第二章  城市化與城市體系

第一節  城市化進程

一、城市化水平與速度

1960年以來，東南亞各國經歷了較快的城市化發展時期，城市化率由1960年的22.7%增長至2014年的47.03%，增長了1倍多（圖2-1）。雖然東南亞各國先后都經歷了較快的城市化發展時期，但基本與亞洲地區的城市化進程同步，且低于世界平均水平（圖2-2）。東南亞城市化水平在2005年之前普遍高于亞洲，2005年之后基本與亞洲平均水平持平但總體上，與世界城市化平均水平的差距逐步縮小。

圖2-1  東南亞地區的城市化水平

資料來源： United Nations，2014； Asian Developent Bank，1997；《國際統計年鑒》（2011）。

盡管東南亞地區城市化水平增長較快，但與歐美等世界其他發達國家或者地區相比，差距依然較大。早在1960年，北美地區城市化率就已經接近70%，歐洲的城市化率達到57%，而東南亞地區的城市化率僅22.7%。2010年，東南亞地區的平均城市化水平仍遠低于歐洲（72.7%）和北美地區（82%）。

圖2-2  東南亞城市化與亞洲和世界平均水平

資料來源：同圖2-1。

在快速城市化發展的推進下，東南亞城市人口增長迅速，由1990年的1.58億人增長到2014年的2.94億人，25年來增長了近1倍（圖2-3）。同期，農村人口僅由1990年的2.86億人增長到3.32億人，增長速度遠低于城市人口。1990～2014年，城市人口年均增長率為2.64%，遠高于同期鄉村人口的年均增長率（0.62%）。圖2-4表明，東南亞2000～2005年城市人口增長率稍緩，而后城市人口年均增長率繼續高于2.5%，而鄉村人口的年均增長率則在2005年后持續下降，2010～2014年出現負增長。盡管如此，由于農村人口基數大，農村人口仍然占據總人口增長的較大部分，導致城市化水平還較低。

圖2-3  1990～2004年東南亞城市人口增長

資料來源：United Nations，2014；《國際統計年鑒》（2011、2014）。

圖2-4  1990～2014年東南亞城市人口和鄉村人口的增長對比

資料來源：同圖2-3。

從城市化發展的速度看，1960年以來，東南亞城市化速度總體上快于世界平均水平，與亞洲平均水平相當（表2-1）。但在1995～2005年，城市化水平增速明顯降低。1995～2000年城市化水平年均增長率僅為0.17%，不僅遠低于亞洲2.23%的平均水平，而且低于世界0.66%的平均水平，2000～2005年亦是如此。2005年以后，東南亞城市化速度逐漸加快，2005～2010年達到1.42%，2010～2014年達到1.62%。

表2-1  東南亞城市化年均增長速度與亞洲和世界平均水平單位：%

    資料來源：同圖2-1。

二、城市化發展階段

根據費昭珣（1999）和劉倩倩（2013）的研究，可將東南亞國家的城市化進程劃分為城市化初始發展階段（1960～1970年）、城市化蓬勃發展階段（1970～1995年）和城市化穩步發展階段（1995年至今），如圖2-5所示。

1.城市化初始發展階段：1960～1970年

這個時期，東南亞各國紛紛制定了以工業化為核心的經濟發展計劃（孟令國、胡廣，2013）。例如，印度尼西亞制訂了以發展工業化為重點的八年全面建設計劃，泰國頒布了工業投資鼓勵條例等。工業化的蓬勃發展帶動了城市化進程。這一時期東南亞人口出現迅速增長，特別是60年代出現了人口增長的高峰期，而城市人口的增長速度又遠遠超過農村人口的增長速度。例如，印度尼西亞城市人口比重從1950年的12.41%上升到1970年的17.07%，上升超過2個百分點,而同期農業人口的比重則下降了13%；從年均人口增長率來看也是如此，城市的平均人口增長率要比農村高大約2%。泰國、馬來西亞、菲律賓也出現了城市人口迅速增長的現象。這并不只是因為城市人口的自然增長率比農村高，城市人口膨脹的主要原因是農村向城市移民的規模不斷擴大。第二、三產業的迅速發展吸引大量農村人口進入城市，馬來西亞、泰國等國家均開始出現城市人口快速膨脹的勢頭。

圖2-5  東南亞城市化發展階段分析

資料來源：United Nations, 2014；《國際統計年鑒》（2011）；費昭珣，1999。

2.城市化蓬勃發展階段：1970～1995年

這個階段正是東南亞地區經濟飛速發展的階段。由于政府政策傾向于發展工業，工業在很多東南亞國家的國民經濟中都占有很大比重，且大量工業投資集中在城市。這一時期，大量農村人口進入城市，各國城市人口出現爆發式增長，城市化發展迅速。在這20年期間,東南亞地區主要國家的城市化速度以平均2.1%的速度發展,大大超過0.8%的世界平均速度,與發展中國家1.6%的速度相比也有明顯優勢，這種勢頭一直持續到90年代初,這段時期稱為東南亞地區城市化的加速階段（孟令國、胡廣，2013）。

在國內經濟快速發展的同時，各國的城市人口增長率都遠遠超過了同期農村人口的增長率。在1970～1980年和1980～1990年兩個發展時期，印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓的城市人口增長率均超過3.5%，同期農村人口增長率則普遍低于2%。以馬來西亞為例，70年代和80年代城市人口分別增長了170萬和260萬，同期農村人口只增加了113萬和95萬；城市人口年均增長率分別是4.76%和4.42%,而農村人口卻下降了0.5%。根據印度尼西亞1970年和1980年人口統計，1975～1980年五年間，在370萬移民中，48%是從農村地區遷移到城市地區的，城市人口的總比重從1970年的17%上升到1985年的25%。泰國的城市化在東盟國家中起點是最低的，但發展很快。從城市數目來看，1975年泰國有大小城市424個，1988年增加到660個；從城市化的速度來看，70年代一直保持在2.5%，但進入80年代上半期，由于受資本主義世界經濟衰退的影響，泰國的城市化速度趨緩。這期間東南亞各國都受到一定程度的影響，泰國表現得最為明顯。70～80年代是東南亞地區城市化發展的重要階段，正是在這20年中，東南亞地區的經濟以前所未有的高速度迅猛發展，工業在各國國內生產總值中占的比重都有顯著增長。政府把大量的工業基礎設施投資集中在城市地區，吸引了大批農村勞動力到城市中尋找就業機會，這就構成了這一階段城市化加速的大背景。

3.城市化穩步發展階段：1995年至今

這個階段各國紛紛調整經濟政策，不再一味追求經濟的高速發展，轉而尋求經濟的可持續發展。隨著經濟政策的調整，各國城市化速度也逐漸放緩。90年代中期以來,東南亞地區快速城市化的勢頭有所緩和,城市化速度也有所下降。這主要是由于各國開始紛紛調整國內政策,以期獲得更均衡的發展。各國政府和有關專家都認識到，如果讓經濟繼續保持高速度，顯然不利于經濟的穩定增長。不能一味追求高速度，而應該把目標放在可持續發展上，成為各國的共識。隨著各國經濟政策的調整，城市化速度也有所下降，印度尼西亞90年代城市化速度比80年代下降了0.4%，馬來西亞下降了0.3%，菲律賓下降0.7%。

三、城市化水平與進程的空間差異

從城市化水平的空間差異看，東南亞地區大致存在三類城市化水平不同的國家（圖2-6）。

第一類是城市化水平較高的國家，包括新加坡、文萊和馬來西亞，這些國家的城市化率基本高于70%。尤其是新加坡的城市化率，早在20世紀60年代，新加坡就達到城市化全覆蓋的程度。

第二類是城市化水平中等的國家，包括印度尼西亞、泰國、菲律賓，這些國家的城市化率基本在40%～60%之間。其中，印度尼西亞的城市化率為53%，基本接近世界平均水平；泰國城市化率為49.2%，略高于東南亞平均水平。

第三類是城市化水平較低的國家，包括老撾、緬甸、越南、東帝汶、柬埔寨，這些國家的城市化率在20%～40%之間，嚴重低于世界平均水平。其中，柬埔寨的城市化率僅20.5%，依然處于城市化的初期階段。

圖2-6  2014年東南亞各國城市化水平

資料來源： United Nations，2014。

從城市化發展進程的空間差異看，1990年以來東南亞主要國家的城市化發展進程各異（表2-2）。其中，印度尼西亞和馬來西亞的城市化屬于穩定的較快增長。印度尼西亞1960年城市化率僅14.6%，遠低于當時34.2%的世界平均水平，1990年城市化率超過30%，進入了城市化中期發展階段。2014年，印度尼西亞城市化率已達到53%，接近世界平均水平。馬來西亞的城市化進程更快，由1960年不足世界平均水平的26.6%增長至2014年的74%，遠超世界平均水平。泰國的城市化率呈現“階梯式”邁進，2000年達31.1%，進入城市化中期發展階段，但2000～2010年城市化率增長緩慢，2010年城市化率僅為33.73%，2014年城市化水平猛增至49.17%。與泰國相反，菲律賓的城市化率出現“先增后降”的趨勢。1960～2000年為城市化快速推進階段，城市化率由1960年的30.3%增加至2000年的58.5%，隨后出現下滑，至2014年，降低至44.49%。緬甸的城市化進程增長速度較慢，1960年，緬甸的城市化率為19.2%，高于印度尼西亞和泰國等國家，與亞洲平均水平相當。但2014年，緬甸城市化率僅33.55%，剛剛進入城市化中期發展階段。

東南亞城市化空間差異的原因主要包括以下三方面（饒本忠，2004）。第一，各國人口、地理位置和資源稟賦等實際狀況不同。第二，各國的經濟發展水平和工業化程度差異很大，既包括新加坡、文萊等經濟水平發達國家，又包括菲律賓、印度尼西亞等中等發展水平國家，以及越南、老撾、柬埔寨、緬甸等經濟落后的新東盟國家。工業化是城市化發展的重要驅動力，工業化程度的差異必然會影響東南亞各國城市化發展水平的差異。例如，20世紀80年代末，新加坡的人均制造業產值已經超過3 000美元，而老撾的工業化還沒有開始。第三，東南亞各國國內政治局勢、社會環境各不相同。政治局勢穩定是城市化發展的重要外在條件。老撾、越南等國家很長一段時間都陷入戰爭和政治動蕩中，無暇顧及經濟生產和城市建設。相比之下，新加坡國內局勢相對穩定。

表2-2  1990～2014年東南亞各國城市化率變動的差異單位：%

資料來源：United Nations，2014。

四、城市化發展存在的問題

東南亞地區城市化進程中主要存在的問題包括：工農業發展與城市化進程不同步、城市化總體水平不高與過度城市化并存、大城市特別是首都超前發展。

第一，工農業發展與城市化進程不同步。與發達國家相比較，東南亞地區城市化的特征是人口城市化速度遠超過工業化增長速度，同時又以犧牲農業為代價，這種城市化缺乏工業和農業發展的基礎。盡管戰后幾十年，東南亞工業化已達到相當水平，但城市化進程依然快于工業化發展。戰后東南亞地區的經濟增長引起經濟結構轉換，制造業在國民經濟中所占的比重越來越大，進而引起勞動力就業結構的變化，越來越多的勞動力從農村向城市轉移。但是，勞動力大量進入城市很大程度上是由于城市的拉力而非農村的推力造成。換言之，城市化水平的提高并不是以農業現代化發展而產生的大量剩余勞動力為基礎。究其原因，東南亞很多國家把發展重點放在城市，工業、基礎設施的發展、價格政策和投資優惠都明顯向城市傾斜。農村落后的生產關系帶來了廣泛的貧困問題以及農村人口的增長，驅使大批勞動力到城市地區謀求生路，城市較高的發展水平和生活水平也吸引著農村居民向城市遷移。城市人口的增長和真正的城市化日益脫節（吳崇伯，2000）。

第二，城市化總體水平不高與過度城市化并存。東南亞地區城市化發展一方面整體水平不高，另一方面又存在著過度城市化問題，即城市的發展跟不上城市人口的擴張速度，進而引發一系列的城市問題，如基礎設施不足、城市貧困人口涌現、貧民窟及環境問題等。在東南亞國家中，泰國的曼谷、菲律賓的馬尼拉和印度尼西亞的雅加達的交通都非常擁堵。此外，東南亞城市還存在大量貧民窟問題。例如，雅加達和馬尼拉，有大量人口居住在貧民區，這些地方缺少必需的安全用水和排污系統，交通、保健、教育服務不足或根本沒有。住在貧民窟中的人雖然身在城市，但與城市文化隔絕，享受不到或很少享受城市文明，許多人仍按農村習俗生活，是城市中的“鄉村”。因此，在一定程度上，這些國家存在“虛假城市化”“畸形城市化”或“過度城市化”（新玉言，2013）。

第三，大城市特別是首都的超前發展使得東南亞地區出現“大城市化”現象。在東南亞地區的城市化過程中，人口和經濟活動在首都過度集中是最為突出的特點。很多學者認為這個問題比城市化本身更為嚴重。以曼谷為例，曼谷在泰國經濟中的突出地位與其他城市的巨大差距，使其成為大部分移民的目的地。城市首位度問題本質上就是生產力布局的問題，人口在首位城市集中的背后就是經濟活動的集中。人員、生產能力和基礎設施都高度集中在首都。作為泰國唯一的大海港，曼谷及其周圍地區早在20世紀初就已經發展成為泰國的經濟中心。戰后，國家政策和外國投資又都向曼谷傾斜，使曼谷的城市經濟發展明顯快于其他城市。曼谷占泰國總人口的10%，承擔了該國銀行、保險、制造業、房地產方面絕大多數業務，國內生產總值越來越集中到曼谷地區。懸殊的地區差距導致了以曼谷為中心的高生產率地區與曼谷以外的低生產率地區形成兩極分化的經濟結構。同樣地，印度尼西亞的爪哇島是國家的心臟，絕大部分人口和工業集中在爪哇，1/3的印度尼西亞私人投資集中在雅加達，其他島嶼則根本沒有工業。馬來西亞的生產力布局相對來說是最好的，工業和第三產業多集中在人口較為密集的西海岸地區。這種情況直接導致東南亞各國的首都或首位城市出現嚴重的“城市病”，包括環境污染、強占定居、失業、通貨膨脹等（吳崇伯，2000）。