二、新時(shí)代、新矛盾要求推進(jìn)社會(huì)政策體系的創(chuàng)新發(fā)展

進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，順應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，解決不平衡不充分發(fā)展的困局，要求黨和國(guó)家高度重視社會(huì)不平等問(wèn)題，有效解決人民內(nèi)部在美好生活滿(mǎn)足程度上存在的差異，尤其是嚴(yán)重差異，踐行包容發(fā)展和共享發(fā)展理念，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。為此，需要積極主動(dòng)前瞻性地構(gòu)建起全面系統(tǒng)可持續(xù)的社會(huì)政策體系，切實(shí)保障和有效改善人民的生活水平，提升生活質(zhì)量和社會(huì)質(zhì)量。

社會(huì)政策事關(guān)人民美好生活的實(shí)現(xiàn)。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)政策重在財(cái)富創(chuàng)造和積累，那么社會(huì)政策則聚焦財(cái)富的合理分配。在一個(gè)完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策應(yīng)該相輔相成，相得益彰。通俗地說(shuō)，一個(gè)好的經(jīng)濟(jì)體，既要重視做大蛋糕，又要重視分配好蛋糕。過(guò)去，為了解決人民的溫飽問(wèn)題，改變貧困落后的面貌，我們高度重視社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，重視GDP的數(shù)量增長(zhǎng)，重視如何掙錢(qián)，但是忽視了關(guān)注再分配的社會(huì)政策，其結(jié)果是導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間的失衡，導(dǎo)致了大量社會(huì)問(wèn)題和矛盾的積累，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧永續(xù)發(fā)展。為了維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的社會(huì)穩(wěn)定，我們花費(fèi)了大量的人力物力和精力。這是歷史的教訓(xùn)。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，我們要做好經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的結(jié)合和融合。正如習(xí)近平同志指出的，宏觀政策要穩(wěn)住，微觀政策要放活，社會(huì)政策要托底。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，社會(huì)政策不僅可以托底，而且也是宏觀政策實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和微觀政策實(shí)現(xiàn)靈活的重要支撐和保障。

社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是人的需要。社會(huì)政策關(guān)注人的需要的滿(mǎn)足方式和滿(mǎn)足程度。要構(gòu)建起全面和可持續(xù)的社會(huì)政策體系，一個(gè)重要的前提是精準(zhǔn)識(shí)別人民的需要。面對(duì)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，我們一方面要對(duì)人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的內(nèi)容進(jìn)行研究，精準(zhǔn)識(shí)別，從而為科學(xué)的社會(huì)政策決策做好準(zhǔn)備；另一方面，我們要兜底線，補(bǔ)短板，認(rèn)真應(yīng)對(duì)發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分的問(wèn)題，從而為有效實(shí)施社會(huì)政策創(chuàng)造條件。中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異大，發(fā)展不均衡。過(guò)去我們?yōu)榱思ぐl(fā)地方積極性，實(shí)施了非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，加大區(qū)域間的不平衡發(fā)展。要把這種不平衡不充分的發(fā)展局面加以扭轉(zhuǎn)，需要有來(lái)自中央政府和省級(jí)政府強(qiáng)有力的政策干預(yù)。

人民美好生活需要有著廣泛的內(nèi)涵，普遍而均衡地滿(mǎn)足這些需要要求社會(huì)政策的多方介入。社會(huì)政策概而言之就是有關(guān)人民福祉和美好生活的政府行為。具體來(lái)說(shuō)，一個(gè)全面的社會(huì)政策體系涉及健康、教育、就業(yè)、社會(huì)保障、住房、社會(huì)服務(wù)等諸多領(lǐng)域，也涉及中央、地方、企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、家庭和個(gè)人等諸多主體。因此，社會(huì)政策的執(zhí)行和有效實(shí)施需要民主和科學(xué)的決策過(guò)程，需要有擔(dān)當(dāng)?shù)恼h和政府，有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)，有參與能力的社會(huì)組織，有公民責(zé)任的個(gè)人。所以，社會(huì)政策體系的發(fā)展將有力地推動(dòng)社會(huì)多元主體互動(dòng)和協(xié)作，最終有利于推動(dòng)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

早在黨的十六大倡導(dǎo)建構(gòu)和諧社會(huì)和推動(dòng)社會(huì)建設(shè)之際，人們就在歡呼中國(guó)社會(huì)政策時(shí)代的到來(lái)。事實(shí)上，自十六大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)政策的確出現(xiàn)了快速的擴(kuò)展，社會(huì)事業(yè)不斷發(fā)展，社會(huì)保障制度不斷完善，民生水平不斷提高。但是，這一階段的社會(huì)政策發(fā)展主要是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所累積的社會(huì)問(wèn)題的壓力下被動(dòng)發(fā)展起來(lái)的，主要是為了緩和社會(huì)矛盾，減少社會(huì)壓力，維持社會(huì)穩(wěn)定。因此，還不能說(shuō)是自覺(jué)的社會(huì)政策時(shí)代，而且社會(huì)政策的發(fā)展也沒(méi)有構(gòu)成這個(gè)時(shí)期的時(shí)代特征。如今，黨的十九大明確宣示中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，而且發(fā)生了社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化。面對(duì)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，我們需要自覺(jué)地積極地前瞻性地進(jìn)行社會(huì)政策體系的改革創(chuàng)新，把制定和實(shí)施社會(huì)政策、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域的平衡發(fā)展，作為黨和政府的中心工作。

本卷共有12篇論文,分屬五個(gè)欄目。

理論前沿欄目有三篇文章。沈潔的文章從生活問(wèn)題的研究入手，討論“美好生活”的社會(huì)政策意義，非常切合黨的十九大關(guān)于我國(guó)社會(huì)主要矛盾的論述。文章認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)政策偏重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)出的社會(huì)公平問(wèn)題，對(duì)生活領(lǐng)域的社會(huì)公平問(wèn)題不太重視。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)政策需要研究生活問(wèn)題，用新思維和科學(xué)的方法重建以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為核心的社會(huì)政策價(jià)值體系，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)滯后這種不平衡發(fā)展之間的矛盾。呂普生和呂忠的論文試圖對(duì)西方福利國(guó)家理論流派進(jìn)行全景性的分析，梳理了福利國(guó)家理論的研究傳統(tǒng)和新的研究取向。文章認(rèn)為，隨著全球化進(jìn)程加速以及經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演化更新，以往更多聚焦西方國(guó)家、國(guó)內(nèi)階級(jí)政治議題的理論進(jìn)路，逐漸轉(zhuǎn)向一種融合視角，涵蓋經(jīng)濟(jì)全球化、后工業(yè)主義和女權(quán)主義等內(nèi)容。非西方世界的福利國(guó)家發(fā)展動(dòng)態(tài)也更多地受到西方學(xué)界的關(guān)注，在一定程度上打破了福利國(guó)家研究中的西方中心主義。呂佩安的論文對(duì)話(huà)語(yǔ)性制度主義的政策分析進(jìn)行了介紹。文章認(rèn)為，偏重結(jié)構(gòu)主義思路的新制度主義更適合解釋靜態(tài)的外部制約，而不易分析行動(dòng)者的自發(fā)行動(dòng)與主動(dòng)對(duì)應(yīng)制度環(huán)境之策略選擇。面對(duì)這種論證困局，以理念效力為核心的話(huà)語(yǔ)性制度主義應(yīng)運(yùn)而生。本文借由解析“話(huà)語(yǔ)性制度主義”發(fā)展脈絡(luò)及研究途徑，探討此論之政策分析觀點(diǎn)及其如何裨益我國(guó)政策科學(xué)之問(wèn)題取向與本土化。

研究述評(píng)欄目有兩篇論文。翟文康的論文對(duì)公共服務(wù)供給的新模式——合作生產(chǎn)的研究進(jìn)行了述評(píng)。文章梳理了合作生產(chǎn)的概念、類(lèi)型、影響因素、優(yōu)勢(shì)與局限方面的研究文獻(xiàn)，回答了合作生產(chǎn)是什么、何以發(fā)生、產(chǎn)生的影響等問(wèn)題。論文還嘗試構(gòu)建出合作生產(chǎn)的分析框架，意圖以此來(lái)指導(dǎo)我國(guó)的合作生產(chǎn)研究。汪超和劉濤的論文從理論應(yīng)用、德國(guó)實(shí)踐和中國(guó)啟示三個(gè)維度討論公共政策公共性的生產(chǎn)問(wèn)題。文章試圖運(yùn)用后現(xiàn)代公共行政話(huà)語(yǔ)理論來(lái)解構(gòu)德國(guó)外來(lái)移民社會(huì)融合政策公共性生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)在德國(guó)檢驗(yàn)該理論在公共政策公共性生產(chǎn)與成型的可行性。在理論應(yīng)用與實(shí)踐解構(gòu)的基礎(chǔ)上，該論文還力圖抽離出有益的德國(guó)經(jīng)驗(yàn)并賦予其與之相適應(yīng)的移植條件，以使其能夠步入鏈?zhǔn)桨l(fā)展軌跡，進(jìn)而助推中國(guó)農(nóng)民工社會(huì)融合政策公共性的生產(chǎn)與成型。

政策與法律欄目有兩篇文章。楊丹的論文從社會(huì)保障切入，對(duì)自然災(zāi)害援建中政府責(zé)任進(jìn)行法學(xué)分析。為探尋政府援建責(zé)任的本質(zhì)，論文引入“福利國(guó)家”與“國(guó)家輔助性原則”等基礎(chǔ)理論，力證政府災(zāi)害援建責(zé)任是一種基礎(chǔ)性的社會(huì)保障責(zé)任，且為有限責(zé)任。為明晰政府援建責(zé)任范圍，應(yīng)當(dāng)在“災(zāi)害共治”格局下劃定政府與社會(huì)的責(zé)任邊界，并對(duì)中央與地方政府的責(zé)任劃分予以制度化，尤其強(qiáng)調(diào)中央與地方的出資比例以及社會(huì)參與災(zāi)害援建的制度建設(shè)。習(xí)恩民的論文嘗試在法治的框架內(nèi)來(lái)討論群體性事件概念的構(gòu)建。文章通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法律政策文件中群體性事件概念的梳理，認(rèn)為將群體性事件視為“人民內(nèi)部矛盾”，將“解決糾紛、恢復(fù)秩序”作為工作重點(diǎn)的做法突出了群體性事件的政治屬性，而對(duì)群體性事件的法律屬性缺乏關(guān)注。據(jù)此，文章提出應(yīng)當(dāng)對(duì)群體性事件概念以合法性判斷和法律責(zé)任認(rèn)定為基本內(nèi)容進(jìn)行法治構(gòu)建，跳出維穩(wěn)思維的法治怪圈，走出“法不責(zé)眾”的違法性“陷阱”。

政策研究欄目有三篇論文。鄭石明、徐放和任柳青的論文運(yùn)用倡導(dǎo)聯(lián)盟框架研究國(guó)家高新區(qū)科技創(chuàng)新政策變遷。論文認(rèn)為國(guó)家高新區(qū)科技創(chuàng)新政策在政策漸進(jìn)期深層核心信念保持穩(wěn)定，在政策密集期和政策優(yōu)化期政策核心和次要面向信念均發(fā)生了變化。這一變化是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化、黨的代表大會(huì)和五年規(guī)劃等其他政策子系統(tǒng)的外部系統(tǒng)事件影響以及政策學(xué)習(xí)的導(dǎo)向下導(dǎo)致的結(jié)果。葉厚元和顧娟的論文梳理了國(guó)內(nèi)外公共政策評(píng)估的相關(guān)理論，在遵循評(píng)估基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，界定了公共政策過(guò)程控制的上控制線、下控制線及中心線等概念。文章把過(guò)程控制思想引入公共政策評(píng)估，希冀基于過(guò)程控制的公共政策評(píng)估的思路與方法，能夠降低政策過(guò)程中的試錯(cuò)成本，為新時(shí)期我國(guó)出臺(tái)公共政策提供理論參考。陳雷雨、李力楨和王青石的論文以廣州為案例，運(yùn)用利益相關(guān)者視角，研究分級(jí)診療制度的實(shí)施情況。文章根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查及非結(jié)構(gòu)性訪談的結(jié)果，對(duì)分級(jí)診療制度主要利益相關(guān)者的特征、利益訴求以及他們所采取行為背后的動(dòng)因考量進(jìn)行了歸納，進(jìn)而從利益相關(guān)者的視角對(duì)當(dāng)前廣州市分級(jí)診療制度實(shí)施難的原因進(jìn)行了分析。

養(yǎng)老保障欄目有兩篇論文。黃冠的論文嘗試對(duì)兩岸公共養(yǎng)老金制度進(jìn)行比較研究。文章對(duì)兩岸公共養(yǎng)老保障體制的演化和現(xiàn)行制度進(jìn)行了全面綜述，以?xún)砂锻瑯用媾R的人口老齡化加劇和經(jīng)濟(jì)增速放緩為前提，對(duì)兩岸現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的有效性進(jìn)行綜合評(píng)估，并對(duì)“兩岸政治因素在養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)中的作用”進(jìn)行了實(shí)證分析。朱亞鵬和莊留華的論文關(guān)注了以房養(yǎng)老這個(gè)嶄新的政策議題。文章介紹了英國(guó)以房養(yǎng)老的政策實(shí)踐，認(rèn)為英國(guó)以住房為基石的福利制度重塑和利用住房資產(chǎn)解決養(yǎng)老問(wèn)題的實(shí)踐探索是資產(chǎn)為本社會(huì)政策的重要案例，對(duì)我國(guó)解決養(yǎng)老問(wèn)題、完善社會(huì)保障政策具有一定的借鑒意義。

岳經(jīng)綸

2017年12月

于中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院/

中國(guó)公共管理研究中心

社會(huì)保障與社會(huì)政策研究所

廣州社會(huì)保障研究中心