三、以理念效力為核心之研究途徑

話語性制度主義的研究途徑，簡言之，是糅合理念、話語及制度三個主要概念（Kj?r　&　Pedersen,　2001;　Lynggaard,　2006,　2012）：理念是話語形成的參照基準，作為產生話語的根源且蘊含行動者的價值主張及關懷，影響行動者在特定語境中，如何界定政策問題，并與相應方案相聯結。面對特定語境中的政策話語，不同行動者對于形成話語之理念闡聯并非存有共識，相反地，行動者必須費盡心思傳達自身所抱持理念，方能在溝通理性的作用之下，逐漸形成一系列適當的、有意義的政策主張。

在特定語境中的理念，是一種高度抽象的存在，不斷浮動、流轉，難以實證地加以描繪、捕捉，因此理念本身必須鑲嵌在話語中，并經由行動者共同認可、詮釋為該話語之意義體系（meaning　system）的一部分，方能成為“有意義”（meaningful），且進一步讓行動者得以借由比附于理念，“有意義地”（meaningfully）言說或作為，并得到社會大眾正視。理念的“意義”顯現于行動者溝通、闡聯不同理念，轉變為話語的過程中（Lynggaard,　2006:59），而行動者面對此間不同意義與價值取向的沖突，如何采取相應行動策略也是重要課題。因此“話語”成為話語性制度主義的分析單位。

經由行動者的反復互動、成功闡聯不同理念，話語得以成形，并可將之定義為“在特定語境中規范概念形成及社會詮釋之意義體系”（Kj?r　&　Pedersen，2001:220）。申言之，話語本身是可資行動者識別、攸關概念形成的一套規則，而制度則是源于已昭公信、受到眾人認可的話語，完成話語制度化之后，取得權威及公眾支持的制度，又將持續影響特定語境中的話語形成：此即話語與制度之間的互動關系（動態結構）。在話語性制度主義者眼中，制度的概念乃是在特定語境中，獲得權威及公眾支持的一組規則，影響話語實踐并催生可預期的、有效的政治行動（Lynggaard,　2006:58）。依循上述概念，制度包括三種意涵及功能（Kj?r　&　Pedersen,　2001:226）：（1）文獻、檔案、參照體系、模型（例如經濟模型）等“知識產出與維系體系”，有助于話語實踐“正式化”（formalization）；（2）制度即為“社會認可及適當性之規則”，行動者可循此提出獲取公眾支持的言論；（3）制度結合話語之“語言游戲”（language　games）形成界定問題、方案、歸因、時間和空間概念的語境。

話語性制度主義以“話語”為名，旨在話語分析理論化，并將行動者在話語聯盟（discursive　coalition）、政策社群（policy　community）中以及與大眾溝通并產生理念之互動過程中加以具體化；結合“制度論”，則是著眼于理念闡聯、話語形成與制度環境之間的互動關系。此論代表學者施密特（Schmidt,　2012:85）將話語性制度主義定義為“有關于制度環境中理念實質內容，以及話語與政策論證之互動過程的分析框架”，其研究范疇盼能統攝理念實質內容與話語中所蘊含的行動者互動過程。準此，以研究制度環境中行動者理念闡聯及話語互動為要旨的制度分析，具有三項特質（Schmidt,　2012:87）：（1）為社會科學領域中各式理念與話語研究途徑提供一個“統攝性”的概念化、操作化分析框架；（2）為研究者提供一種在本體論、知識論及方法論層面，可資詳述話語形成及其影響范疇的“建構性”概念；（3）以新制度主義既有的實證主義取向，整合詮釋途徑的研究設計，借以探索政策、政治與制度變遷（或存續）的更佳通則化理論解釋。

依循上述特點，話語性制度主義的論證及分析框架，主要包含三重構面（Schmidt,　2010,　2012,　2014）：理念與話語的實質意涵、具“知、情、意”之行動者（“sentient”　agents）以及發生話語互動的制度環境。

（一） 理念與話語的實質意涵

依循“理念轉向”（Blyth,　1997）及“理念建構論”（Hay,　2006）之研究思路，話語性制度主義將理念納為分析主題，乃由于理念具有影響個人偏好形成的效力，并表征帶動政策變遷的話語互動過程，也就是在根本上假定行動者的理念效力（ideational　forces）方為制度存在與變遷的主因（Schmidt,　2010:48；陳嫈郁，2014a：153）。施密特（2010,　2012）指出理念的實質內容生于認知性或規范性論證，且可概分為政策、計劃及至哲學（范式）等不同層次；而表達理念之話語形式，則包括框架、敘事、腳本、迷思、集體記憶、傳聞、傳統、認同（identities）等。在實證主義觀點中，所謂“理念”只是行動者原初策略與自身利益的映射；而在建構主義者的眼中，理念卻是利益的基本組成要素之一，此乃話語性制度主義關注理念的主因。

至于現實社會中理念的流變，實證主義者常采取“范式轉移”（paradigm　shift）加以分析，此一概念比較適合類喻劇烈的理念變化，卻欠缺對變化過程的細致觀察與理解，包括老舊理念如何衰退、新進理念又如何浮上臺面，以及更應深究的理念變遷成因（攸關何以某理念抬頭而他者區居下風）與時機（Schmidt,　2010）。相較于范式轉移所意味的理念“革命”與躍進式的變遷，話語分析者更關注理念變遷過程中，不同要素持續注入既有理念，導致在（制度）相對穩定的狀態之下仍產生理念漸變（而非躍進式的范式轉移），而理念漸變又成為日后促進制度變遷的動力。理念效力之研究概念即理念“如何”推動制度變遷，探究“話語互動過程”中的行動者如何在政策過程中創建、闡聯理念，又是如何在政治過程中透過話語將自身理念向公眾傳達，此間過程正是制度變遷（存續）的發展關鍵（Schmidt,　2011）。

分析行動者們之理念生成、傳播與正當化的互動過程，可借此描繪不同理念的建構歷程。理念是話語形成的要素，于前述互動過程中相互闡聯、碰撞，形成話語后可衍生出嶄新規則、價值與實踐，甚而成為“政策企業家”用以展現與辯護其理念的資源。換言之，話語本身既是傳遞各種理念互動的“搬運工”，也是理念闡聯的階段性成果。

（二） 參與話語互動過程之行動者

注重行動者在理念闡聯及話語互動過程中的自主性與能動性，“將行動者帶回制度”（陳嫈郁，2014a：162）是“話語性制度主義”與其他新制度主義范式的最大差異。理念非無端自生，誠然源于行動者思想與言傳；行動者再經由討論、審議、協商、論辯等話語交流，進行理念溝通及統整。話語性制度主義主張真實世界中的行動者，并非僅如理性選擇主義所認定，必然依循固有偏好響應身處客觀物質條件，而是由其自身所欲探索目標決定對物質世界的響應與偏好（Schmidt,　2010）。此等身具“知、情、意”之行動者，其言行即話語性制度主義所關注“話語互動實踐”：“誰正向誰傳達什么、何地與為何”（Schmidt,　2012:91）。行動者提出理念及論證，以言說或文本分享其話語，經由話語互動引致集體行動。

單憑分析行動者之間的相互理解，仍不足以解釋理念如何由個人思維得以轉化為集體行動，以及理念與制度之間的關聯性。話語性制度主義不僅針對抽象的理念概括或實存文本的理念建構、溝通進行分析，更關注行動者如何在制度環境的約制之下，同時善用制度進行理念溝通。話語性制度主義強調制度并非僅止于制約行動者的外部規則（如理性自利之誘因、歷史性路徑依賴、文化規范框架等），行動者亦非被動響應外部規則。皮埃爾·布爾迪厄（Bourdieu，1990）主張人類因循“習性”，遵從長期積累、慣用之“實踐邏輯”（logic　of　practice），直覺地界定問題、擬定策略、采取行動，惟有所處情境陌生，方得主動參照外部規則。此外，當規則產生沖突，從而引發認知失調，行動者將以抗拒、回避引發失調的規則作為行動策略（非由順從規則形成個人偏好）（Jones　&　Mills,　1999）。塞爾（Searle，1995）則以“制度事實”（institutional　facts）指出產權、貨幣、婚姻、政府、人權等“社會事實”（social　facts），悉經由集體同意、個體言說與實踐，使相關制度得以創建并不斷演進，因此人類行為并非單純被動響應的制度“產物”，而是持續與制度進行互動的“過程”。

行動者以其內在稟賦之“背景能力”（background　abilities）感知由制度事實所組成的建構規則（Searle,　1995），施密特（2008,　2010,　2012）取法此一概念，以“背景理念能力”（background　ideational　abilities）概括約翰·R.　塞爾（J.R.Searle）、布爾迪厄等學者主張及認知心理學等本體論觀點，強調此種能力使行動者得以依據經驗及直覺處理外界信息，于內在意識中謀求創新或維系制度，亦即有助于行動者判斷當下該提出新理念抑或遵循舊理念。為了進一步解釋從行動者理念到形成話語的集體行動，及至帶動制度變遷的過程，施密特（2012,　2014）指出話語在人類互動中的重要性乃是：在日常生活層次經由理念溝通催生制度，于后設層次形成各方行動者對制度的價值性批判。行動者可憑借話語，并借由統攝“溝通行動”（Habermas,　1989）、“審議式民主”（Dryzek,　2000）等概念之“前景話語能力”（foreground　discursive　abilities）進行政策辯論，傳播理念、改變制度規則（陳嫈郁，2014a：165—166）。前景話語能力乃背景理念能力之外顯，促使行動者提出批判，常民得以借此突破由專家、精英及知識分子把持且具支配性的“霸權話語”（hegemonic　discourse）（Gramsci,　1971;　Hajer,　1995），且該能力的深層意涵為：假定不同理念與話語的碰撞有益于推動制度變遷（盡管其中也會包括捍衛現存制度的意圖）。

（三） 話語互動與其制度環境

行動者以思想產生理念，借言說傳達話語，在公共領域中的溝通行動可概分為政策過程中的“協調話語”（coordinative　discourse）及政治過程中的“溝通話語”（communicative　discourse）（Schmidt,　2012,　2014）：協調話語旨在政策建構，政策行動者們針對政策的創建、審議、辯論、協商以及達成共識進行交流；溝通話語則是由政治行動者與公眾探討政策理念的必要性與適當性。

1. 政策面向之協調話語

提出協調話語之人多為參與政策過程的行動者，如政策制定者、政府官員、政策顧問、專家、游說之士、企業及工會領袖等，各自據其影響力表達政策理念及論證，并自發組成各種“話語社群”，如話語聯盟或倡議聯盟。

“話語聯盟”及結成聯盟所依憑的“敘事情節”（storyline）可用以解釋行動者如何將自身利益、主張及信念，透過論證競逐，進而取得界定特定政策問題及相應方案的話語霸權（discursive　hegemony），借以取代過往對政策議題的理解，將自身話語成功制度化，建立新的制度安排（Hajer,　1995）。“敘事情節”意指，由不同要素所組成的社會現實敘述，結合成特定的、少數人的問題與意義，而新的敘事情節則被認為可以經由重新詮釋意義的過程產生政治上的變遷（Hajer,　1995:62—63）。敘事情節象征性地結合了信念體系中的事實與價值，其促成政策變遷的意義與功能，需在特定語境中加以詮釋。在行動者詮釋之下，敘事情節可作為形成政策問題的工具，且具有“黏著劑”功能：話語聯盟的凝聚，是依據現實社會語境中詮釋事件及行動方針的敘事情節。話語聯盟成員著眼日常生活層面的政策關懷，以詮釋為核心，運用敘事情節“創造世界”，以求達成尚未實現的理想目標；個別成員之核心信念稍有差異且異中求同，卻能聚焦于共同追求的特定政策計劃、目標及工具，甚至彼此可能未曾謀面卻以共享相同（或近似）敘事情節維系聯盟不墜，并據以互相協調行動，以期本聯盟所支持的政策方案最終得以落實（Fischer,　2003;　Schmidt,　2012）。

倡議聯盟的組建基礎，則是成員一致共享相同政策信念且幾乎都實際參與政策制定，成員秉持穩定核心信念，行動承諾明確清楚，聯盟不易變動。相較于話語聯盟對敘事情節的重視，倡議聯盟成員長期依據其自身詮釋框架界定問題，認為經由敘事而形成的“政策問題”應為“既存事實”（Weible　&　Sabatier,　2007）。所持話語居主流地位的聯盟，對于單一政策議題的影響將長達十年以上，因此在實際政治運作中，外在社經環境對于政策穩定或變遷的影響更大，亦即社經環境變遷經由輿論改變利益團體與政黨的政策取向，以及決策者的偏好。無論是話語聯盟或倡議聯盟之行動者互動結構，政策企業家或政策掮客在不同聯盟之間穿針引線、串連各方理念，乃是引發政策變遷的重要“催化劑”（Weible　&　Sabatier,　2007;　Schmidt,　2010）。

2. 政治面向之溝通話語

溝通話語由政治領袖、民選官員、政黨成員、政策制定者、輿論導向專家等涉入政治過程的行動者提出，與公眾進行政策審議、論辯與論證，以期自身支持政策得到公眾青睞，或在多數民意支持下贏得勝選（Schmidt,　2010）。溝通話語攸關協調話語中特定政策理念的正當化。為使政策方案的必要性及適當性能被公眾接受，引導、塑造民意的“政治企業家”（political　entrepreneur）、媒體、利益團體在不同“政策論壇”中進行“溝通行動”（Habermas，1989）。上述互動過程的路徑可以是源自國家，甚或超國家層級的精英理念，形成由上而下的影響，亦可出于地方、國家或跨國范疇之“市民社會”、社會運動者與常民理念或話語，由下而上逐步推展（Schmidt,　2010,　2012）。

3. 制度環境中之話語互動

在話語互動過程中，協調話語的政策建構與溝通話語的政策正當化乃是交相聯結：協調話語中的政策理念，經常是先由政治行動者轉化為語言及論證，成為與公眾交流的溝通話語，并從而增添政策正當性，借以確證政策方案的理念能呼應當前政體的哲學框架；循此，協調話語自然成為溝通話語的發展基礎（Schmidt,　2006,　2012）。

由于前述政治行動者在現實上多為政經社精英，因此溝通路徑也可能形成由精英主導的“上對上”（top-to-top）或“由上而下”（top-down）。不過，公眾至少擁有三種由下而上響應精英溝通話語的管道（Schmidt,　2012）：（1）“媒體”在現代社會中扮演傳播話語、敘事、論辯及意象之要角；（2）“社會運動”是典型的出自政策領域之外的集體行動，與媒體有時相互呼應，有時伴隨協調話語并進，甚至促成部分社運話語得以制度化，躍升為新的主流政策理念；（3）公民透過草根組織、社會動員與示威抗議直率提出話語，或借由公民聽證、政策論壇表達理念。

話語性制度主義并非只是單純將話語分析加上制度因素，而是將理念、話語與制度三大要素同時納入分析——在制度環境中，理念得以產生意義，話語獲得溝通效力，集體行動始能發揮影響（Schmidt,　2012）。制度環境對話語互動的影響有三方面（Schmidt,　2008,　2012）：（1）在“語境”中，理念、論證及話語被賦予“對的”意義，例如“全球化”此一概念，在各國政治、經濟、社會制度中所代表的意涵存有相當差異；行動者必須依循特定語境中的“理念規則”（ideational　rule）將“對的”意義，在“對的”時間，采取“對的”方式，傳達給“對的”受眾；（2）制度環境提供進行話語互動所需場域及“程序規則”，使不同行動者（即使缺乏互信或共識）得以依循溝通邏輯，對彼此話語達成一定程度的相互理解；（3）“正式制度”可決定話語會在哪一個互動環節產生重要影響，從而塑造話語互動的過程與結果。施密特（2012）以政治體制為例，指出在英、法此等權力集中于行政機關、由少數精英掌握議程的政體中，為求改革正當性，政治行動者較為活躍，著重與公眾交流的溝通話語；相形之下，德、意等權力較為分散的國家，致力于完善其協調話語，爭取在不同場域中進行交涉、協商的政策行動者更多支持。盡管政治因素在正式制度環境中深具影響力，然而話語性制度主義者卻不以此斷定行動者的政經地位決定其自身權力與利益，反而主張理念與話語有助于行動者獲得權力，政治企業家或政策企業家如能贏得公眾支持、推動改革，并非源于自身權位，而是得益于理念及話語的“加持”，亦即行動者可因其理念、論證及話語在受眾心目中的意義，獲取或失去權力（Schmidt,　2012）。理念與其價值取向滲入權力行使及權位認知，形成正式制度環境中的“理念性權力”（ideational　power），因此現存制度安排大多反映出由精英提出并維系支配性的話語霸權。不過，也正因為理念和話語持續與制度進行互動，致使行動者獲取或失去權力，讓原本的“輸家”或“弱勢”有機會借話語互動“突圍”，引發新一波的、出于“非主流”理念的制度變遷。