四、以話語的變革力量為樞紐之變遷歸因

變遷是制度分析的關注焦點，基于前述理念、話語、制度三者之間的關聯性與互動性，話語性制度主義所探討的“變遷”便存在“二階段”進程（Lynggaard,　2006,　2012;　Schmidt,　2012）：（1）理念轉變為話語，以及（2）話語轉變為制度。前者屬于理念“闡聯”的過程，依循話語形成之規則；后者則是話語“制度化”，需獲得社會權威及一定程度的公眾認可。以理念效力為基礎的二階段變遷過程中，話語如同軌道上的“轉轍器”，集結一組相近的（理念）偏好，并借此產出明確的政策或制度選擇（Goldstein　&　Keohane,　1993），此即施密特（2008）所強調話語的“變革力量”。話語性制度主義便是以理念效力為發軔、話語的變革力量為樞紐，分析引發制度變遷的條件與動力。

（一） 理念危機

話語性制度主義以理念效力為制度變遷的起點，變遷歸因的重要概念乃是特定語境中“理念危機”浮現，成為制度變遷的關鍵因素（Campbell　&　Pedersen，2001a:11）。相較于歷史制度論主張危機乃非認知性之客體，如斷續均衡、倡議聯盟等理論所指出外生性“焦點事件”（Baumgartner　&　Jones，1993;　Smith　&　Sabatier，1993），話語分析中的“危機”并非引爆變革的轉折點，而是歷經一段時間的“危機敘事”逐漸醞釀而產生（Hay,　2001;　Lynggaard,　2006）。理念危機源自行動者開始認同現存主流話語所引發的爭議，并普遍認知需要采取行動加以處理，如此便產生出理念替代的空間及可能性，例如重新界定問題并提出其他替選方案。話語性制度主義強調理念危機并非突發事件或歷史遺緒，而是長期醞釀，可借由話語分析了解形成危機的理念闡聯過程。此外，理念危機應為特定語境及制度環境的一部分：形成理念危機的過程、危機浮現之后的理念闡聯與話語制度化，體現出該政策領域之特有語境（Lynggaard,　2006）。當行動者普遍認為當前語境中已存有理念危機之現象，并非意味著政策問題已形成單一形式的理念闡聯，也不代表行動者們對此危機的意義取得高度共識，而是象征促成理念闡聯與話語制度化過程的起始點，推動制度變遷的時機或將來臨。

（二） 替選話語

眾多行動者對理念危機的普遍認知，引發行動者對現存制度環境及其中蘊含理念提出質疑，并展開挑戰現存主流話語與制度的理念闡聯，形成催生制度變遷的起始關鍵。理念危機的浮現、擴散，形成新生“替選話語”之契機，話語性制度主義主張在特定制度環境中，至少存有兩類以上（包括現存主流話語）分庭抗禮且可相互替代的話語，乃是催生制度變遷的必要條件（Lynggaard,　2006）。

（三） 意義沖突

理念危機不僅是替選話語的前導，同時也從中產生界定政策問題與相應方案的“意義沖突”，而不同理念及闡聯過程中的意義沖突可激發能量，形成制度變遷所需動能。話語性制度主義中的意義沖突概念，仍是基于行動者（理念）與所處制度環境之間的互動關系（Hajer,　1995;　Lynggaard,　2006:63—64）：一方面，話語形成過程中，不同理念之間的“兼容性”以及理念與問題或方案適當連結的“說服力”，端視當前話語規則或制度本質，亦即無論何種理念涉及何種問題、存有多少表達形式，話語規則與制度環境總會將之導向相似的問題歸因模式（這也可能會產生“抑制”新生替選話語的效果），以利將之轉譯為具說服力的政策方案；另一方面，在話語性制度主義的觀點中，支持各式理念所引發的爭論本身，即制度變遷的重要面向之一，且其沖突總是圍繞著前述話語規則的影響。行動者的自主性與能動性體現于意義交鋒的動態過程：即便某政策方案已獲得幾近制度化的有利地位，不同理念的意義沖突也可能轉變成為對問題本質的爭論（再回頭質疑方案是否準確聯系問題本質），隨著意義沖突促使問題界定愈趨精準，也進一步帶動方案不斷相應調整，邁向后續話語及制度變遷。簡言之，“意義沖突”此一概念同時包含理念闡聯相應于話語規則之適當性，以及行動者尋求“突圍”、撼動話語規則之能動性。

意義沖突雖可提供變遷動力，其后續效應卻未必導向制度變遷。實際上不同替選話語與意義沖突的交會，時常未能引發制度變遷，反而是替選話語與意義體系反復互動之后，導致原有意義產生變化，形成另一波未來（長期）制度變遷的契機（Lynggaard,　2006:64）：若現存已制度化的話語十分穩固，而其他替選話語未獲青睞，此等結果代表各方行動者做出策略性的選擇，亦即已制度化之話語于當前話語規則中仍占上風，理念層次之意義沖突仍在潛伏、蠢動；其次，即便現存制度化話語暫時未受意義沖突影響，也可能帶動其他替選話語之制度化，形成日后制度化層次的沖突。

除此之外，若意義沖突直接產生于話語規則層次，其結果可能造成不同問題（根源）及其方案在詮釋上的結合與重組，形成原有意義體系的“變異”（而非替代）（Lynggaard,　2006:64），在此種過程中所產生的變遷動力及方向，未必與其他替選話語的意圖相同，沖突程度也可能逐漸下降，原有已制度化話語經調整后存續的機會大增。

（四） 概念轉譯

同樣是制度變遷的動力來源，相對于“意義沖突”，概念“轉譯”（translation）乃是源于不同社會環境的概念相互交會，并引發現存詮釋與行動秩序產生變動的過程（Kj?r　&　Pedersen,　2001:219）。轉譯過程中，行動者由其他社會環境中與自身理念類同或對己有利的概念加以選取，結合存于所處語境中的概念，借由引介外來概念替代現存話語及制度秩序或引發變遷。此外，理念傳播伴隨轉譯過程，行動者選擇引介的概念，可能會達成替代或改變現存主流理念的結果，若替代或改變的程度足以帶動話語制度化，制度變遷將會展開。

概念轉譯與意義沖突正代表二類理念闡聯型態相異的變遷動力來源。意義沖突生于存有兩類以上理念的同一語境中，而概念轉譯則是由行動者引介其他環境的理念而觸發，這并非意味著轉譯是一種外生因素，整體過程仍在行動者所處語境中進行概念的轉譯、連結及替代。意義沖突與概念轉譯乃是分別說明存于特定語境內外的不同理念對制度變遷的影響及其發展模式。

（五） 話語企業家

話語企業家（discursive　entrepreneurship）可視為話語性制度主義觀點中的政治及政策企業家（精神），政治或政策企業家的作為有助于變遷啟動及實現。話語分析之本體論強調，因果關系的解釋并非囿于理性選擇主義的自利觀點，或是行動者受制度環境影響之下的“被動”響應；無論采取行動的個人動機為何，行動乃是個人與制度結構持續互動的過程。話語分析中的行動者特質，乃是不同行動者在互動過程中同時且接續提出話語及相關溝通行動（Lynggaard,　2012），與斷續均衡、倡議聯盟、多元流程等政策變遷理論所提及“政策企業家”（或“政策掮客”）相較，話語企業家之角色功能著重串連秉持不同話語之行動者，共同參與、創造可資溝通的論壇，甚至積極敦促行動者對已被邊緣化的非主流話語表達支持及認可（Lynggaard,　2006）。話語企業家與前述話語聯盟都表露出話語性制度主義中的行動者特質，并可用以分析行動者在所處制度環境中如何運用策略，使話語終能推動政策變遷。

特定時空環境中的制度結構，是一組在歷史發展中成形的行動規則，行動者可據此賦予自身存在之意義，并規劃行動策略（Wittrock　&　Wagner,　1996）。誠如荷蘭學者馬騰·哈杰（Hajer，1995）所主張：堅忍卓絕之行動者，其影響力不能僅以其社會地位的重要性加以衡量，尚需考慮其所面臨的話語實踐規則，分析行動者如何依據規則建立其地位的正當性。話語性制度主義強調行動者有秉持理念響應制度環境的自主性，可依循此種特質，探討在特定語境和制度環境中身處不同地位的行動者，如何因應自身在話語規則中的話語性及制度性地位，采取積極的行動策略（Lynggaard,　2006）。話語企業家的作為，需以話語規則所認可的社會地位為基礎，尋求個人或集體行動者支持其政治角色，再進一步借此角色的正當性提供動能，推進理念闡聯及制度化過程，帶動話語及制度變遷（Lynggaard,　2006,　2012）。話語企業家的角色功能可略分為概念轉譯者（translators）、論壇創設者（creators　of　forums　for　communication）以及變遷擔當者（carriers）三類（Lynggaard,　2006:68—69）：

（1）“概念轉譯者”是積極促成轉譯過程的行動者，連結現有語境內外的不同概念，期待引發足以導致后續制度化的話語替代或變遷；

（2）“論壇創設者”是為各方行動者建立溝通與協商的論壇（場域），讓不同行動者在此會合、交鋒、闡聯理念、形成話語并產生社會意義，使某概念得到參與論壇眾人認可的權威性；

（3）“變遷擔當者”的作為不似概念轉譯者那般“活躍”，而是穩定、持續地在現有語境中不斷構筑、強化某理念，增強話語權威及認同度，及至催生話語制度化和制度變遷。

話語企業家的重要性在于，并非任何單一個人或集體行動者的投入，即可促成變遷，而是需有扮演話語企業家角色的行動者為話語或制度變遷提供動能（Lynggaard,　2006:69）；此外，話語企業家的角色功能并非由某人長時間獨占，任何個人或集體行動者皆可依據自身地位及所處情境，在不同時期各自、接續或同時扮演話語企業家，而行動者的社會地位與創造變遷動能多寡并無直接關聯性。

（六） 話語性制度主義分析政策變遷的歸因命題

綜上所述，話語性制度主義對于制度變遷的概念化分析，可略分為引發條件與動力來源兩個面向，其概念及表征如表2所示。

表2 制度變遷的引發條件與動力來源

資料來源：Lynggaard，2006,　2012；Schmidt，2008。

依循表2所列舉分析概念及其表征，可建立五項政策變遷相關理論命題：

（1）現存話語及制度秩序中需浮現一個以上的新興話語，與主流話語相互競逐，是為催生制度變遷的基本條件。

（2）存有兩個以上的替選話語（新興與主流話語）與理念危機乃是互為表里（理念危機為新興話語開路），一旦特定語境中的行動者們普遍認知危機存在，勢將引發理念闡聯及話語制度化，向后續制度變遷推進。

（3）替選話語之間的互動蘊含制度變遷所需動力，一方面源于理念闡聯或不同理念之間的意義沖突，另一方面則系于形成新生替選話語之理念闡聯“兼容性”。

（4）推動變遷的概念轉譯，起于行動者由不同社會環境，選取其他語境（意義體系）中某概念，與自身所處語境中某概念加以連結，產生概念替代或變異，從而帶動制度變遷。

（5）話語企業家在政治過程及政策過程中，借由扮演概念轉譯者、論壇創造者、變遷擔當者等角色，提供理念闡聯及話語制度化過程所需動能。

上述引發條件與動力來源等概念對制度變遷的影響，乃是“必要”而非“充要”，如理念危機象征特定語境中行動者對危機存在的普遍認知，或可為話語競逐“鋪路”，卻也可能僅止于反映當前社會環境中意義體系的激烈沖突（各方行動者莫衷一是）。理念危機誠為引發制度變遷的必要條件，不過還需要其他動力來源里應外合，方能真正引發后續制度變遷。因此，引發條件與動力來源所提供的影響力，乃是各方匯聚、相互呼應之綜效：替選話語與理念危機息息相關，并涉及不同話語之間的意義沖突（以及形成替選話語所必經之問題與方案相關理念闡聯過程）；概念轉譯既是行動者對不同理念的選取與結合，也是話語企業家的重要貢獻之一；而話語企業家的作為既為理念闡聯與話語制度化過程提供動能，催生后續制度變遷，其角色、地位又是現存話語規則及制度環境所賦予，一旦現存規則被撼動，話語企業家之角色、地位亦將產生變化。