二、文獻綜述與研究現狀

（一）國外情況

1. 環境監管研究

環境監察監測屬于環境監管的主要內容，“監管”的英文單詞為“Regulation”，也有學者將其譯為“規制”“管制”，因此環境監管有時也被稱為“環境規制”或“環境管制”。國外圍繞環境監管的手段（工具、方式）和監管者與被監管者之間的關系等方面進行了卓有成效的研究。而且在監管方式方面，西方主要研究了三種方式：命令控制型監管、市場激勵型監管、信息公開型監管。

命令控制型環境監管。主要包括環境法律法規、環境標準等。環境法律法規方面，如美國1955年的《空氣污染控制法案》、1963年的《清潔空氣法案》、1967年的《空氣質量法案》、1965年的《水質法案》、1977年的《清潔水法》、1972年的《噪聲控制法》等。在環境標準方面，Sterner指出環境規制中的技術標準在以下企業或社會環境背景下具有相應的優勢：（1）技術與生態信息比較復雜；（2）關鍵知識技術只有在中央權威層面才能得到，而在個別企業或部門是得不到的；（3）企業對各種價格信息變化的反應遲鈍，而投資行為又存在長期不可逆的影響；（4）各種環境規制技術呈現標準化的趨勢；（5）市場或社會中可行性較高且利于競爭的技術不多；（6）對企業平排監控成本和難度高，但對企業生產技術的監控卻比較容易等。^[1]

市場激勵型環境監管。包括排污稅費、補貼、排污權交易、押金返還等。Pigou在分析環境外部性的基礎上，最早提出通過征稅使環境外部性內部化的解決方法，即“庇古稅”。^[2]Coase提出了以交易成本為基礎的外部性理論，強調通過明晰產權來解決環境外部性問題，即“科斯定理”。^[3]Dales在科斯理論的基礎上，提出了排污權交易理論，即通過可交易的排污許可證，將污染排放作為一種產權在污染制造者之間進行分配和交易，從而將環境污染的社會成本轉化為污染制造者的內部成本。^[4]Baumol & Oates通過分析補貼對企業污染物總產量和污染水平的影響，指出環境補貼不僅不會減少企業污染的產生，而且還會誘發更嚴重的環境污染。有效的解決辦法應是，首先確定一個適當的污染稅稅率，然后按照相應的稅率對污染制造者征收其污染排放的費用，這樣可以將社會控制污染的成本降到最低，從而實現企業污染排放的最優化。^[5]Roberts & Spence則設計了一種排污許可證加排污費或補貼的混合機制，利用排污費和補貼政策，將排污權交易的市場價格限定在一個范圍內，向企業發放相應的排污許可證，然后根據其具體排放情況再征收相應的額外排污費或補貼，從而二次激勵企業減少污染。^[6]Palmer對三種方式（預收處理費用、回收補貼及押金返還制度）進行了比較研究，認為押金返還制度是一種成本最低（最有效）的監管方面。^[7]Portney & Stavins通過對命令—控制型和市場激勵型監管方式的比較分析，指出基于市場的環境監管方式比命令—控制型環境監管方式更有優勢。^[8]

信息公開型（自愿型）環境監管。Beams于1971年在《會計學月刊》發表了《控制污染的社會成本轉換研究》，首先提出環境會計的思想，開啟了環境信息披露研究的先河，發展了一種全新的環境監管手段。Groves認為解決環境監管問題的關鍵是設計一種能充分激勵被監管對象自動公布相關環境污染信息，從而主動減少環境污染的激勵性監管機制。^[9]Kwerel設計了一種靜態的混合價格—總量工具，引導企業公開其真實污染削減成本，以降低信息租的出現。^[10]

環境監管中監管者與污染企業（被監管者）之間的關系。Harford（1978）通過對企業行為的研究發現，在企業追求利潤最大化過程中，污染稅率越高，企業逃避稅收的可能性越大，這將增加政府監督的成本。因此最終的均衡條件是削減污染的邊際收益等于削減污染的邊際成本與監督的邊際成本之和。^[11]Heyes（1993）建立了一個檢查能力內生的規制模型，為解決監督與處罰問題提供了一個新思路。該模型的基本思想是，在檢查不精確時，企業會傾向于降低操作的透明度，以減少被檢查出來的可能性。因此，監督的頻率并不是最重要的，重要的是提高檢查的徹底性。^[12]Grossman認為當獲取可靠的信息很困難或成本很高時，監管部門應選擇加強監督。^[13]Beeker（1968）建立了關于監督與處罰的模型。在模型中監管者決定監督的頻率和罰款的水平，污染者則追求服從規制的成本與罰款之和最小化，通過對模型的分析，Beeker指出處罰越嚴厲越好，而監督的頻率則可以降低。^[14]

2. 事權財權劃分研究

關于事權與財權的劃分問題始終是西方財政領域內一個主流的研究課題。西方學者在研究該問題時，往往是將事權（職能、職權）與財權（財政）放在一起討論的，即事權的討論中包含有財權，財權的討論中包含有事權。在事權與財權劃分的研究領域積累了較多的研究文獻，下面僅列舉一些比較有代表性的觀點。

在劃分的內容方面，R. Musgrave指出政府的公共職能包含三個部分：公共職能的分配、公共職能的再分配和公共職能的穩定。第一項職能可以安排給地方政府，后兩項職能更適合于由中央政府來安排，特別是宏觀經濟穩定應作為中央政府的一項職能。^[15]William F. Sharpe認為，不同層級的政府具有不同的職能，彼此之間不能互相替代。實現經濟調控的職能和社會福利分配的職能應由中央政府負責。^[16]

在劃分的原則方面，Roy Bahl認為，財政分權的一個重要原則是按照正確的順序進行。首先給予地方政府財政支出的職權，然后再決定財政收入的分配，這樣做基于兩個原因：一是政府在解決收入分配問題之前應該確定各級政府的支出需要，二是有效的收入分配離不開對支出的認識。^[17]C. F. Bastable認為政府間事權劃分應遵循受益范圍原則、行動原則和技術原則。^[18]

在劃分的依據及角度方面，美國學者O. Eckstein認為，應當按照公共物品的受益范圍來劃分各級政府的職能，并以此作為財權分配的依據。據此，那些受益范圍為全體國民的公共物品應當由中央政府來提供。另外有一些公共物品雖然只惠及某一階層或某些人，但因對全社會和國家的穩定與發展至關重要，也應由中央政府提供，如對特困地區和受災地區的專項補助等。^[19]Ricard. W. Tresch建立了“偏好誤識”理論。他指出，以往的分權理論都把中央政府設想為全知全能的政府，對于全體居民的消費偏好的掌握準確無誤，這些理論假設中央政府是了解社會福利函數的偏好序列的，如果是這樣，那么就沒有向地方政府進行財政分權的必要了，地方政府只需按照中央政府的指示辦事，就能實現公共物品供給的最優了。Ricard. W. Tresch指出以往的這種分權理論由于把中央政府放在最優環境下進行分析，沒有考慮到中央政府有可能錯誤地認識社會偏好的情況，從而有可能錯誤地把自己的偏好強加于居民頭上。“偏好誤識”思想從另一個角度為地方分權提供了理論依據。^[20]在劃分的角度方面。埃克斯坦從決策程序角度分析了中央財政與地方財政支出范圍的劃分問題。中央財政主要承擔國外、外交、國家管理等支出責任，其他支出責任由地方財政承擔。^[21]費雪則從公共物品的外部性角度分析了中央財政與地方財政支出范圍的劃分問題。衛生、警察、消防等外部性小且地方性較強的公共物品適合由地方政府提供。^[22]Anwar Shah通過對發達國家和發展中國家的比較研究發現，發達國家的地方政府擔負的教育、衛生責任更多。^[23]

在保證分權的合理與有效性方面，Richard M. Bird和Michhael Smart認為，要保證公共服務的提供有效，必須對轉移支付的接受者（地方政府）有一個明確的要求，即轉移支付的接受者（地方政府）應有足夠的財力和做出決定所需要的、充分的靈活性，并且還要對其結果負責。轉移支付的接受者（地方政府）應該按照一整套標準程序管理轉移支付，并接受國家的審計監督。^[24]針對財政分權可能會導致地方政府不遵守財政紀律，誘發超越權限過度支出問題，Sanguinetti和Tommasi認為應當通過設計合理的轉移支付制度加以解決。為此，他們設計了兩種轉移支付制度：一種是中央政府事先對每個地區（地方政府）承擔一定水平的轉移支付，另一種是讓地方政府影響中央政府以獲得轉移支付。雖然兩種制度都將會導致更低的聯邦公共財政支出、更高的地方財政支出和轉移支付，但第二種制度能夠獲得更高的福利水平。^[25]

3. 簡評

總的來看，國外在環境監管領域和事權財權劃分領域已經形成了一套較為成熟的理論體系，包括環境監管的內涵、手段、工具，財政分權的原則、依據等，對完善我國環境監管和中央與地方事權財權劃分有著重要的理論與實踐借鑒意義，特別是各種環境監管手段（工具）的研究，對我國的環境監管實踐具有重要的指導作用。但國外的這些研究畢竟是建立在西方發達國家的經濟發展和社會文化背景之上（成熟的市場機制和企業治理體系，權威的政府監管機構，積極參與環保的社會民眾）。作為發展中國家的我國，受經濟社會發展階段和具體國情的影響，不能夠完全照搬西方的這些理論成果，應結合我國的具體情況進行合理選擇。

（二）國內情況

我國的環境監管（監察監測）實踐起源于20世紀70年代，發展至今已經形成了自己的一套體系（包括法律法規、制度機制、組織結構、人員安排等）。從中央到地方，都建立了專門的環境監察監測機構，這些機構的監管職能涉及了環境的各個分領域。隨著環境監察監測實踐的發展，有關環境監察監測的研究成果不斷增多，出現了專門的系統闡述環境監察監測方面的教材，相關的學術論文也在不斷增加。綜合起來看，目前我國有關環境監察監測的相關研究主要集中在以下幾個方面。

1. 環境監察方面

（1）環境監察執法效能研究

祝妍華、姚堅認為在我國保增長、促發展的大背景下，環境監察執法要轉變和完善工作方式，提高環境監察執法人員的業務水平，促進在經濟發展中實現環境保護。^[26]支蓉蓉指出由于現有環保法律不完善、監察力量薄弱、監察手段落后、管理體制不順等原因，環境監察工作不斷暴露出一些問題，提高環境監察效能已刻不容緩。在提高環境監察效能方面，應首先明確環境監察執法主體資格，理順執法體制，其次通過加強硬件建設和隊伍建設來強化執法手段和執法水平，并通過進一步完善公眾參與機制和環境稽查機制，推動環境監察部門全面提高執法能力。^[27]張軍從剛性文化、人力資源管理、片面的政績觀等方面分析了安徽省環境監察執法效能的制約因素，并在此基礎上提出了提升安徽省環境監察執法效能的改進對策。^[28]

（2）基層環境監察執法研究

席勁松指出基層環境監察執法工作存在法律法規不夠完善、行政障礙、環保執法隊伍自身不足等問題，并提出了加強基層環境監察能力建設的建議和對策。^[29]唐天云、王路分析了基層環境監察執法工作從傳統環境監察執法向新時期環境監察執法的轉變趨勢，指出新時期基層環境監察執法應從接受新思想、新事物、新監察手段、新執法范圍和新執法模式上轉變，使新的執法理念滿足新時期經濟發展要求。^[30]周琦針對我國基層環境監察執法的現狀，提出從完善相關法律法規、發揮企業協助作用、提高監察隊伍整體水平、加強與其他職能部門的溝通、加大宣傳力度、提高公眾參與等方面加以改進和完善。^[31]

（3）環境監察人才隊伍、信息化技術等方面的研究

吉啟權、王德龍就如何培育一支高素質的環境監察隊伍提出了以下對策：高標準地把好選人進人質量關；加強環境監察人員培訓，內強素質，外塑形象；規范執法程序，全面提高監察執法水平。^[32]張曉玲、胡亨魁、樊蘇平從專業設置背景、培養目標與就業崗位分析、知識結構與業務要求、課程體系設置等方面分析論證了在高等院校培養環境監察專業人才的緊迫性與可行性。^[33]朱麗新通過對青海省環境監察機構隊伍建設現狀的調查，闡明了青海省環境監察隊伍機構的現狀和存在的主要問題，并提出了加強青海省環境監察隊伍建設的建議和措施。^[34]陳海英、陳明從監察執法信息化、排污申報收費信息化、應急監控信息化、公眾監督信息化、能力建設信息化等方面研究了環境監察的信息化問題。^[35]

2. 環境監測方面

（1）環境監測體制機制的研究

環境監察的體制機制對環境監測的效果具有重要影響。劉衛先指出我國現行環境監測體制存在諸多缺陷與不足，致使環境監測的目的不能完全實現，必須對其進行改革。^[36]胥樹凡也認為，建立先進的環境監測體系首先應該從環境監測機制體制的改革入手，并提出環境監測體制改革的基本思路可以按照分清各方（主要是環保部門與企業）職責，準確選擇定位，利用社會力量，強化監測職能，實現環境監測社會化產業化發展的目標來設計。^[37]柏仇勇、黃衛、姜勇則從機構體系、職責分工、經費投入機制、資質管理機制、工作考核機制、行業自律機制、應急響應機制幾個方面闡述了我國環境監測體制機制創新的基本框架，并提出了構建“國家統一監管、地方監督實施、部門分工協作、單位自測申報、社會中介服務”的新型環境監測監管體系。^[38]

（2）環境監測質量管理研究

柏仇勇、胡冠九、袁力在調研國內外環境監測質量管理模式的基礎上，通過分析我國環境監測質量管理中存在的問題，提出了我國環境監測質量管理體系的新構架，即構建環境監測質量管理的三大體系：管理體系、技術體系和工作體系。^[39]顧紅明分析了我國環境監測質量管理工作面臨的壓力和存在的不足，從體系運行、質量管理活動、儀器設備及人員管理等方面提出了加強環境監測質量管理工作的具體措施。^[40]彭剛華、梁富生、夏新從制度建設、質量體系建設、保障措施三個大的方面分析了我國環境監測質量管理的現狀與問題，并提出了改進我國環境監測質量管理的有關對策：強化質量意識、完善質量管理制度、促進質量體系的有效運行、完善監督機制、拓展質量控制領域和手段、健全質量管理保障措施。^[41]

（3）環境監測技術研究

胡冠九從監測結果的科學性、監測方法的系統性及應急技術的實用性角度，提出了目前我國環境監測技術存在的問題，指出應通過科學監測，反映真實的環境質量，研究有毒有害污染物的監測方法并使其標準化，加強突發污染事故的快速監測技術研究。^[42]李國剛、萬本太指出我國環境監測科技水平與發達國家水平相比還有很大差距，自身發展與環境管理要求的技術支撐能力也存在不相適應的問題，主要表現在：環境監測技術總體水平不高，環境污染事故應急監測技術薄弱，生物監測技術尚未得到普遍應用，環境監測信息技術落后，并提出從創建環境監測學理論體系、技術路線體系、技術規范體系、監測標準分析方法體系等13個方面提升我國的環境監測技術。^[43]李學威則專門研究了物聯網技術在環境監測系統中的應用。^[44]

（4）專業領域環境監測的研究

許麗娜、王孝強分析了我國海洋環境監測的發展歷程、發展現狀和存在的主要問題，并提出了完善我國海洋監測的基本對策。^[45]劉華、趙順平、梁梅燕等對我國輻射環境監測的發展歷程和在輻射環境管理方面取得的成績進行了回顧總結，并提出了未來輻射環境監測和管理工作的發展思路。^[46]孫天華、劉曉茹、傅樺則對我國生態環境監測進行了研究。^[47]

3. 事權財權劃分方面

關于政府間事權財權劃分的研究比較多，這里僅列舉一些代表性的觀點。賈康^[48]認為，政府間事權財權劃分應在堅持1994年分稅制改革基本制度成果的基礎上，推行減少財政層級的扁平化改革（重點是鄉財縣管和省直管縣），在省以下實質性地推進和貫徹分稅制，并進一步以投資權的合理化為關鍵，理清政府間事權，形成扁平化后“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”再加自上而下轉移支付的制度安排。張永生^[49]認為，解決中國基層政府事權與財權不匹配的改革方向，主要不是大幅增強地方的稅收權，而是要通過改革地方人事制度，以在上下級政府之間建立起有效的相互制衡關系，并在此基礎上完善財政轉移支付制度。倪紅日^[50]對目前流行的觀點：即應該達到各級政府事權與財權的匹配或者統一提出了質疑，認為應該改變事權與財權統一的流行理念，提出將事權概念改變為公共服務職責，細分公共服務職責與支出管理責任，區別財權與財力概念，做到公共服務職責與財權統一，支出管理責任與財力匹配，對政府間公共服務職責的劃分依據進行調整。蘇明、劉軍民^[51]專門對政府間環境事權與財權的劃分問題進行了研究，認為在政府事權清單內，環境事權作為一項相對新生的事權，有必要在厘清界面、分清責任的總體要求下，抓緊推進環境事權財權的科學合理劃分，形成分類、分級、分項的事權承擔框架，并在此基礎上加快建立健全環境事權與財權相匹配的體制和機制。

4. 簡評

這些已有的研究成果有助于我們更好地理解環境監察監測與事權財權劃分問題，也為我們的研究提供了啟發借鑒，但這些研究也還存在著以下不足：（1）研究的理論性、系統性不強，尤其是關于環境監察監測方面的相關研究。這些研究大多數是對環境監察監測實踐經驗的總結歸納，缺乏權威的理論指導和深入的理論分析，缺乏系統的考察。（2）從事環境監察監測研究的人員大多是來自國家環境監察監測部門和地方環境監察監測部門的實踐人員，來自大學和研究機構的專家學者不多見。這從一個方面反映出學術界（理論界）對這一問題重視不夠。（3）高質量的創新性的研究成果比較缺乏。（4）缺乏從政府間事權財權劃分的角度對環境監察監測能力進行研究的相關成果。政府間（特別是中央與地方之間）事權財權的劃分對整個環境監察監測能力具有重要的影響，而學術界卻很少關注和研究這一問題，實為一大缺陷。

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