時間較長且顯得比較成熟和穩定的“1978年體制”之下的中國國家治理模式，雖然是在對改革開放之前的傳統國家治理模式進行調試的基礎上加以建構，而且在政策目標的實現和經濟發展績效層面產出了巨大成就的、比較成功的模式，但從十八大后中國進行的國家治理現代化改革來看，還不是中國最終完全確立的國家統治或國家治理模式。因此，我們或許可以說，中國還處在不斷向穩定且可持續的國家統治或者國家治理模式的最終建構的方向發展變化之中。這可能就是中國推進被稱為“第五個現代化”的國家治理現代化改革的終極目標和實際動機所在。

如果這一判斷妥當的話，那么現階段我們關于中國國家統治或國家治理現代化改革的未來，應該從當前中國公共政策層面的宏觀結構和政策目標或國家目標角度加以展望?？梢哉f，在“1978年體制”之下的國家治理模式作用之下，中國基本上完成了之前預先設定的“經濟國家”政策目標，已經實現了向“福利國家”政策的轉換，并通過多屆政府的努力確實達到了一定的政策功效。從“福利國家”政策所具有的政策特性來看，其有效實現主要取決于國家統治或國家治理層面三個公共政策過程環節或功能實現的最大化：即相關公共政策的平準化設計、政策制定和實施的公正性體現以及政治控制的有效達成。為此，中國進行的國家治理現代化改革更需要促動以下五個方面的國家統治或國家治理體系建構，即新中央集權架構、制度性分權政府體系、國民權利保障體系、法治體系、政治責任體系的建構。

結合當前中國國家治理現代化改革，“福山熱”現象非常值得關注。日裔美國學者福山關于現代國家建構的研究，聯系到了中國的國家統治或國家治理建設，特別提到了現代國家統治或國家治理應該具備的體系化的官僚體制、法治國家和責任體系等三個現代性特征。而“福山熱”對于中國而言更為重要的是，這一國家或國家統治、國家治理的探索和研究熱情，很有可能是現代國家建構課題在中國的覺醒或自覺的表現。那么，以此為開端，中國能否通過中共十八大后推進的國家治理現代化改革朝著實現國家治理現代化——“第五個現代化”目標努力，而最終完成現代國家建構，創造繼工業化、經濟的現代化之后的新的中國“奇跡”，則是我們需要進一步深入觀察的中國國家和政治現象。

而這一“國家治理體系和治理能力的現代化”改革，無疑會觸及和已經涉及法治國家建設和民主國家建設的現代國家建構的國家統治或國家治理課題，正像中國已經提出“國家監察委員會的建立是一場政治體制改革”的那樣，中國的國家治理現代化改革已經向政治體制改革延伸。2018年召開的黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，最終在憲法正文第一條第二款中規定了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”的內容，明確了憲法實體意義上的黨的領導地位和作用。而通過十九屆三中全會之后直至當下強力推進的黨和國家機構、職能的改革，中國最終完整確定了正式化了的明晰的執政黨——即中國共產黨中心的國家治理體系和國家治理架構，從而使十八大以來的國家治理現代化改革告一段落。這些都深刻表明，中國當下推進的國家治理現代化改革不止于對改革開放以來的國家治理模式的微調，中國的國家治理現代化改革甚至是在促發中國國家統治或國家治理的結構性變動乃至范式轉變。

通過本章以及本書第二章討論中我們已經觀察發現，從中共十八大以來推行的中國國家治理現代化改革的表征來看，這一改革政策實施的部分結果主要表現為對“1978年體制”之下的國家治理模式之中的“雙重”的組織結構、分權結構、生存結構以及“雙重”的價值結構有較大幅度的修正。當然，這也勢必作用或影響其他“雙重”結構的構成。因此，我們也可以說，中國國家治理現代化改革的實質意義可能在于對“1978年體制”之下的國家治理結構實施的較為全面的修正。

中共十九大確立了“習近平新時代中國特色社會主義思想”，適時提出了中國近期和未來的國家發展目標，明確了中國國家發展的階段性特征，深刻闡明了中國國家今后面臨的最主要的社會矛盾。其中尤其重要和值得積極評價的是，十九大揭示出的當前和今后中國的主要社會矛盾被表現為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，而且這里所說的人民的“美好生活需要”，明確指向的是“在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求”?？梢?，中國未來的改革發展任務異常艱巨。而這些標明中國進入“新時代”的國家發展特征，也確實部分體現在了當下推動的國家治理現代化改革之中。因此，我們可以說中國深入推進的國家治理現代化改革，可能是在通過國家治理變革，來努力確立有效克服“新時代”社會基本矛盾和有效實現國家發展目標的國家治理體系和治理結構，并且還在嘗試努力給出一個社會主義國家成功解決國家治理發展課題的中國方案。

因此，這一修正“1978年體制”之下的國家治理模式的中國國家治理現代化改革，是為了實現當下中國設定的國家目標而進行的改革路徑選擇，其成功達成的程度如何？還是為了修正傳統國家統治或國家治理中存在的“弊端”的統治或治理機制的改革；還是一種國家統治或國家治理結構的變動或國家統治、國家治理的范式轉換等，都是我們今后觀察或評價中國的國家治理現代化改革的前提要素。但是如果聯系本章前述的討論，在此思索中國國家治理現代化改革發展的話，我們應該承認：中國特殊的政治結構之下實現法治、國家集權的課題，回歸憲法、回歸國家、回歸政治的課題，克服國家與社會分離以及社會形成的國家治理改革課題等，都依然存在且艱巨，還需要中國進一步的努力。

最后，我們結合中國的國家治理變革實踐，從比較行政改革研究的視角進而對中國改革政策中出現的“國家治理”政策話語或概念加以思索，以此結束本章的討論。

本章中使用的“國家治理”概念，不同于近年來行政學研究中頻繁出現的一般意義上的旨在詮釋強調自下而上多元主體共治和政策網絡管理的“治理”概念。相反，這里的“國家治理”概念更多地指向的是本來具有國家統治或國家治理合法性權威的國家執政體、立法府、政黨等政治機關，通過自上而下合法性、權威性以及自主性的進一步提升，來促動公共問題解決的理想樣態?？v觀上世紀八十年代以來的世界范圍的行政改革運動，雖然人們更多關注前者“治理”概念意涵了的公共服務領域多元主體大量出現的相關公共管理現象，但是，在此不能看過的是后者“國家治理”概念也同樣對各國實際的行政改革實踐具有較強的解釋力。這主要是因為，在現代國家的行政國家現實特征表現深刻的當代，世界范圍的行政改革活動還經常表現為行政改革與政治改革結合，以增進國家執政體等政治機關合法權威和優越，來積極應對艱巨的公共問題的發生。在深重的國際國內狀況壓力之下，這種形態的行政改革，確實已經在一些國家被強力推進。

從前述中國的國家治理變革實踐狀況來看，中國的國家治理現代化改革就是明顯具有這種指向性的改革活動，應該說中國的國家治理變革不是孤立的國家現象，從全球規模的行政改革運動發展變化而言，中國的國家治理變革與其他國家改革活動具有共性，具有世界意義。同時，與改革實踐密切聯動出現在中國的“國家治理”概念，驗證了處于一般意義上的“治理”概念另一端的“國家治理”概念的有用性，可以說中國等國的相關改革實踐確實拓寬了我們關于治理問題的思考，也擴展了一般意義上的“治理”概念的內涵和外延。最后，從當前中國的國家治理變革狀況來看，中國最終確立了較為系統完整的政黨中心，也就是作為執政黨的中國共產黨中心的國家治理形態。這是當前形成的最具國別區分意義的中國國家治理形態的基本特點和最大特色。