三、概念界定

（一）環境監察

我國對于環境監察的定義，一般認為比較權威的是“在環境現場進行的執法活動”^[1]，此概念突出四個詞“日常、現場、監督、處理”，尤其是“現場”和“處理”兩個概念。環境監察具體是指環境監察機構依據法律、法規、規章的授權或受環境行政主管部門的委托，依法對轄區內污染源排放情況及自然生態環境破壞事件實施現場監督、檢查處理的活動，并采取相應經濟手段，強制排污企、事業單位和個人消除對環境的污染。^[2]環境監察是一種具體的、直接的、微觀的環境保護執法行為，是環境保護行政部門實施統一監督、強化執法的主要途徑之一，是中國社會主義市場經濟條件下實施環境監督管理的重要舉措。^[3]1991年以來，我國陸續發布了《環境監理工作暫行辦法》（見附錄2）、《國務院關于環境保護若干問題的決定》（見附錄2）、《關于進一步加強環境監理工作若干意見的通知》（見附錄2）三個文件^[4]，逐步建立起我國環境監察工作的規范體系。

（二）環境監測

全國科學技術名詞審定委員會分別從環境地理學、環境保護、環境影響（水利）三個學科^[5]的角度對環境監測做出了如下定義：間斷地或連續地測定環境中污染物的濃度，觀察、分析其變化和環境影響的過程；對影響環境質量的各種因素進行實時或定期采樣、分析測量，以發現異常的因素；定期、定點對環境組成因子和環境中污染物質的種類、濃度、分布的變化及影響進行監測和分析。

“監測”具有“監視、測量、分析、監控”的意思，環境監測作為環境科學學科體系的一個重要分支，是順利開展其他環境活動的基礎，其他學科如環境地理學、環境管理學等都需要在了解環境質量及其變化趨勢的基礎上才能進行。為此，我們選擇采用其在環境保護學科的定義，即環境監測是指運用物理、化學、生物等方法對影響環境質量因素的代表值的測定，確定環境質量（或污染程度）及其變化趨勢。^[6]其主要監測內容包括大氣污染監測、水質污染監測、土壤污染監測、生物污染監測、固體廢物監測、噪聲污染監測、放射性污染監測及其他污染監測。^[7]

（三）環境監察監測能力

由于本研究主要是研究財權事權劃分對環境監察監測能力的影響及如何更加有效地進行財權事權劃分以提高我國的環境監察監測能力，因此本書的“環境監察監測能力”中的“能力”主要指的是“政府能力”。能力一詞的英文為Capacities，其內涵非常豐富，它是社會要素各方面的情況在能量上的綜合反映。^[8]所謂政府的環境監察監測能力就是政府在環境監察監測方面的情況在能量上的表現，是政府依據社會需求和自己的職責，通過制定政策、組織動員及提供社會公共服務等，貫徹自己的意志，實施自己承擔的環境監察和監測職能，實現監察監測目標的能量。

（四）事權財權

1. 事權：從行政管理權到公共服務職責

1983年我國老一輩經濟學家許毅和王寶森在其主編的《財政學》中寫道：“國有企業和事業歸哪一級管理，即事權放在哪一級，財權也應放在哪一級。”這是上世紀80年代財政學對于事權的普遍觀點，事權是對國有企業和事業的經營和行政管理權，突出行政隸屬關系。而這一觀點到了1994年分稅制改革以后，已與改革后的社會經濟管理體制和政府職能轉變的大背景不符，有學者提出要給“事權”重新定義，其中具有代表性的是“公共服務職責”。這一概念是由國務院發展研究中心倪紅日教授提出，她認為事權應隨著時代變遷重新定義為“公共服務職責”，主要指每一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，突出政府的服務性職能；而財權是指在法律允許下的各級政府負責籌集和分配收入的財政權力，包括稅權、收費權以及發債權。^[9]

從事權的基本內涵來看，“事權”是與“職能”密切聯系的一個概念，事物職能的運用客觀上要求事物主體所要履行的事務，這是事權的基本要求。要履行事權就必須具有一定的經濟基礎，也就是必須具有相應財力，并且對財力具有一定的支配權，包括收益權、投資權、籌資權、財務預決算權等權力。這就是人們經常說的要辦事、干事就要花錢。這就引申出事權與財權相對應的理論問題，事權決定財權，財權制約事權。

2. 財權：支出責任

與支出責任的關系，學界存在一定爭議。國務院發展研究中心張永生認為，事權通常是指“支出責任，即哪些支出應由哪一級政府來承擔”。而財權則包括“自有收入與轉移支付（這里不考慮地方收入）兩部分”^[10]。事權與財權的匹配我們用圖1.1表示：

有學者認為，支出責任應進一步細分為“職責”和“支出管理責任”，職責即上文提到的公共服務職責，支出管理責任是對財政資金支出實行具體使用的管理。之所以區分公共服務職責與支出管理責任兩個概念是因為兩者存在不一致的情況，即某些公共服務職責由上下級政府共同承擔，而支出管理責任則全部由下級政府承擔。^[11]

3. 本書中的事權財權

結合上述兩種觀點，本書將事權定義為支出責任，包括公共服務職責和支出管理責任兩部分，公共服務職責是指每一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責，即“應該做什么”；支出管理責任是指每一級政府對財政資金支出實行具體使用的管理，即“應為哪些買單”。本書將財權定義為法律允許下的各級政府負責籌集和分配收入的財政權力，包括自籌收入的權力（如稅權、收費權、發債券等）和所獲得的轉移支付。本書中的環境監察監測能力建設中的事權是指中央與地方各級環境監察監測機構的支出責任，包括中央與地方各級環境監察監測機構的公共服務職責及其相應的支出管理責任；環境監察監測能力建設中的財權是指中央與地方各級環境監察監測機構在法律允許下籌集和分配收入的能力，包括各級環境監察監測部門自籌收入的權力及其獲得的轉移支付。

[1] 國家環境保護總局.環境監察[M].北京：中國環境科學出版社，2002：11—12.

[2] 余映華.淺談加強環境監察工作[A].2007中國環境科學學會學術年會優秀論文集（下卷）[C].2007，1687—1689.

[3] 國家環境保護總局.環境監察[M].1版.北京：中國環境科學出版社，2002：11—12.

[4] 《環境監理工作暫行辦法》于1991年8月29日頒布，《國務院關于環境保護若干問題的決定》國發（1996）31號文件，于1996年08月03日頒布，《關于進一步加強環境監理工作若干意見的通知》，環發[1999]141號文件，1999年頒布。

[5] 分別是一級學科地理學，二級學科環境地理學；一級學科電力，二級學科環境保護；一級學科水利科技，二級學科環境水利，三級學科環境影響（水利）。

[6] 金朝暉，李毓，朱殿興等.環境監測[M].天津：天津大學出版社，2007：1.

[7] 同上注：3.

[8] 楊立華.超越政府與超越企業[M].北京：中國經濟出版社.2005：270.

[9] 倪紅日.對中國政府間公共服務職責劃分的研究[M]//盧中原主編.財政轉移支付和政府間事權財權關系研究.北京：中國財政經濟出版社，2007：93—95.

[10] 張永生.政府間事權和財權如何劃分：國際經驗及其對中國的啟示[M]//盧中原主編.財政轉移支付和政府間事權財權關系研究.北京：中國財政經濟出版社，2007：157.

[11] 倪紅日.對中國政府間公共服務職責劃分的研究[M]//盧中原主編.財政轉移支付和政府間事權財權關系研究.北京：中國財政經濟出版社，2007：94—95.