四、結構安排

本書一共分為六章：

第一章，闡述了本研究的研究背景，該研究領域的文獻綜述與研究現狀，研究涉及的基本概念（環境監察、環境監測、環境監察監測能力、事權財權）的界定和全書的結構安排。

第二章，介紹了本研究的理論基礎（包括外部性理論、產權理論、公共物品理論、治理理論、財政分權理論）、分析框架以及采用的研究方法與數據資料。全書采取了定量分析、實地調查、案例分析和文本資料分析相結合的研究方法。

第三章，分析了我國環境監察的事權財權劃分現狀和存在的問題。

環境監察的事權劃分現狀分別研究了三個問題，即環境監察機構設置、環境監察事權劃分、地方環境監察具體事權劃分。環境監察的財權劃分現狀分別研究了五個領域，即：全國環境監察支出項目情況、中央環境監察支出總體情況、全國環境執法監察支出情況、環境執法監督體系投資總體構成情況、環境執法監督體系分領域投資情況。重點研究了環境監察支出項目情況、專項支出情況、支出來源、支出結構情況以及環境監察的每項具體領域的支出結構情況。

研究指出，我國環境監察事權劃分存在的問題主要有四個：（1）職能交叉和職責劃分不明；（2）機構職能定位抽象化；（3）縱向分離、地方分割、法律地位不明確；（4）執法能力不適應環境執法監督需要。我國環境監察財權劃分存在的問題主要有三個：（1）財權與事權不匹配，地方環境監察機構財權受制于地方財政；（2）財權劃分自上而下，逐級減少，呈現明顯的等級序列；（3）中央與地方環境監察財政投入的效率及執行效果上差距較大。

第四章，分析了我國環境監測的事權財權劃分現狀與存在的問題。

環境監測的事權劃分現狀分別研究了三個問題，即環境監測機構設置、環境監測事權劃分、地方環境監測具體事權劃分。環境監測的財權劃分現狀分別研究了十三個領域，即：空氣質量監測、酸沉降監測、沙塵暴監測、地表水監測、近海域監測、污染源監督性監測、國家環境質量監督性監測、環境應急監測、核與輻射環境監測、國家生態環境監測、減排重金屬監測、基礎性專項監測、國家環境監測網質量保證與運行管理。重點研究了環境監測支出項目情況、專項支出情況、支出來源、支出結構情況以及環境監測的每項具體領域的支出結構情況。

研究指出，我國環境監測事權劃分存在的問題主要有五個：（1）整體組織結構設計不合理、機構冗余，造成了資源不必要的浪費；（2）地方環境監測力量薄弱，不能有效支撐地方環境監測的需要；（3）各個層次上的環境監測機構職能互有重疊，造成一些環境監管領域的失察；（4）基層環境監測機構與環境監測人員缺乏競爭，不利于推進基層環境監測機構工作的開展和實施；（5）所轄區域管理和垂直管理之間的矛盾。我國環境監測財權劃分存在的問題主要有五個：（1）基于屬地原則的事權劃分與跨區域、跨部門的國家監測事務存在沖突；（2）中央與地方共擔項目中事權劃分不明，地方財政支出統籌受限；（3）中央與地方、地方之間事權劃分不明確，事權“上下不清”、長期下移且交叉過多；（4）地方環境監測資金缺乏，不能有效滿足地方環境監測的需要。

第五章，提出了中央與地方環境監察監測的事權財權劃分原則。

在對國內外關于事權財權劃分的理論和經驗進行總結分析的基礎上，結合中國國情和環境監察監測經驗，建立了事權財權劃分的原則體系。即一個“財權事權匹配”的總原則、兩個事權財權混合劃分原則（法制化原則、環境外溢性范圍和行政管轄范圍相一致原則）、三個事權劃分分原則（機構獨立性原則、事權明晰化原則環境、公共物品效益最大化原則）以及四個財權劃分分原則（財權適度原則、污染者付費原則、使用者付費（UPP）和受益者分擔原則、地方收入多樣化和環境監測市場開放化）。

第六章，提出了中央與地方環境監察監測的事權財權劃分建議及方案。

環境監察方面，中央與地方環境監察事權劃分的兩個思路是：合理界定各級環境監察機構的職責；明確并合理劃分中央環境監察和地方環境監察的事權范圍。并且根據中央與地方環境監察工作各自的特點，以及各項事權對所屬層級的重要程度、可操作性、相對成本大小等因素，提出了中央與地方環境監察事權劃分的分層建議，將中央與地方環境監察事權、地方三級環境監察事權劃分為三級，并對每一級的具體事權按其重要程度進行了排序。環境監察財權劃分的兩個思路是：橫向高度集權；縱向高度分權。中央與地方環境監察事權、財權具體調整有三大方案：（1）事權不變，調整財權；（2）財權不變，調整事權；（3）事權財權同步調整。并且，依據這三大方案，在具體操作層次上提出了十一項調整建議，這十一項建議基于三個標準，即：（1）地區性服務的事權歸屬地方；（2）具有外部效應的事權歸屬中央；（3）全國性公共產品的事權歸屬中央。在企業和公眾參與方面，建議建立完善企業環境監察員制度和公眾環境訴訟與決策參與制度。

環境監測方面，中央與地方環境監測事權劃分的兩個思路是：（1）根據各項環境監測具體項目的特點，合理界定各級機構的職責；（2）事權財權匹配的原則。環境監測財權劃分的基本思路是：（1）明確各項事權的財權主體，使財權與事權相對應；（2）縱向合理分權。根據這個思路確定了環境監測的事權財權劃分總方案。在事權劃分方面，（1）對四項事權主體不詳的三級事權確定了相應的事權主體；（2）將四項地方三級事權調整為中央與地方共同承擔的事權；（3）中央事權、中央與地方共擔的事權未作出較大調整。在財權劃分方面，（1）將五項原為中央財權的三級事權調整為中央與地方按比例支出；（2）為十六項財權主體不詳的三級事權確定財權主體。在地方環境監測事權劃分方面，根據三級環境監測機構事權現狀、事權重要性、相對執行成本以及可實現程度等，對省、市、縣三級的職能進行具體的分級細化，并依據其重要程度，對各級環境監測機構的職能進行梳理。在環境監測的企業和公眾參與方面，建議環境監測的市場化，鼓勵企業投資與信息利用和建立完善公眾環境信息舉報制度。