二、改革政策文本中的中國國家治理改革的表征及情態

（一）改革邏輯的連續性與“國家治理體系和治理能力現代化”

應該說，2013年對中國而言確實是不尋常的一年，因為相關改革政策和施政活動帶有較為強烈的改革指向和變動特征，同時還具有明顯的執著于強化中國國家治理能力的執政沖動和動機。這不僅可以從前述兩會后的行政體制改革的推進可以得出，同時從諸如中國領導人關于“中國夢”這一國家和社會動員的政治話語的較早提出，對憲法實施的強調，以及所開展的旨在強化公共組織內部監督管理、整肅規制的“八項規定”“反四風”“群眾路線教育實踐活動”，和旨在加強國內社會管理的網絡規范行動等中，我們都可以明顯發現相關推動國家統治或國家治理的急切意愿。

與此同時，在這一系列強力的加強國家統治或治理能力的動員或活動過程中，關于中共十八屆三中全會作出的《決定》，我們更為需要關注和思考的是《決定》談及的，與以往人們的思索有微妙差異的國家“治理”改革的內涵和表征。也就是說，可能需要將我們的考察聚焦到《決定》表述了的“國家治理體系”意涵的國家統治或國家治理體制上，以及“國家治理體系和治理能力”的“現代化”意涵的現代國家建構問題上。

就《決定》本身而言，這首先是明確將“國家治理體系”和“治理能力”以及“現代化”正式寫入《決定》中，并將“國家治理體系和治理能力現代化”作為了《決定》的，也就是全面深化改革活動或政策的“總目標”（第3頁）。應該說，國家治理問題不僅是此次改革的目的或改革決策者自身認為需要直面的當下改革的建構課題，同時有效的國家治理因此成為了中國這一屆政府執政的基本愿景或政策期許、承諾。換言之，中國的改革決策者確實認知到了傳統的中國國家統治或國家治理出現了國家治理失效的危機，試圖通過現代國家治理體系或體制機制的建構和完善以及“現代化”改革來提升國家治理能力，進而努力阻止治理失效現象的延續。

由此我們可以發現，《決定》的改革指向與行政體制改革邏輯具有較強的連續性，只是此次表現得更為明顯和確定，明確了國家治理和現代化改革導向。當然，我們對相關政策文本用語的理解是否完全與政策設計者一致還需要進一步觀察，但是應該說這一時期的中國行政體制改革，特別是關于改革的組織與管理而得出的相關中國行政發展的課題，在《決定》中確實得到了部分消解或回應。也就是說，中國很有可能基于較為強烈的國家治理危機意識的釀成，為了克服改革政策難以推進和落實等國家治理失效或政策轉型與國家治理的不均衡現實，開始進一步通過建構“國家治理體系”，也就是通過國家治理的“現代化”改革來提升國家“治理能力”，進而實現改革政策的目標和促動政策轉型的成功。

在此，我們還可以結合中共中央總書記習近平關于《決定》的說明（以下簡稱《說明》），得出部分解釋。這是因為，作為這一改革政策決定的最主要的主體，其“說明”應該更能真實體現《決定》所要表達的改革理念和相關基本思考。我們可以從《決定》和《說明》中涉及的“國家治理體系和治理能力現代化”與1．改革的目標指向，2．全面改革與深化改革，3．制度、體制、機制，4．國家治理的情態等相關聯的四個層面來觀察和討論本章設定的主題。

換言之，我們通過《決定》和《說明》這些改革政策文本顯露出的四個層面相關問題的分析，或許可以了解到和觀察到本章關注的政策文本中的“國家治理體系”以及“治理能力”“現代化”等用詞對于中國而言的具體內涵和外延以及特殊表征和情態。

（二）改革政策文本意涵的“國家治理體系”及“現代化”

1．“國家治理體系和治理能力現代化”——改革的目標指向

首先，雖然全面深化改革的目標在于國家治理體系和治理能力的現代化，但從中國公共政策的宏觀結構變遷發展過程來看，其終極目標還在于如何促動中國前十年間的政策轉型的成功實現。這里所說的政策轉型，就是《決定》（第2頁）和《說明》（第49頁）中以“全面建成小康社會”“兩個一百年”奮斗目標以及“建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”“實現中華民族偉大復興”的“中國夢”等政治或政策話語所表達的、與前一屆政府的政策取向具有強烈連續性的，也是筆者一直以來稱之為的向中國現代化發展過程的最后階段——“福利國家政策”階段的轉型。

在此，還需要進一步細分出兩個目標層次進行梳理和分析。首先，中共十八大確立的未來五年和更長時間的中國國家發展目標或戰略，正是要“全面建成小康社會”，而通過不斷深入的全面改革所要達成的“國家治理體系和治理能力的現代化”應該說是從屬于這一基本國家發展目標的（《說明》第48頁）。因此，改革和國家治理的現代化成為了“全面建設小康社會”——向“福利國家政策”轉型的政策手段或途徑。

其次，如何克服傳統國家治理之下出現的治理危機或治理失效現象，也確實成為了中國改革政策設定的最初動機和基本問題指向，在《決定》中甚至將“國家治理體系和治理能力現代化”定位為全面深化改革的直接目標或目的，即該政策文本中表述為的“總目標”（第3頁）。這里特別突出強調的現代國家治理，應該源于改革政策決定者較為強烈的問題意識和危機意識——如“我國面臨的一系列突出矛盾和問題”“前進道路上還有不少困難和問題”“國內外環境都在發生極為廣泛而深刻的變化”“改革是由問題倒逼而產生”“思想觀念的障礙”“利益固化的藩籬”等（《說明》第49、52、65頁）。

2．“國家治理體系和治理能力現代化”——全面改革與深化改革

作為十八屆三中全會“主要議題”的“全面改革”和“深化改革”（《說明》第50頁），成為了《決定》規定的改革政策內容和改革方式最為顯著的特征，也是此次改革活動的改革政策目標實現的基本路徑選擇。當然，這也與前述行政體制改革的基本邏輯和方式方法具有較強的連續性：一方面改革政策內容整體包容，不僅包含了而且已經超出了本來已經具有“全面改革”特征的行政體制改革所涉及的諸多政策領域；同時，改革的指向不僅在于進一步的市場化、經濟自由化等這一鄧小平改革路線的延續或繼續深入，其最大的特點還在于試圖通過“國家治理體系和治理能力現代化”來“深化改革”。

關于前者，首先可以從《決定》規定的改革政策方案的整體架構中直觀觀察到——《決定》“16個部分”內含了包括60項內容的涵蓋“從經濟、政治、文化、社會、生態文明、國防和軍隊6個方面”的“全面改革”方略（《說明》第52、53頁）。這一改革政策的議題安排，因為并不限于經濟制度的改革，其外延得到大大擴展，因而確實超出了人們一般意義上的對“三中全會”的預期。當然，更為重要的還有在第一部分“總論”，以及最后的第十六部分涉及的關于此次大規模改革活動的組織與領導。總之，這里的“全面改革”意涵，應該是“國家治理體系和治理能力現代化”所指向的經濟制度、社會制度以及政治體制、國家安全等諸多公共政策領域“體系”化改革的整體推進以及改革活動的具體組織與管理。

關于后者，正如《說明》強調的此次大規模改革活動的“關鍵在于深化改革”那樣，改革政策的決策者試圖通過進一步的改革，克服由于中國近年來快速的現代化、工業化、城市化發展所帶來的差距、環境、腐敗等深刻的社會問題（第40、50頁）。或許這里在告訴人們，傳統的改革活動方式到了需要適當調試和突破的時候了，而具體中國公共問題或中國問題的消解，不僅需要體系化的全面體制改革支撐，更需要導入新的機制和方式增進改革活動的有效性和實效性。

3．“國家治理體系和治理能力現代化”——制度、體制、機制

作為《決定》規定的“全面深化改革的總目標”的“國家治理體系和治理能力現代化”，當然，其前提是“完善和發展中國特色社會主義制度”，即通過“現代化”的國家組織與管理，改進國家治理體系和提升國家治理能力，來“不斷推進中國特色社會主義制度自我完善和發展”（《說明》第49頁）。因而，《決定》意涵的“國家治理體系和治理能力現代化”，更重要的是在于制度、體制、機制的合理建構和調整發展。

這首先是通過制度化來建構國家治理體系和提升國家治理能力，當然這也是現代國家和現代化發展的必然歸結，即“現代化=正式化”的不斷演進過程。“制度”一詞在《決定》和《說明》中，同“體制”“機制”用語一樣出現的頻率非常高，體現出了改革政策決策者對國家治理以及治理能力和現代化的基本理解。關于“制度”和“體制”“機制”用語的使用，如從“堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”等表述來看，強調的是科學化、理性化、規范化、正式化，這完全可以與國家發展和國家建構的現代化等同起來（《說明》第48頁）。因此，《決定》追求的國家治理體系現代化，也就是國家治理的制度、體制、機制的健全、完備與改革，或許是中國希望通過全面深化改革來進一步體現現代國家統治或治理的“國家理性化”特征或“國家中性化”特征。

其次，這里所說的國家治理體系現代化，即對制度、體制、機制的調整還意涵了“新中央集權”體制的建構。這既可以從全面和深化改革的提出中看到，還可以從《決定》規定了的“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”以及設立“國家安全委員會”等中得到相應的觀察（第52、57、58頁）。當然，這也是《規定》泛指的制度、體制、機制的重要環節。而現代國家治理視域下的制度、體制、機制的建構，特別是在向“福利國家政策”轉型過渡階段，“新中央集權”的出現有其合理性和必要性，而且也成為當前中國為了克服國家治理失效這一中國問題的路徑選擇。

同時，也和十八大報告一樣，雖然還要繼續堅持“摸著石頭過河”這一傳統的漸進實驗式的改革發展模式，但關于“頂層設計”前提下的制度建構、體制和機制調整的改革政策推進方式，在《決定》中得到了重視和強調。這不僅體現在了對此次改革活動的組織與管理層面，諸如《決定》具體描述了的“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家”“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進”等（第4、7頁），可以說《決定》通篇談及的問題和方法都是圍繞制度、體制和機制展開的。而作為制度、體制和機制具體表現方式的《決定》提到的法治國家、法治政府和法治社會等（第4、16、31頁），作為現代國家則都是應該基本建立在國家=中央的人民代表機關（立法機關）層面制定的全國性嚴格統一的絕對法律約束基礎之上的。

4．“國家治理體系和治理能力現代化”——國家治理的情態

一般意義上的“治理”，僅就現代國家的治理這一公共治理層面而言，不僅包括了制度、體制、機制等相關的國家統治或治理的基本要素，同時，正如“善治”等詞語描繪的那樣，“國家治理”更是一種統治或治理的“情態”或人們的期冀。那么，我們在關注《決定》作為全面深化改革的總體目標的“國家治理體系和治理能力現代化”時，還有必要觀察和發現改革政策文本試圖表達或描述的中國未來要去實現的，包括國家治理體系、治理能力、現代化等要素意涵的中國國家治理的整體情態是什么。

關于中國追求的國家治理情態，可以從《決定》的具體表述中得出，同時還可以從本節的前述觀察中發現。如《決定》的“總論”中提出：“堅持社會主義市場經濟改革方向，以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，進一步解放思想、解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端，努力開拓中國特色社會主義事業更加廣闊的前景”（第2、3頁）。這里表述的國家治理情態，可以理解為經濟發展和生產力的提升，即現代化、工業化的推進，以及本章表述的“福利國家政策”的達成等所衍生出的改革目標實現后的情態。這些也許可以用國強民富、社會公平、公正秩序來闡釋。

其次，進一步與前述分析相關聯，我們還可以從《決定》的最后部分，也就是第十六部分關于“加強和改善黨對全面深化改革的領導”中得到部分國家治理情態的描述。這里提到的，“思想和行動統一”“中央關于全面深化改革重大決策部署”“保證政令暢通，堅定不移實現中央改革決策部署”以及計劃設立黨中央統管改革的“全面深化改革領導小組”等（第57、58頁），突出強調和表達的應該是，通過合理建構或完善制度、體制、機制等，改革決策者對國家治理或國家統治失效、國家治理能力不充足得以克服消解的一種期待情態。或許，這種情態表述可以具體置換為制度、體制、機制的現代化，或者是現代國家治理、現代國家建構和現代國家能力等。