五、研究結論及討論：冀求理論再更張、見樹又見林的政策分析

衍生于20世紀末葉新制度主義“第二波運動”之話語性制度主義，立足制度分析基礎，同時承襲后現代、后結構思維，嘗試調整理性選擇、歷史、社會學等“古典”理論范式過度結構主義之偏狹，并借由帶回理念效力及行動者主體性進行制度變遷歸因，呈現出新制度主義此一理論家族各范式交相辯證、相互增益的學術成果。話語性制度主義對于制度變遷的分析，是以具變革力量的政策話語位居樞紐，借以探究理念效力與制度環境互動所產生的動力，如何及何時影響政策的變與常。由理念闡聯及話語制度化過程所組成二階段變遷模式中，理念危機與存有兩個以上的替選話語乃是催生制度變遷的基本條件，然而尚須意義沖突、概念轉譯及話語企業家之作為等動力來源，相互拉抬、添薪加柴，方能有效帶動后續制度變遷。

從理念入手、以話語為分析單位的研究方法，亦可視為后實證主義之話語分析與其他理論及分析框架的對話（Lynggaard,　2012）。理性選擇主義必優先考慮實質上財政、經濟利益與制度安排之間的關聯（Ostrom,　1990），不過話語性制度主義基于行動者秉持理念與制度環境互動的觀點，同時納入政策相關話語，借以辨析政策范式及背后的價值觀，是如何使制度與政策選擇正當化。對于物質性、經濟性利益，話語性制度主義并非漠視，而是強調利益是由理念及話語所構成，并形成影響行動者的重要誘因結構。蘊含歷史制度主義觀點的倡議聯盟框架，主張政策核心內容變遷系于外部動蕩的社經發展、權力興衰、天災人禍等焦點事件對政策或政體的沖擊，不同社會語境的接觸會產生類似政策學習、擴散甚至同質化的效果；話語性制度主義則是納入行動者主動依據自身信念，積極轉譯其他社會環境的概念，以資自身理念闡聯的說服力。另一方面，倡議聯盟框架認定聯盟內行動者的核心信念呈現高度一致性，聯盟成員采行引發政策變遷的學習行為，本質上仍屬技術性、非政治性的“外環學習”，無涉長期穩定不變之核心信念，此方法論之“盲點”在于忽略行動者認知中政治因素對個人理解與接受程度的影響（Fischer,　2003）：一個人鮮少向不同意識形態的人學習，理念上不認同，將直接影響學習意愿，也很難引發后續變遷過程；此外，即便不考慮政策學習的發生與成效，假定行動者偏好與理念長期穩定、聯盟成員高度一致性，在邏輯上便自然排除理念之間意義沖突、成員信念不一致將產生變遷動力的可能性，恰好這部分正是話語性制度主義所希望補充的理論特質與研究焦點。

話語企業家與政策企業家之對比，也是話語性制度主義與其他政策分析理論的重要對話。政策企業家的作為，有助于啟動并實現政策變遷，也一直是相關實證研究的重要解釋變量。無論是斷續均衡理論中基于理性自利的“正向回饋”（True　et　al.,　2007），或是多元流程模式中把握“政策窗”開啟時機、積極表述政策問題、倡議自身偏好方案、引起決策者關注（Kingdon，1995;　Checkel，1997），政策企業家總被視為具備獨特技巧、才能以及社會心理認可之適當地位的少數關鍵人物（Checkel,　1997）。話語企業家即話語性制度主義中的政策企業家，所作所為同樣是秉持理念或特定目標，透過具有目的性的行動，以期能在政策過程中借由協調話語改變政策制定者對政策的認知，以及在政治過程中借由溝通話語吸引并說服民眾改變對政策問題的理解、采納新的解決方案，促使政策發生變遷（Schmidt,　2010,　2012）。話語性制度主義對于“話語企業家”的概念界定，乃是基于其行動之政治性與政策性功能，而非社經權位或特殊名分。因此，同樣重視決定話語企業家功能、角色與行動的制度環境，話語性制度主義并不在意制度環境所賦予的社經權位或名分（甚至話語企業家的個人才能），而是關注在話語規則中所提供的相應地位與角色。

綜覽新制度主義諸論，可借一比方喻之：若言理性選擇、歷史、社會學等偏重結構主義的研究范式是“時勢造英雄”，將理念效力與行動者自主性帶回制度分析的話語性制度主義，便是探討英雄如何秉承理念、設法借由話語與時勢互動，也就是結構（環境）與行動者之間雙向的“共構”關系（陳嫈郁，2014b），“英雄”與“時勢”乃是相互幫襯。此外，“英雄”（行動者）的身份與角色，并非單由制度環境所決定，在話語性制度主義的觀點中，只要有心闡聯理念、轉譯概念、形成話語，人人都可以是促成制度變遷的話語企業家，在群眾參與、審議民主及對話政治的前景中，極具啟發意義。

盡管話語性制度主義的學者期待循著“后歷史制度主義”路線，提出“更新的”制度分析方法（Moon,　2013），然而此一理論范式實際運用于政策分析在目前看來仍有其限制：

（1）話語性制度主義的長處，在于爬梳變量之間錯綜復雜且互為因果的相依性（interrelationship），然而基于話語分析的特性與長處，在實證分析的應用范疇上，較適合議程設置、政策規劃及其合法化程序，對政策執行、政策工具、政策評估等領域的匹配性仍有待探討。

（2）在話語性制度主義的解釋分析中，替選話語形成并完成話語變遷，乃是推動后續話語制度化、達成政策變遷的必要條件，不過傾向捍衛現狀的行動者也會依其理念，集結為試圖阻礙變遷的話語聯盟，并盡力運用權力、調動資源，鞏固維持現狀的話語優勢，甚或直接采用現行“官方話語”（Hope　&　Raudla,　2012），占據政治制度中的話語制高點，憑恃現存政策傳統，以話語強化路徑依賴。因此，如何厘清不同理念意涵之話語的影響方向、范圍、程度，尚須借由更多理論探索及實證研究的嘗試加以完善。

（3）現實上，政經、科技重大變化所形成的焦點事件，對政治和政策的影響力仍不容小覷，不同時點、不同時期的不同事件，如同在同一池子（政策領域）中陸續投入大小石子產生諸多漣漪，各漣漪波紋擴散也干擾彼此，形成一種“復合性效應”。不同焦點事件的影響時間、范圍極可能相互重疊，其后續效應或將相互牽動、抵消、拉抬，個別焦點事件與理念危機、意義沖突之間的關系應如何辨析，也是話語性制度主義的重要課題。

（4）話語性制度主義有助研究者聚焦于意義沖突所產生出來的動力，卻不易判別在政策話語與制度環境之間的高度相依性中，對于行為者偏好形塑與轉變的影響，何者更多一些？

（5）由于在本體論上強調行為者的主體性，因此在實證研究操作過程中，話語性制度主義有將外生因素內部化的傾向，再加上公眾話語及常民文化符號的實證資料收集相對不易，在實證分析時須慎防在精英視域、媒體篩選之下的“話語寡占”問題。

政策話語及相關理論探析不僅在歐美學界逐漸引起重視，國內學者張海柱（2013a，2015a）、沈燕培（2017）亦為文引介公共政策話語分析的學理基礎，并嘗試結合國情進行實證研究（張海柱，2012，2013b，2014，2015b,　2016a，2106b），為國內政策分析注入活水。自哈羅德·D.拉斯韋爾（Lasswell，1951）創建“政策科學”概念，便將政治與社會加以結合，應用于現實世界的問題取向成為核心。政策科學只承諾帶給為政者更好的知識，卻有幾人能把握分析結果確能幫助政府及其策略更為高明？以致許多最基本的議題仍是持續爭議，例如政府與市場的適當角色。當代政策理論家開始了解，意欲解決社會問題的政策議題都太過復雜，結構主義式的分析框架，看似“客觀”卻可能更不易掌握現實場景中的公民感受及政策任務（deLeon　&　Vogenbeck，2007）——不同的政策語境需要不同的視角及知識論，在日趨多元、多彩的中國社會，無論是回顧歷史抑或前瞻未來，兼顧“結構”與“行動者”的話語分析盡管比較費事，卻也可能容易求索出更為本土化、更“接地氣”的政策科學成果。代表新制度主義“理念轉向”的話語性制度主義，正是謀求在行動者角色功能、理性來源、變遷歸因等方面的解釋，能更適切于現實政治與政策之運作，此論并非“更新的”（newer）制度論點，而是冀求分析視角見樹（行動者）又見林（結構）的理論“更新”（renew）（陳嫈郁，2014b）。

陳嫈郁，2014，“評析Schmidt‘話語性制度主義’與對政策制定的啟示”，《臺灣國際研究季刊》（第10卷）第4期，第145—179頁。

陳嫈郁，2014，“新制度主義的困境與挑戰”，《政治學報》第58期，第1—36頁。

郭承天，2000，“新制度主義與政治經濟學”，載何斯因、吳玉山主編《邁入二十一世紀的政治學》，臺北：中國政治學會。

沈燕培，2017，“理念、話語與制度變遷——話語性制度主義介評”，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》（第45卷）第3期，第323—329頁。

謝世宗，2015，“企業管理、性別分工與本土資產階級的想象：楊青矗與陳映真比較研究”，《臺灣文學研究學報》第20期，第219—249頁。

張海柱，2012，“環境政策論爭的話語分析——以PM2.5爭議與環境空氣質量標準修訂為例”，《太平洋學報》（第20卷）第6期，第62—70頁。

張海柱，2013，“話語與公共政策——西方政策話語研究的回顧與評析”，《中國公共政策評論》（第7卷），第187—209頁。

張海柱，2013，“公益性與‘公路免費’：公共政策合理性的話語建構”，《理論月刊》第5期，第154—158頁。

張海柱，2014，“話語與公共政策：公共決策的話語建構解釋途徑——以農村合作醫療決策過程（1955—1989）為例”，《中國公共政策評論》（第8卷），第26—52頁。

張海柱，2015，“公共政策的話語建構：政策過程的后實證主義理論解釋”，《公共管理與政策評論》（第4卷）第3期，第86—96頁。

張海柱，2015，“話語建構與‘不決策’：對改革開放初期合作醫療解體的一個理論解釋”，《公共行政評論》第5期，第74—93,　188頁。

張海柱，2016，“政府工作報告中的海洋政策演變——對1954—2015年國務院政府工作報告的內容分析”，《上海行政學院學報》（第17卷）第3期，第105—111頁。

張海柱，2016，“話語聯盟、意義競爭與政策制定——以互聯網‘專車’論爭與監管政策為例”，《公共行政評論》第5期，第3—23,　203頁。

張君玫，2009，“‘空缺主體’與‘陰性情境’：重探臺灣后殖民話語的幾個面向”，《文化研究》第9期，第5—44頁。

Baumgartner,　F.R.,　Jones,　B.D.,　1993,　Agendas　and　Instability　in　American　Politics.　Chicago:　The　University　of　Chicago　Press.

Blyth,　M.,　1997,　“Any　More　Bright　Ideas?:　The　Ideational　Turn　of　Comparative　Political　Economy”,　Comparative　Politics,　29（2）:229-250.

Bourdieu,　P.,　1990,　In　Other　Words:　Essays　towards　a　Reflexive　Sociology.　Stanford:　Stanford　University　Press.

Campbell,　J.，Pedersen,　O.,　2001a,　“The　Rise　of　Neoliberalism　and　Institutional　Analysis”,　in　Campbell　J.　&　Pedersen　O.（eds.）,　The　Rise　of　Neo-liberalism　and　Institutional　Analysis,　Princeton:　Princeton　University　Press.

Campbell,　J.,　Pedersen,　O.,　2001b,　“The　Second　Movement　Institutional　Analysis”,　in　Campbell，J.，Pedersen，O.?。╡ds.）,　The　Rise　of　Neo-liberalism　and　Institutional　Analysis,　Princeton:　Princeton　University　Press.

Campbell,　J.,　2004,　Institutional　Change　and　Globalization.　Princeton,　NJ:　Princeton　University　Press.

Checkel,　J.T.,　1997,　Ideas　and　International　Political　Change:　Soviet/Russian　Behaviour　and　the　End　of　the　Cold　War.　New　Haven:　Yale　University　Press.

DeLeon,　P.,　Vogenbeck,　D.　M.,　2007,　“The　Policy　Science　at　the　Crossroads”,　in　Fischer　F.　et　al.（Eds.）,　Handbook　of　Public　Policy　Analysis,　Boca　Raton:　CRC　Press.

DiMaggio,　P.J.,　Powell,　W.W.,　1991,　“The　Iron　Cage　Revisited:　Institutionalized　Isomorphism　and　Collective　Rationality　in　Organizational　Fields”,　in　Powell,　W.W.,　DiMaggio,　P.J.?。╡ds.）,　The　New　Institutionalism　in　Organizational　Analysis,　Chicago:　Chicago　University　Press.

Dryzek,　J.,　2000,　Deliberative　Democracy　and　Beyond.　Oxford:　Oxford　University　Press.

Fischer,　F.,　Forester,　J.,　1993,　“Editors'　Introduction”,　in　Fischer,　F.,　Forester,　J.（eds.）,　The　Argumentative　Turn　in　Policy　Analysis,　Durham:　Duke　University　Press.

Fischer,　F.,　Gottweis,　H.,　2012,　“Introduction”,　in　Fischer,　F.,　Gottweis,　H.（eds.）,　The　Argumentative　Turn　Revisited:　Public　Policy　as　Communicative　Practice,　Durham　and　London:　Duke　University　Press.

Fischer,　F.,　2003,　“Discourse　Versus　Advocacy　Coalitions:　Interpreting　Policy　Change　and　Learning”,　in　Fischer,　F.（ed.）,　Reframing　Public　Policy:　Discursive　Politics　and　Deliberative,　Oxford:　Oxford　University　Press.

Goldstein,　J.,　Keohane,　R.O.,　1993,　Ideas　and　Foreign　Policy:　Beliefs,　Institutions,　and　Political　Change.　Cornell:　Cornell　University　Press.

Gramsci,　A.,　1971,　Selections　from　the　Prison　Notebooks.　New　York:　International.

Grin,　J.,　Loeber,　A.,　2007,　“Theories　of　Policy　Learning:　Agency,　Structure　and　Change”,　in　Fischer,　F.　et　al.（eds.）,　Handbook　of　Public　Policy　Analysis,　Boca　Raton,　FL:　CRC　Press.

Habermas,　J.,　1989,　Translated　by　Burger,　T.,　Lawrence,　F.,　The　Structural　Transformation　of　the　Public　Sphere.　Cambridge:　MIT　Press.

Hajer,　M.A.,　1995,　The　Politics　of　Environmental　Discourse:　Ecological　Modernization　and　the　Policy　Process.　Oxford:　Clarendon　Press.

Hall,　P.A.,　Taylor,　R.C.R.,　1996,　“Political　Science　and　the　Three　New　Institutionalisms”,　Political　Studies,　44:936-957.

Hall,　P.A.,　1993,　“Policy　Paradigms,　Social　Learning,　and　the　State:　The　Case　of　Economic　Policymaking　in　Britain”,　Comparative　Politics,　25（3）:275-296.

Hay,　C.,　Wincott,　D.,　1998,　“Structure,　Agency,　and　Historical　Institutionalism”,　Political　Studies,　46:951-957.

Hay,　C.,　2001,　“The　‘Crisis’　of　Keynesianism　and　the　Rise　of　Neoliberalism　in　Britain:　An　Ideational　Institutionalist　Approach”,　in　Campbell,　J.，Pedersen,　O.（eds.）,　The　Rise　of　Neo-liberalism　and　Institutional　Analysis,　Princeton:　Princeton　University　Press.

Hay,　C.,　2002,　Political　Analysis:　A　Critical　Introduction.　London:　Palgrave.

Hay,　C.,　2006,　“Constructivist　Institutionalism”,　in　Rhodes,　R.A.W.,　Binde,　S.,　Rockman,　B.（eds.）,　The　Oxford　Handbook　of　Political　Institutions,　Oxford:　The　Oxford　University　Press.

Hope,　M.,　Raudla,　R.,　2012,　“Discursive　Institutionalism　and　Policy　Stasis　in　Simple　and　Compound　Polities:　The　Cases　of　Estonian　Fiscal　Policy　and　United　States　Climate　Change　Policy”,　Policy　Studies,　33（5）:399-418.

Jones,　H.E.,　Mills,　J.,　1999,　Cognitive　Dissonance:　Progress　on　a　Pivotal　Theory　in　Social　Psychology.　Washington:　American　Psychological　Association.

Kangas,　O.E.,　Niemel?,　M.,　Varjonen,　S.,　2014,　“When　and　Why　Do　Ideas　Matter?　The　Influence　of　Framing　on　Opinion　Formation　and　Policy　Change”,　European　Political　Science　Review,　6（1）:73-92.

Kingdon,　J.W.,　1995,　Agendas,　Alternatives　and　Public　Policies（2nd　edition）.　Boston:　Little,　Brown　and　Company.

Kj?r,　P.,　Pedersen,　O.K.,　2001,　“Translating　Liberalization:　Neoliberalism　in　the　Danish　Negotiated　Economy”,　in　Campbell,　J.L.,　Pedersen,　O.K.（eds）,　The　Rise　of　Neoliberalism　and　Institutional　Analysis,　Princeton:　Princeton　University　Press.

Knill,　C.,　2005,　“Introduction:　Cross-national　Policy　Convergence:　Concepts,　Approaches　and　Explanatory　Factors”,　Journal　of　European　Public　Policy,　12（5）:764-774.

Lasswell,　H.D.,　1951,　“The　Policy　Orientation”,　in　Lerner,　D.,　Lasswell,　H.D.（eds.）,　The　Policy　Sciences,　Palo　Alto,　CA:　Stanford　University　Press.

Lynggaard,　K.,　2006,　The　Common　Agricultural　Policy　and　Organic　Farming:　An　Institutional　Perspective　on　Continuity　and　Change.　Wallingford:　CAB　International.

Lynggaard,　K.,　2012,　“Discursive　Institutional　Analytical　Strategies”,　in　Exadaktylos,　T.，Radaelli,　C.M.（eds.）,　Research　Design　in　European　Studies:　Establishing　Causality　in　Europeanization,　Basingstoke:　Palgrave　Macmillan.

Moe,　T.M.,　1987,　“Interests,　Institutions,　and　Positive　Theory:　The　Politics　of　the　NLRB”,　Studies　in　American　Political　Development,　2:236-299.

North,　D.,　1990,　Institutions,　Institutional　Change,　and　Economic　Performance.　New　York:　Cambridge　University　Press.

Ostrom,　E.,　Ostrom,　V.,　2011,　“The　Institutional　Perspective　on　Values　and　Virtues”,　in　Vries,　M.S.D.，Kim,　P.S.（eds.）,　Value　and　Virtue　in　Public　Administration,　UK:　Palgrave　Macmillan.

Ostrom,　E.,　1990,　Governing　the　Commons:　The　Evolution　of　Institutions　for　Collective　Action.　UK:　Cambridge　University　Press.

Peters,　B.G.,　1999,　Institutional　Theory　in　Political　Science:　The　New　Institutionalism.　New　York:　Pinter.

Smith,　J.H.C.,　Sabatier,　P.A.,　1993,　“The　Dynamics　of　Policy-oriented　Learning”,　in　Sabatier,　P.A.，Smiths,　J.H.C.（eds.）,　Policy　Change　and　Learning:　An　Advocacy　Coalition　Approach,　Colorado:　Westview　Press　Inc.

Schmidt,　V.A.,　2000,　“Values　and　Discourse　in　the　Politics　of　Adjustment”,　in　Scharpf,　F.W.，Schmidt,　V.A.（eds.）,　Welfare　and　Work　in　the　Open　Economy,　Vol.1,　Oxford:　Oxford　University　Press.

Schmidt,　V.A.,　2006,　“Institutionalism”,　in　Hay,　C.,　Lister,　M.,　Marsh,　D.（eds.）,　The　State　Theories　and　Issues,　London:　Palgrave　Macmillan.

Schmidt,　V.A.,　2008,　“Discursive　Institutionalism:　The　Explanatory　Power　of　Ideas　and　Discourse”,　Annual　Review　of　Political　Science,　11:303-326.

Schmidt,　V.A.,　2010,　“Taking　Ideas　and　Discourse　Seriously:　Explaining　Change　through　Discursive　Institutionalism　as　the　Fourth　‘New　Institutionalism’”,　European　Political　Science　Review,　2（1）:1-25.

Schmidt,　V.A.,　2011,　“Reconciling　Ideas　and　Institutions　through　Discursive　Institutionalism”,　in　Béland,　D.,　Cox,　R.H.（eds.）,　Ideas　and　Politics　in　Social　Science　Research,　Oxford:　The　Oxford　University　Press.

Schmidt,　V.A.,　2012,　“Discursive　Institutionalism:　Scope,　Dynamics,　and　Philosophical　Underpinning”,　in　Fischer,　F.,　Gottweis,　H.?。╡ds.）,　The　Argumentative　Turn　Revisited:　Public　Policy　as　Communicative　Practice,　London:　Duck　University　Press.

Schmidt,　V.A.,　2014,　“Speaking　to　the　Markets　or　to　the　People?　A　Discursive　Institutionalist　Analysis　of　the　EU's　Sovereign　Debt　Crisis”,　The　British　Journal　of　Politics　&　International　Relations,　16（1）:188-209.

Searle,　J.,　1995,　The　Construction　of　Social　Reality.　New　York:　Free　Press.

Skocpol,　T.,　Rueschemeyer,　D.,　1996,　“Introduction”,　in　Rueschemeyer,　D.,　Skocpol,　T.（eds.）,　States,　Social　Knowledge,　and　the　Origins　of　Modern　Social　Policies.　Princeton:　Princeton　University　Press.

Stone,　D.,　1999,　“Learning　Lessons　and　Transferring　Policy　across　Time,　Space　and　Disciplines”,　Politics,　19（1）:51-60.

Thomas,　G.M.,　Meyer,　J.W.,　Ramirez,　F.O.,　Boli,　J.,　1987,　Institutional　Structure.　Newbury　Park,　CA:　Sage.

True,　J.L.,　Jones,　B.D.,　Baumgartner,　F.R.,　2007,　“Punctuated-Equilibrium　Theory:　Explaining　Stability　and　Change　in　Public　Policymaking”,　in　Sabatier,　P.A.（ed.）,　Theories　of　the　Policy　Process,　Boulder,　Colorado:　Westview　Press.

Weible,　C.M.,　Sabatier,　P.A.,　2007,　“A　Guide　to　the　Advocacy　Coalition　Framework”,　in　Fischer,　F.　et　al.（eds.）,　Handbook　of　Public　Policy　Analysis:　Theory,　Politics,　and　Methods,　Boca　Raton,　FL:　CRC　Press.

Wittrock,　B.，Wagner,　P.,　1996,　“Social　Science　and　the　Building　of　the　Early　Welfare　State”,　in　Skocpol,　T.　&　Rueschemeyer,　D.（eds.）,　States,　Social　Knowledge,　and　the　Origins　of　Modern　Social　Policies,　Princeton:　Princeton　University　Press.