三、交通“治堵”與城市發展：中國大都市基礎設施建設的新挑戰

1．中國城市化與城市病的出現

城市病是對城市各種失序現象的統稱，迄今并沒有普遍認可的定義。很多學者從“病態特征”的角度歸納城市病的類別，比如胡欣、江小群將城市病劃分成了二十四個類別：大拆大建、無序開發、住宅問題、爛尾樓、城中村、流動人口集聚與城市爛邊、水危機、垃圾圍城、環境污染、馬路殺手、工程誤區、綠化誤區、空城現象、熱島效應、病態建筑、勞動力資源損傷、文化資源過度開發、公共衛生體系滯后、城市地質災害、交通堵塞、基礎設施布局不合理、城市管理不力、規劃問題、安全問題等。^[34]還有學者從“病因”的角度界定城市病，如張漢飛認為，城市病就是城市資源環境的承載力和城市化發展規模的匹配度失衡。^[35]實際上，更多的學者只是采取列舉的方法，把人口擁擠、交通擁堵、住房緊張、環境惡化、犯罪率攀升等最典型的失序現象稱為城市病。

一般而言，城市病是城市化的產物，特別是在城市化的快速推進階段表現得尤為明顯。我國自古就是一個以農業經濟為主的社會，城市發展一直較慢。1949年中國全國總人口5.42億，其中農村人口4.84億，占總人口數的89.4％，城市人口比重只有10.6％，如果按照非農業人口計算的話，這個比例只有5.1％；而同期世界城市人口已經達到28.8％。中國一直到1996年城市化率才首次超過30％，進入城市化加速階段，而這個數字西歐1890年就已經實現，為31％。^[36]從這些統計數字來看，長期以來中國的城市化率一直較低，歷史上幾乎不存在城市病問題。

在改革開放的進程中，東部沿海城市獲得了發展先機，城市經濟迅速崛起，吸引了大量的知識精英和農村剩余人口。特別是“十四大”以來，經濟體制轉型加速、城市糧油計劃供應取消、城市勞務市場進一步完善、戶籍管理制度逐漸放開等等，所有這一切都不斷推動著勞動力向城市轉移。國家也越來越清晰地認識到了城市作為現代經濟載體的地位，出臺了推動城市化進程的一系列公共政策?！?011年中國城市化率調查報告”稱，2011年上海、北京、天津的城市化率分別為89.32％、79.36％、61.5％排名前三。^[37]

中國城市病的出現是改革開放以后，隨著市場經濟的發展和社會管理體制的改革而出現的。而且，中國的城市病在城市化率高的大都市中也更為明顯。近年來，中國大都市“城市病”的集中表現就是“交通擁堵”和“買房難”，而2013年則以“交通擁堵”最為典型。這一年，北京、上海、廣州等中國大都市都在“治堵”方面投入了大量精力。比如，3月北京市政府公布了擬為民辦事實清單，共計32項。其中最引人注目的變化就是，“交通治堵”取代了前兩年的“治理PM2.5”和“保障房建設”，躍居第一位。

2．中國大都市“治堵”的最新舉措

交通擁堵已經困擾中國大都市多年。2013年，在霾天氣的共同作用下，交通擁堵問題受到了更多的關注，因為人們普遍認為汽車尾氣是造成霾天氣的重要原因。在2013年的交通治堵行動中，中國大都市主要采取了以下措施：

2.1　嚴格控制汽車保有量

《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》的一項重要內容就是要求“市交通委、市公安局公安交通管理局研究采取經濟手段和必要的行政手段，確保2017年底將全市機動車保有量控制在600萬輛以內”^[38]。截至2013年底，北京已經擁有機動車約540萬輛，因此《北京市小客車數量調控暫行規定》實施細則（2013年修訂）規定，從2014年起到2017年的四年間，本市增量小客車年度配置指標由24萬個減少到15萬個。不僅如此，北京還進一步增加了購車搖號的難度，規定搖號周期統一為每兩個月一次，累計搖號24個月以上的申請者中簽比例將增加，而24個月以內的申請者的中簽難度則將進一步增加。與北京類似，廣州市政府于2013年3月審議通過的《系統改善廣州中心城區交通狀況一攬子工作方案》同樣提出了“限車”要求，即根據廣州的實際情況，“優化調整中小客車總量調控的政策，同步完善相應的中小客車指標調控管理信息系統功能，并做好外地車限行的工作”^[39]。

2.2　對現有車輛采取限制、疏導措施

2013年，北京市政府要求研究市低排放區交通擁堵費征收方案，同時采取小客車分區域、分時段限行政策，倡導私家車合乘，加強外埠車輛管理等。廣州也在2013年4月8日首次公布了限制外來車輛的草案，明確“限外”的區域和實踐范圍，在此范圍內禁止非本市籍載客汽車通行。2014年初，廣州又發布了《廣州市優化調整停車場差別化收費方案》，大幅度提高了停車費：一類地區住宅區露天停車場從過去每小時1元上漲到每15分鐘1元，上漲幅度300％；路邊自動停車計時收費系統從每15分鐘2元上漲到每15分鐘5.5元，最高限價由80元/天上漲到176元/天；商業停車場由半小時5元上漲到15分鐘4元。^[40]

2.3　大力發展公共交通

上海發展公共交通的目標是，在 2015年實現公共交通的主體地位，“將公交優先做到極致”。7月上海市發布了《上海市政府關于貫徹〈國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見〉的指導意見》，提出了一攬子方案，比如“新規劃建設60余個綜合客運樞紐”，“規劃和推進公共自行車租賃停車點及自行車道系統建設”，“公共汽電車高峰時段平均發車間隔中心城不超過8分鐘，郊區新城不超過10分鐘”等。目前上海市中心城區有公交專用車道161公里，另有300公里正在建設中。北京市2013年開展的公共交通建設包括新開工3條軌道交通線路，新開、調整公交線路40條，更新淘汰老舊公交車3000輛，實現8號線二期南段、10號線二期、昌平線與8號線聯絡線、14號線西段建成通車，建設公交專用道10公里等，全年軌道交通客運量32.0億人次，同比增長30.2％，公共交通出行比例達46％。^[41]廣州計劃到2016年末累計建成1000條常規公交路線，12條（段）軌道交通線路；軌道交通開通總里程超過500公里；同時加大公共交通專用線路建設力度。

2.4　增強城市交通疏導能力

2013年，北京市重點提高了交通指揮信息發布平臺的效用，引導車輛均衡出行；全面摸排交通堵點，制定工程改造和一對一疏導方案，提高易堵路口和節點通行效率。此外，北京市還對14個道路進出口進行了調整，新建了5個公交港灣及站臺，改造了5座立交橋，并對6處交通擁堵點進行了重點治理。在居住區新增停車位2萬個，在四環路外軌道交通站點和放射線公交專用道遠端增設駐車換乘停車位2000個，利用人防工程新增地下停車位1.8萬個。充分挖掘社會資源，合理利用機關、學校、企業停車設施，推廣錯時停車和居住區停車自治管理。^[42]北京各區縣也要按要求配合完成120項疏堵工程。2013年，廣州市做出了一個疏導交通的中期規劃，要求推進獵德大橋系統北延線工程、廣州大道系統工程、花城大道東延線（首期）、康王路下穿流花湖隧道、洲頭咀隧道、珠江大橋放射線二期、新廣從快速化改造工程等重點交通疏導項目。廣州還規定，按照“每100平方米的住宅建筑面積配建1.2—1.8個停車位”執行住宅類停車泊位配建標準，增加住宅區停車泊位供給，減少道路車輛停放。另外，廣州市首次嘗試用“可變車道”的方式治堵，智慧交通系統也被提上工作日程。

3．中國大都市基礎設施建設的全面展開

基礎設施建設是城市發展成熟度的重要指標，也是市政府必須履行的職責。中國大都市的基礎設施規劃以戶籍人口為基數，是導致大都市城市病的部分原因。除了交通治堵外，2013年中國大都市基礎設施建設的重點還體現在智慧城市、城市安全、信息基礎設施、文化基礎設施等方面。

3.1　智慧城市建設

2013年，國家住房和城鄉建設部分兩次公布了“國家智慧城市試點名單”。在1月29日首批公布的90個試點城市中，北京東城區、北京朝陽區、北京未來科技城、北京麗澤商務區、上海浦東新區、廣州番禺區、廣州蘿崗區等入選。8月1日，住建部又公布了第二批“國家智慧城市試點名單”，增加了北京經濟技術開發區、北京房山區長陽鎮等103個試點區域。兩批國家智慧城市試點名單的公布，標志著我國智慧城市建設正式上升到國家平臺的層面。

2013年，“云”成為北京市智慧城市建設的關鍵詞。市政府加快了“云服務平臺”建設，重點建設包括電子商務云、公眾健康云、金山云存儲、EVERNOTE筆記本云等四個項目。其中，公眾健康云以求醫問藥、網上掛號為基礎，具有健康檔案管理、個人健康服務信息、醫療服務網上獲取等功能；在云計算的支持下，公眾可以在社區或家里“進入”三甲醫院看病。2013年也是上海“智慧城市”三年建設計劃的收官之年。在這一年，“大數據”成為一個熱門詞匯。首先，上海市按照“銅線用戶再提速、企業客戶再優惠、智慧社區惠民生”的方式，對互聯網進行了第5次提速，網絡資費平均下降了30％。7月，上海市科學技術委員會發布了《上海推進大數據研究和發展三年行動計劃》，未來三年上海將重點選取醫療衛生、食品安全、終身教育、智慧交通、公共安全、科技服務等具有大數據基礎的領域，探索交互共享、一體化的服務模式，建設大數據公共服務平臺，促進大數據技術成果惠及民眾。此外，在智慧城市建設方面，上海還推出了市質監局、市建設交通委、市環保局三家試點單位共6個行政審批事項通過電子政務平臺“雙軌”運行，根據2013年6月底的統計，三家單位累計網上辦理審批事項6833條，試點初見成效。上海還在2013年開始試點“智慧養老社區”，進一步擴大了智慧社區的數量，并公布了智慧社區指標體系，該指標體系涵蓋了基礎設施、平臺運營、服務保障、智慧應用等四大方面，包括小區光纖接入、社區多媒體公共服務設施、用信息化手段處理政府基層業務、通過物聯網技術實現各類管理等30項指標。在中國社科院信息化研究中心與國脈互聯智慧城市研究中心聯合發布的“2013年中國智慧城市發展水平評估結果”中，北京、上海、廣州均位居前10名。

3.2　城市安全建設

2013年，北京的城市安全治理主要表現在防汛工程、生產安全和食品安全等方面。北京吸取了2012年“7·21”暴雨災害的教訓，在2013年汛期到來之前，出臺了《2013年北京市城鎮房屋安全迎汛工作要點》和《北京市2013年防汛工作方案》，組建了7個防汛專項指揮部，具體負責防汛宣傳、住房和城鄉建設、道路交通秩序、城市地下管線、地質災害、旅游景區、綜合保障等7個方面的具體工作，市長王安順擔任總指揮。在生產安全方面，北京市運用現代科技手段精細化管理，建立市、區縣、街鄉、企業的信息化網絡平臺，全市安全監管部門可以動態掌握17萬家企業的基礎臺賬，總業務數據量達到620萬條。此外，還采用“物聯網”技術，接入生產企業的數據，研究建立風險源分級預警處置管理模式，比如在煙花爆竹的零售網點運用音視頻監控，在批發倉庫運用物聯網技術監管等。^[43]在食品方面，2013年4月1日，北京正式實施了《北京市食品安全條例》，對行政區域內的食品、食品添加劑、食品相關產品的生產經營、安全管理活動進行規范。

為推進城市平安建設，上海市以清單列舉的方式推出了“2013上海平安建設實事項目”，內容包括“整治非法客運、‘群租’行為、電信詐騙、‘城中村’管理、欺行霸市行為、物業保安管理、無證行醫、高校周邊綜合治理”等9項內容。^[44]在2013年第25次上海市市長國際企業家咨詢會議中，市長楊雄表示，安全是城市運行的底線，未來要把上海建設成為最安全的城市之一。城市安全同樣是廣州2013年的工作重點，在2月份國家出臺的《關于開展安全發展示范城市創建工作的指導意見》中，廣州成為全國10個“國家安全發展示范城市”之一。7月，廣州市委常委會議審議通過了《關于創建全國安全發展示范城市的決定》和《創建全國安全發展示范城市實施方案》，提出了構建城市安全發展“八大體系”、44項工作任務和10項重點項目。

3.3　建設領域各有側重

上海市2013年重點關注的是信息基礎設施，這在很大程度上與本年度是上?！爸腔鄢鞘小苯ㄔO三年計劃的最后一年有關。2013年是上海發布《上海市信息基礎設施“十二五”發展規劃》（2012年）后的第一年，在8月28日舉行的“推進無線城市、光纖到戶建設聯席（擴大）會議”上，上海提出的信息基礎設施建設的目標是，建成“寬帶、泛在、融合、安全”的下一代網絡。這意味著在兩年內，將光纖鋪設到所有家庭，用戶最大接入帶寬達到100兆，打造國際信息基礎設施一流水平。

與上海不同，廣州在2013年基礎設施建設的重點是文化基礎設施。廣州市在3月份通過的《關于加強廣州市“十二五”時期文化基礎設施建設的工作意見》中，列出了39個文化基礎設施建設項目，其中14項為重點文化工程，包括十“館”（四大文化建筑、粵劇藝術博物館、南漢二陵博物館、海事博物館、南粵先賢館、十三行博物館、市國家檔案館二期）、兩“中心”（廣州報業文化中心、孫中山文化中心）、二“園”（東園廣場、嶺南文化大觀園）、大小馬站書院群復建保護項目以及省非遺等項目。^[45]在很大程度上，廣東加強基礎設施建設是與其旅游資源的開發綁定在一起的。

2013年，中國大都市的基礎設施建設還有一個亮點，就是打破政府壟斷，引入社會資本。北京將一些具備經營條件的市政基礎設施領域向市場開放，在軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮域供熱等6個領域推出了26個試點項目。此外，北京還對具體操作做了詳細說明，企業可以直接對號入座。與北京遙相呼應，廣州市也在2013年發布了《關于進一步鼓勵和引導民間投資加快發展的意見》，按照“非禁即入、公開公平、秩序規范、服務高效”的原則，鼓勵和支持民間資本以多種方式參與城市基礎設施投資建設。