一、行政文化：治理現代化的重要因素

現代化不僅是器物的現代化，也不僅僅是制度的現代化，現代化更意味著文化的現代化。現代化是一個系統。如果我們從器物、制度、文化去理解現代化，那么，文化就成為現代化的重要組成部分。缺失了文化的現代化，社會的現代化不可能是完整的。因為從本質上來講，現代化是人的現代化，物的現代化雖然可以為人的生活帶來便利，但物質不能成為人所追求的全部。人之所以為人，就在于有文化，文化的因素使人成為萬物之靈。在進行現代化建設過程中，我們對行政管理的現代化給予前所未有的重視。我們強調行政管理的制度化，重視現代化的行政管理技術，甚至不遺余力地投資建設了現代化的行政管理設施。但是，沒有行政文化的現代化，行政管理現代化同樣不可能順利實現。

當我們在治理現代化進程中來審視行政文化時，就會發現，行政文化成為治理現代化的重要構成因素。治理現代化不僅是治理工具的現代化，也不僅是治理體系的現代化，更重要的是治理能力的現代化。也就是說，當我們強調治理現代化時，不管是治理工具的現代化，還是治理體系的現代化，其最終目的都體現為治理能力的現代化。在這個意義上，無論是治理工具還是治理體系，都成為一種手段，都是為治理能力的現代化而服務的。如果我們所做的一切努力與改善，不能落實為治理主體治理能力的提升與現代化，那么治理現代化也就成為一句空話。而治理能力的現代化，離不開行政文化的現代化，行政文化構成了治理能力的靈魂。

這樣的話，行政文化建設就成為治理現代化的必然要求。當我們強調治理現代化，尤其是國家治理現代化時，也就意味著必須有與之相應的現代化的行政文化。然而，行政文化卻有意無意地被人們忽視了，至少組織意義上的行政文化沒有得到應有的重視。我們知道，企業有企業文化的話，很多人也非常重視企業文化建設。但一提到行政文化，尤其是作為組織意義上的行政文化，不少人卻不屑一顧。其言外之意不外是，行政組織是一個命令—執行的體系，是一個強調紀律與服從的組織體系，是不需要什么行政文化的，如果硬要說公共行政有文化的話，那么，行政文化就意味著紀律與服從。甚至有人把行政文化認定為官僚制組織中所盛行官場文化。顯然，這是對行政文化的簡單化理解，甚至是非常淺薄的理解。當我們今天強調治理現代化時，尤其是當我們強調治理能力的現代化時，如果還是對行政文化持一種忽視的態度，那只能意味著我們還沒有完整準確地理解國家治理體系現代化的科學內涵。在某種意義上，我們甚至可以說，沒有行政文化的現代化，就沒有國家治理體系的現代化，也就沒有治理能力的現代化。文化的影響雖然是潛移默化的，但卻是實現國家治理體系現代化和治理能力現代化必不可少的。

由此，行政文化就成為國家治理體系現代化的重要組成部分，成為衡量治理現代化的重要指標。我們可以設定各種指標體系來說明治理體系以及治理能力的現代化達到何種程度，但是，如果沒有相應的現代化的行政文化，治理體系與治理能力的現代化也是不完整的。那么，是否可以也按照這個思路，即設定一系列指標，來說明什么樣的行政文化就是現代化的行政文化，什么樣的行政文化就是與國家治理體系現代化相適應的行政文化? 直覺告訴我們，這樣的思路無助于完整地理解行政文化，至少，對行政文化的支離破碎的理解無法達到對行政文化的完整把握。因為，治理現代化最終體現為治理者的治理能力現代化，體現為治理者對社會公共事務的有效治理。這種效果顯然是一種整體性的效果，不可能把治理效果分割成幾種指標來進行說明。這也就是說，我們今天重視國家治理體系與治理能力建設，不是為治理而治理，而是為如何有效進行社會公共事務的治理而談治理。這就意味著，行政文化本身也成為國家治理體系和治理能力現代化的重要構成要素。而當我們建成現代化的國家治理體系時，也就意味著行政文化成為治理現代化的重要指標，成為治理現代化的體現。國家治理體系的現代化程度如何，行政文化成為非常重要的衡量指標，我們不能指望后工業社會的治理體系還沿用農業社會的行政文化。這也就是說，行政文化建設的效果最終會通過治理主體的治理能力體現出來。