三、“國家治理體系現(xiàn)代化”：中國的國家治理改革

由于現(xiàn)代國家治理體制的建構(gòu)對(duì)于中國而言具有較強(qiáng)的政策適應(yīng)性和現(xiàn)實(shí)性，在此有必要聯(lián)系向“福利國家政策”階段變遷過程中的現(xiàn)代國家建構(gòu)問題，并將我們的思索進(jìn)一步引入到關(guān)于現(xiàn)代國家公共行政體制乃至政治體制改革等未來改革的課題討論中。

由于中國所處的現(xiàn)代化發(fā)展階段的特點(diǎn)，使得中國當(dāng)前國家治理或國家統(tǒng)治層面的公共治理變革呈現(xiàn)出正式化、集權(quán)化、現(xiàn)代國家化等內(nèi)含了適應(yīng)向“福利國家政策”轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代國家建構(gòu)特征。不過，由于中國自身特殊的政治結(jié)構(gòu)影響，關(guān)于這種正式化的法律化實(shí)現(xiàn)程度以及集權(quán)化的國家集權(quán)程度等還將是直接左右中國未來現(xiàn)代國家化的主要因素，當(dāng)然我們也可以把它作為中國國家治理進(jìn)一步發(fā)展的課題來提出。如果這樣，那么從政治體制改革的角度展望中國未來的國家治理現(xiàn)代化或現(xiàn)代國家建構(gòu)，進(jìn)一步提升中國改革的全面性、整體性等也許顯得非常迫切。

（一）從中國國內(nèi)制度脆弱性特征看國家治理現(xiàn)代化改革

在本章的初始部分，結(jié)合筆者在上一章談到的中國這一輪行政體制改革的實(shí)施，深化了關(guān)于改革課題的討論。圍繞這些改革課題的探析，最終歸結(jié)到未來改革機(jī)制的有效建構(gòu)、國家治理體制的體系形成，以及民主和法治條件下的制度生成等命題上，而其問題意識(shí)主要出于對(duì)當(dāng)下現(xiàn)實(shí)中國行政體制以及行政活動(dòng)特征的基本思考。具體而言，這一思索邏輯還是從對(duì)現(xiàn)實(shí)中國國內(nèi)制度的脆弱性特征的觀察而生成出來的。這里包含兩方面內(nèi)容，一是中國國內(nèi)制度的供給不足，尤其是涉及國內(nèi)統(tǒng)治或國家治理的制度嚴(yán)重供給不足，因而需要進(jìn)一步的正式化補(bǔ)充或充實(shí)嚴(yán)重脆弱的國內(nèi)制度。二是即便存在一定存量的國內(nèi)制度，但由于政府能力或國家治理能力的原因，不能使其發(fā)揮足夠的功用，同樣造成國內(nèi)制度的脆弱和國家治理失效的行政現(xiàn)象或中國問題。

因而，中國的行政變革可能更需要從如何有效克服國內(nèi)制度脆弱性特征來談起。也就是說，即便是強(qiáng)化行政制度或落實(shí)行政制度，或是與之相伴以其為主旨的改革活動(dòng)，對(duì)于中國而言都常常具有強(qiáng)烈的行政變革的意義。這是因?yàn)椋@不僅是中國改革開放政策實(shí)施以來長期主動(dòng)追求的被稱為“制度化”或“法制化”的理想目標(biāo)，而且也是對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式或國家治理方式的范式轉(zhuǎn)換，因而顯得異常艱巨復(fù)雜和艱難，一直以來沒有得到完全和真正的實(shí)現(xiàn)，需要不斷的改革推進(jìn)加以消解。

因此，如果從現(xiàn)代國家是法治國家、現(xiàn)代行政是法治行政和公共行政的視角思索的話，我們對(duì)中國這一國內(nèi)制度脆弱性現(xiàn)狀或特征以及中國問題的基本判斷，或許可以換言之為中國國家的現(xiàn)代性以及國家治理或政府行政的現(xiàn)代國家特征不夠充足。而推進(jìn)公共行政或現(xiàn)代國家建設(shè)以及法治行政和行政現(xiàn)代化，向現(xiàn)代國家治理體制的不斷接近，是走上現(xiàn)代化發(fā)展道路的中國的必然歸宿，當(dāng)然需要通過行政法律化等努力夯實(shí)中國國內(nèi)制度的基礎(chǔ)，更多體現(xiàn)現(xiàn)代國家的基本特征。

所以，我們更加需要從現(xiàn)代國家建構(gòu)的視角思考中國改革的現(xiàn)實(shí)意義，否則，特別是中國如此大規(guī)模國家的治理，不可能克服時(shí)下復(fù)雜多樣且深刻的社會(huì)問題。而且在中國，已經(jīng)出現(xiàn)了在實(shí)現(xiàn)巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮背景下的政府行政難以應(yīng)對(duì)眾多復(fù)雜深刻公共課題的行政現(xiàn)象。因而，現(xiàn)代國家的基本特征如何進(jìn)一步反映到中國國家統(tǒng)治或國家治理實(shí)際中，或許是消除這一行政現(xiàn)象或解決中國問題的基本路徑。而十八屆三中全會(huì)的改革方案，特別是關(guān)于“國家治理和治理能力現(xiàn)代化”的提出，其主要設(shè)想還是在于通過全面改革，調(diào)整和完善基本國家制度、體制和機(jī)制，通過實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化這一國家治理變革來克服國家治理失效問題。

這一改革政策提出的具體措施方略等，確實(shí)對(duì)上述中國問題和當(dāng)下現(xiàn)實(shí)具有較強(qiáng)的回應(yīng)性和適應(yīng)性，更重要的是與中國正在向“福利國家政策”轉(zhuǎn)型具有較強(qiáng)的聯(lián)系。公共行政學(xué)主要從三個(gè)方面總結(jié)出了現(xiàn)代國家的特征，即職能國家特征、福利國家特征和行政國家特征。而正是由于保障人們的包括生存權(quán)、生活權(quán)和社會(huì)權(quán)等在內(nèi)的基本人權(quán)，成為了現(xiàn)代國家的基本權(quán)能，因而職能國家特征和行政國家特征又緊緊圍繞福利國家特征得以延伸和凸顯。因此，“福利國家政策”也就成為了現(xiàn)代國家治理或公共行政管理賴以發(fā)展的基本宏觀政策架構(gòu)或行政環(huán)境。

同時(shí)，現(xiàn)代國家的治理體系和治理能力，總是圍繞政府職能、政府體系、政府規(guī)模、資源分配、行政責(zé)任等基本命題展開，而現(xiàn)代國家的基本治理目標(biāo)則在于“福利國家政策”實(shí)施前提下的圍繞基本公共服務(wù)均等化這一基本國家課題，如何通過政府權(quán)力的公正行使來實(shí)現(xiàn)全國標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的公共服務(wù)的公正分配、社會(huì)公平。在這里顯現(xiàn)出的現(xiàn)代國家的一般特點(diǎn)是：國家即中央政府通過制度確立、標(biāo)準(zhǔn)劃定、轉(zhuǎn)移支付等出現(xiàn)了新中央集權(quán)的趨勢；同時(shí)，由于地方政府承擔(dān)了大量公務(wù)服務(wù)供給活動(dòng)也出現(xiàn)了地方分權(quán)趨向；并且由此國家和政府的作用在“福利國家政策”階段逐漸增大且政府規(guī)模變得龐大，因而現(xiàn)代國家的治理體系建構(gòu)或變革以及治理能力提升最終要面對(duì)的是如何有效監(jiān)督“福利國家政策”推行的政府活動(dòng)的行政責(zé)任這一終極政治課題。

（二）政策轉(zhuǎn)型條件下的國家治理變革課題

以下，我們進(jìn)一步探討本章最初提出的三項(xiàng)中國行政體制的改革課題與國家治理變革之間的關(guān)系，并以此結(jié)束本章的討論。

首先，中國改革活動(dòng)中呈現(xiàn)出來的“國家治理”概念更接近于徐湘林所說的“國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的過程”。如果這一判斷妥當(dāng)?shù)脑挘敲矗袊皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”改革指向的應(yīng)該是現(xiàn)代國家的建構(gòu)，即通過全面深化改革使得行政、立法、司法以及國家體系等國家統(tǒng)治或治理的構(gòu)成要件更加具有理性化、中性化和現(xiàn)代性特征（《決定》第四、五、八、九、十、十三、十五、十六部分）。在中國特殊政治結(jié)構(gòu)的條件下，如果能夠通過全面改革調(diào)整國家權(quán)力結(jié)構(gòu)而有效發(fā)揮這些國家統(tǒng)治或治理構(gòu)成要件的基本功用，無疑對(duì)當(dāng)前國家治理變革具有現(xiàn)實(shí)而重要的意義。

其次，這一國家治理現(xiàn)代化或現(xiàn)代國家建構(gòu)課題的提出是在中國向“福利國家政策”轉(zhuǎn)型變遷過程或階段出現(xiàn)的，因此，相關(guān)改革政策的設(shè)計(jì)只有與中國的階段性特征或現(xiàn)實(shí)中國問題相適應(yīng)才具有真正的有效性和實(shí)效性。由于“福利國家政策”的特點(diǎn)在于全國性標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施，同時(shí)中國的國家治理需要不斷提升其合法性和權(quán)威性來構(gòu)筑國家治理與社會(huì)公眾之間的基本合作關(guān)系等，因此包括行政體制改革在內(nèi)的中國全面深化改革活動(dòng)等都需要進(jìn)一步體現(xiàn)法律化、民主化等現(xiàn)代國家特征，以保證“福利國家政策”的有效設(shè)計(jì)和公正執(zhí)行。

最后，“福利國家政策”的有效達(dá)成，既需要推動(dòng)行政體制改革來實(shí)現(xiàn)法治政府目標(biāo)，同時(shí)，更因?yàn)檫@一政策發(fā)展階段往往會(huì)出現(xiàn)政府權(quán)力、政府規(guī)模極度膨脹等行政現(xiàn)象，特別是對(duì)中國而言，則需要尤其關(guān)注現(xiàn)代國家治理中的責(zé)任體系建構(gòu)、功能分化以及權(quán)力明晰化問題。如，作為政治機(jī)關(guān)的政黨、人大等，如何在作為政治過程和政策過程的國家統(tǒng)治或治理的范疇之內(nèi)，堅(jiān)守政策設(shè)計(jì)和政治監(jiān)督的固有領(lǐng)域，來理清和規(guī)避政治的行政化現(xiàn)象；作為司法機(jī)關(guān)的審判機(jī)關(guān)等，如何實(shí)現(xiàn)基本基于人大制定的法律規(guī)范來獨(dú)立判定政府行為的合法性和行政責(zé)任。而作為中國根本政治制度和憲法或體制層面最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大以及作為地方公眾的代表機(jī)關(guān)的地方各級(jí)人大，在“福利國家政策”階段不斷深刻化了的政府權(quán)力擴(kuò)張和行政裁量增大等現(xiàn)實(shí)背景之下，其現(xiàn)代化的建構(gòu)更應(yīng)該在于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)國家統(tǒng)治或政府活動(dòng)的有效政治控制以及國民權(quán)利的最終擁護(hù)。

而這些，都構(gòu)成了中國國家治理現(xiàn)代化改革或現(xiàn)代國家建構(gòu)以及當(dāng)前和今后國家治理變革的核心課題。