二、“十面霾伏”與生態文明建設：中國大都市治理的新課題

1．“效率優先”的生態文明之殤

1992年鄧小平南巡講話之后，中國的市場經濟發展進入了快車道。與市場經濟相配合，1993年十四屆三中全會提出了“效率優先，兼顧公平”的發展理念，把“經濟效益”放在各項考量指標的首要位置。從此在中國歷史上，市場力量和效率原則首次結合到了一起，并釋放了巨大的活力。在改革開放30余年、特別是市場經濟20余年的發展進程中，中國的綜合國力和人們的生活水平得到了前所未有的提高，幾乎每個中國人都能從自己身邊的點點滴滴感受到生活的變化，以至于有人已經開始歡呼“盛世”的到來。

然而，效率優先的社會未必就是和諧的社會。效率本身是一個中性詞，效率與生俱來的“經濟性”使它成為人類社會追求的共同目標。所以，問題的癥結不在于“效率”，而在于“優先”。特別是，在市場自身固有的趨利性誘惑下，“效率優先”無形中發生了多元化畸變。首先，“效率優先”本來是與“兼顧公平”搭配使用的，“效率優先”的原意是指“效率”相對于“公平”要優先，而并非相對于其他。然而在中國語境中，二者往往被拆分單獨使用，效率優先儼然變成了效率相對于所有事務都要優先，甚至人們已經習慣于用“效率優先”作為解決或解釋社會矛盾的托詞，于是“效率優先”演變成了“效率第一”與“效率唯一”。其次，由于“效率優先”原則自提出之日就是與市場經濟結合在一起，而市場經濟又是在物質利益驅動下運轉的，于是“效率優先”原則在市場應用過程中就發生了轉變，“效率優先”變成了“物質利益優先”，“拜金”之風不斷刮起。再次，與中國的“趕超”戰略相適應，“效率優先”的一個重要使命即是迅速縮短中國與世界發達國家之間的差距，中國選擇了國際通用的GDP作為衡量標準。隨之，GDP也成為考察地方政府官員政績的主要指標。這個時候，“效率優先”又轉變成了“GDP優先”。

中國的“效率優先”原則經過多元化畸變之后，某種程度上逐漸加劇了社會的失衡。除了各種時隱時現的社會矛盾之外，環境的隱憂已經成為中國不得不面對的“頭號”公敵。當沙塵暴的陰影還在中國人的心頭揮之不去的時候，嚴重的“霾”天氣又以不可阻擋之勢襲來，北京、上海、廣州等中國大都市無一幸免。不僅如此，2013年黃浦江上大量漂浮的死豬也在提醒人們關注用水危機。實際上，中國的水污染早已突破了國人健康生存所能接受的底線，工業廢水、城市垃圾、農藥噴灑等都是重要的污染源。根據官方數據顯示，全國地下水僅有11.85％達到優良級的水質。^[14]毋庸諱言，在片面追求效率和要素驅動發展的同時，環境危機已經成為牽制中國發展的嚴重問題。就中國大都市而言，2013年最嚴重的環境危機非“霾”莫屬。

2．中國大都市生態危機的現實考驗

2013年，“霾”成為中國各類媒體報道中不可或缺的關鍵詞。霾是懸浮在空氣中的微小塵粒、煙粒和鹽粒的集合體。與霧不同的是，霾是由粒徑為10-3-10 μm的固態微粒構成的，肉眼不可見；而霧是由粒徑為100—102 μm的水滴構成的，肉眼可見。中國氣象局《地面氣象觀測規范》對“霾”做出的權威表述是：“大量極細微的干塵粒等均勻地浮游在空中，使水平能見度小于10.0千米的空氣普遍混濁現象。霾使遠處光亮物體微帶黃、紅色，使黑暗物體微帶藍色。”^[15]

“霧霾”已經成為中國“2013年年度十大流行語”。據統計，在中國的社交網絡上，PM2.5被提到的次數從2011年的200次，猛漲到2013年1月份的300萬次，現在已成了網絡高頻詞匯。另外，在淘寶網發布的2013年《中國年度消費關鍵詞》中，“霾單”赫然在列。淘寶網的數據顯示，2013年全國消費者在線購買口罩、空氣凈化器、室內跑步機等對抗霧霾的用品累計8.7億元，購買450萬次，其中購買口罩的人比2012年多了181％，購買空氣凈化器的人數多了131％。^[16]難怪習近平主席在2013年12月28日視察北京京橋熱電有限公司時也感嘆：“‘霧霾’兩字吸引眼球！”^[17]

中國的霧霾也引起了國際社會的關注。美國福布斯中文網盤點2013年度全球氣候、能源領域的五大話題事件，中國的空氣污染“一舉奪魁”。此外，在英國廣播公司（BBC）公布的2013年度十大氣象問題中，中國的霧霾也赫然上榜。英國《經濟學人》雜志稱：“美國環保局規定，空氣質量指數高于100就是‘不健康’，超過400就會被評為‘危險’。”而2013年1月14日，北京的污染超過了美國人“危險評級”的兩倍多，該雜志將這一天稱為“北京最黑暗的一天”；然而就在同一天，紐約的空氣質量指數只有19。美國《大西洋月刊》指出，2013這一年，“空氣災難”深切影響了中國人。^[18]

2013年中國霧霾的重災區是京津冀、長三角和珠三角，三個地區每平方公里的污染物排放量是其他地區的5倍以上，其中長三角空氣質量總體超標60％，而京津冀地區的這一數值超標則高達180％。2013年1月，京津冀地區共發生四次強霾污染過程，北京只有4天是晴好天氣。這個月中，北京空氣PM2.5小時濃度最高值達到1000微克/立方米，有120個小時超過300微克/立方米。上海最嚴重的霧霾出現在2013年12月1日，空氣質量重度污染，上海市環保局12月1日19時發布的消息稱，當天18時申城空氣質量指數（AQI）高達232，首要污染物 PM2.5 濃度為248微克/立方米。因此，上海拉響了空氣質量重度污染預警，這是繼11月8日、11月15日后上海第三次啟動空氣重度污染應急方案。針對重污染天氣，上海市氣象臺也于20時10分發布霾黃色預警信號。^[19]廣州一向空氣質量較好，但在2013年還是經歷了51天的霾天氣。2013年4月15日，廣州深陷霧霾包圍，18時空氣質量分指數監測顯示，番禺市橋、嘉禾、新塘均達到了重度污染水平。其中，嘉禾點位的PM2.5最近24小時均值達到了165微克/立方米，超過國家規定的75微克/立方米的二級標準兩倍以上。廣州氣象臺當日發布了灰霾天氣黃色預警。^[20]

“十面霾伏”的不僅僅是北上廣。南京市氣象局發布的2013年氣候分析顯示：南京全年霾的天數是242天，超過了全年的三分之二，創造了有氣象統計以來的最高紀錄。^[21]武漢、天津、濟南、鄭州、杭州等大中城市在2013年無一不在與“霾”抗爭。另據中國氣象局發布的《中國氣候公報》顯示：2013年，我國中東部地區出現霾的平均日數是36天，比常年偏多27天，比2012年多18天，創52年來之最，為1961年以來最多。公報同時指出，霾對人體健康影響較大。^[22]2013年全國環境監測總站發布的“74城市空氣污染超標天氣”詳見“圖1”^[23]。

3．中國大都市生態文明建設的新舉措

2013年，罕見的霾天氣引起了中央政府的高度重視。9月，國務院發布了《大氣污染防治行動計劃》（又稱“大氣防治國十條”），提出的目標是：“經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉；力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。”計劃到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10％以上，優良天數逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25％、20％、15％左右；到2017年，重點行業排污強度比2012年下降30％以上，煤炭占能源消費總量比重降低到65％以下等。^[24]2013年12月上旬，中共中央組織部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》公開發表，強調“不以GDP論英雄”，這表示中央政府已經認識到了環境問題的源頭所在。

北京是2013年霾天氣最為嚴重的地區。2013年年初北京市印發了《關于分解實施北京市2013年清潔空氣行動計劃任務的通知》，提出從8個方面實施52項大氣污染治理措施。《通知》明確了2013年主要污染物年均濃度平均下降2％的目標，主要推出包括嚴控增量、壓減燃煤、綠色交通、治理工業等八方面措施；規定2013年北京將不再新建、擴建使用煤、重油和渣油等高污染燃料的建設項目，將制訂發布更為嚴格的第二批不符合首都功能定位的高污染工業行業調整退出目錄；全年計劃完成2600蒸噸燃煤鍋爐清潔能源改造，同時推動西北、東北熱電中心建設和國華、高井、科利源熱電廠替代；在交通方面，全面實施第五階段輕型機動車污染物排放標準，減少以機動車為主的交通排放；繼續推動高污染企業淘汰退出，實現2012年到2013年底累計達到450家以上的目標；在汽車制造、機械、電子、印刷、家具、汽車修理等行業開展揮發性有機物治理，減少揮發性有機物排放量5000噸以上；同時推動實施平原地區35萬畝造林綠化。此后，北京市市委、市政府3月份又對52項措施做了補充，增加到了69項具體措施。9月11日，北京市又發布了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》（以下稱《計劃》），提出了八大污染減排工程，包括源頭控制減排、能源結構調整減排、機動車結構調整減排、產業結構優化減排、末端污染治理減排、城市精細化管理減排、生態環境建設減排、空氣重污染應急減排等方面，并輔之以六大保障措施，即完善法規體系、創新經濟政策、強化科技支撐、加強組織領導、分解落實責任、嚴格考核問責等。《計劃》還提出了“三大全民參與”指導意見，比如企業自律的治污行動、公眾自覺的減污行動、社會監督的防污行動。這是一份具體翔實的行動計劃，在每個行動環節上都有具體的措施，每個措施中又有詳細的指標。比如，在“實施氮氧化物治理”中規定，2013年完成京豐燃氣熱電廠、10座遠郊區縣燃煤集中供熱中心和4條水泥生產線的脫硝治理；2014年底全市所有水泥生產線完成脫硝治理；2015年各遠郊區縣全面完成燃煤集中供熱中心煙氣脫硝高效治理。在“加強揮發性有機物治理”中規定，燕山石化實施泄漏檢測與修復技術改造，開展順丁橡膠尾氣治理等污染治理工程；2015年完成全部有機廢氣綜合治理工程。2016年原油加工損失率控制在3‰以內；揮發性有機物排放量比2012年減少50％；水煤漿鍋爐停運；完成所有燃煤設施清潔能源改造；2017年，燕山地區空氣中揮發性有機物濃度比2012年下降30％。^[25]

在此基礎上，2013年10月21日北京市正式發布了《北京市空氣重度污染應急預案》，該《預案》對每一級別的空氣污染都提出了相應的“提醒”“建議”和“強制”措施。比如，當發生紅色（一級）預警的時候，“提醒”措施包括“提醒兒童、老年人和呼吸道、心腦血管疾病患者等易感人群盡量留在室內；中小學、幼兒園停課，企事業單位實行彈性工作制；停止大型露天活動；應盡量避免戶外活動；適當采取佩戴口罩等防護措施”。“建議”措施包括“盡量乘坐公共交通工具出行；增加施工工地灑水降塵頻次；排污單位進一步減少污染物排放；駐車時及時熄火；減少涂料、油漆、溶劑等含揮發性有機物的原材料及產品的使用”。“強制”措施包括“增加道路清掃保潔和沖洗頻次2次以上；施工工地停止土石方和建筑拆除施工，停止渣土車、砂石車等易揚塵車輛運輸；對有關企業分別實施停產或限產減排30％污染物的措施；全市范圍禁止煙花爆竹燃放、露天燒烤；全市范圍內按規定實施機動車單雙號行駛，其中本市公務用車在單雙號行駛的基礎上，再停駛全部公務車輛的30％”^[26]。北京市市長王安順表示：“去年（2013）我代表北京市跟中央簽訂了責任狀，也立下了壯士斷腕的決心，如果空氣污染（控制目標）到2017年實現不了，領導說了既是句玩笑話，也是句分量很重的話，‘提頭來見’。”^[27]

與北京類似，上海也迅速出臺了制度化治霾方案。2013年4月，市環保局會同市發改委、市經信委、市建設交通委等15個相關部門，在世博會高污染日應急減排聯動方案的基礎上，擬定了《上海市環境空氣質量重污染應急方案（暫行）》。根據該方案的規定，當全市24小時空氣質量指數（AQI）達到201—300或大于300時，上海市將發布重度污染或嚴重污染預警信息。市民將可以通過網站、微博、廣播、電視、手機軟件等多種渠道及時獲取包括公眾健康提醒、戶外活動建議、綠色出行倡導在內的重污染預警信息；全市3000多個中小學和幼托機構也將通過市教育督導短信平臺同步獲知污染狀況和健康提醒。方案啟動應急方案主要考慮3個條件：AQI累計18小時超標、當前PM2.5濃度達到一定限值、PM2.5的潛在走向。具體規定分為“重度污染”和“嚴重污染”兩部分：當發生重度污染時，上海將發出“公眾健康提示”，比如：“提醒兒童、老年人和心臟病、肺病及其他慢性疾病患者盡量停留在室內，暫停戶外活動；一般人群減少戶外活動，盡量減少開窗通風時間；室外作業人員采取必要的防護措施”，“建議暫停露天大規模群眾活動和體育賽事，中小學暫停戶外體育課，幼托機構暫停戶外活動”等；在污染減排方面，將強化“清潔發電、綠色調度”，鼓勵脫硫、脫硝的高效機組多發電，所有并網燃煤機組選用優質煤發電，并增加燃氣發電。同時，石化、鋼鐵、化工、焦化、水泥等工業重點源將采取限產、限污等措施，揮發性有機物（VOCs）排放重點企業和區域將禁止各類開停車、放空等作業；運輸散裝建筑材料、工程渣土、建筑垃圾的車輛等交通污染源將禁止上路行駛。當發生嚴重污染時，措施的力度將在重度污染措施的基礎上進一步強化，比如，石化、鋼鐵、化工、焦化、水泥等重點行業將采取部分停產的措施，排放VOCs的石化、化工企業將禁止各類開停車、放空等作業；黃標車將禁止上路行駛；預警信息將通過全市公用車管理平臺發布，黨政機關停駛30％公務用車等。為了明確責任，該方案還在每一項措施后面列舉了責任單位，比如“易產生揚塵污染的物料碼頭、堆場和攪拌站停止作業，并做好場地灑水降塵工作。（責任單位：市建設交通委、市交通港口局、市綠化市容局、各區縣政府）”^[28]。5月8日，在“改善空氣環境”課題調研會上，市環保局有關負責人表示，上海固定源的排放占了空氣污染的大頭：機動車與船舶等其他移動源的排放約占26％左右，而在固定源中，企業的小鍋爐、電廠等排放約占8％—10％，建筑工地約占10％，農業生產約占10％，生活排放約占5％—6％，受到的外來影響占到20％以上。^[29]為此，上海未來將建立復合大氣污染監測體系，并籌建長三角區域預報預警中心。同時對重點工業區和建設工程揚塵加強監控網絡建設，提高應對突然污染事件的預警監測能力。5月20日，上海市電力公司向上海市委、市政府領導作了關于推廣清潔能源替代促進治污減排工作的情況專報，上海市市長楊雄等領導做了批示，要求認真研究有步驟地淘汰燃煤鍋爐，將其作為治理空氣污染的重點持續推進。為此，上海計劃在2015年前完成全市中小燃煤鍋爐的“熄火”工作，以有效防治PM2.5。^[30]此外，2014年1月11日上海還發布了《上海市空氣重污染專項應急預案》，從組織體系、監測預警、應急響應、總結評估、應急保障、監督管理等六個方面提出了具體要求。

廣州市的政策措施主要體現為《廣州市實施揚塵污染控制管理工作方案》。該方案共59項管控措施，包括了建設工程施工、物料運輸、堆場、道路、綠化和養護施工、綠出地系統建設、生物質物料露天焚燒7個領域的揚塵污染監管。59項措施中，31項專門針對建設工程施工揚塵防控，包括房屋建設、道路與管線施工、房屋拆除、采石取土等的揚塵防控，分別由建設、城管、交通、水務、環保、國土房管等部門按職責監管；有4項是物料運輸揚塵防控措施，包括采用密閉車輛運輸，運輸途中的物料不得超高超載、不得沿途泄漏，工地內車輛出入要沖洗等，由城管、交通、公安等部門按職責監管；有9項是碼頭、堆場、露天倉庫的揚塵防控措施，包括要設置圍擋、配備噴淋等防塵設施、定期噴灑抑塵劑或穩定劑、安裝視頻監控設施等，由港務部門監管；有5項是道路保潔揚塵防控措施，包括一、二級道路機掃率達80％以上，一、二級道路16小時保潔率100％等，由城管部門監管；有4項是綠化和養護施工揚塵防控措施，包括栽植行道樹后要當日完成余土清運、3000平方米以上的成片綠化建設要設置不低于2米的硬質密閉圍擋等，由林業和園林部門監管；有3項是綠地系統建設揚塵防控措施，包括黃土不裸露、推廣立體綠化等，由林業和園林部門監管；有3項是生物質物料露天焚燒揚塵防控措施，包括建立健全區（縣級市）、鎮（街）、村三級生物質物料露天焚燒監管責任體系等，由區、縣級市政府落實。^[31]隨后，廣州市城鄉建設委員會于9月18日發布了《廣州市城鄉建設委員會關于印發開展建筑工程施工噪聲和工地揚塵控制工作方案的通知》，對相關規定作了更加具體的布置，比如要求“施工現場100％圍蔽，工地路面100％硬地化，工地砂土不用時100％覆蓋，拆除工程100％灑水降塵，出工地車輛100％沖凈車輪車身，長期裸土100％覆蓋或綠化”^[32]。11月27日，廣州市正式發布了《廣州市環境空氣重污染應急預案（試行）》，該《預案》將空氣污染分兩級發布，當環境空氣質量達到重度污染，實施二級預警，以橙色表示；當環境空氣質量達到嚴重污染時，實施一級預警，以紅色表示。在不同的預警級別采取相應的響應措施。比如，在二級預警的時候，采取的措施有“廣州市黨政機關和事業單位停駛公務用車20％；全面禁止燃放煙花爆竹；禁止露天燒烤；倡導公眾盡量乘坐公共交通工具出行；有條件的單位和企業主動錯峰上下班；對相應敏感人群發布健康防護指引等等”。一級預警在二級基礎上強度更大，比如“禁止未持有綠色環保標志的汽車通行；對機動車實行單雙號限行；黨政機關和事業單位停駛公務用車30％”^[33]等。

此外，廣州市還將綠色“低碳經濟”作為城市發展的理念之一，大力推動產業轉型升級，實施“騰龍換鳥”和“退二進三”，三次產業結構由2008年的 2.04∶38.94∶59.02 調整為2013年的1.48∶33.90∶64.62，基本形成以服務經濟為主體的產業結構。廣州的循環經濟發展也有聲有色，目前正在開展“創建國家循環經濟示范城市”和“千家企業清潔生產綠色行動”活動，遏制“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）產業發展。在優化能源結構方面，廣州編制實施了天然氣（LNG）加氣站、分布式太陽能光伏發電等領域的發展規劃，推進工業燃煤、燃重油鍋爐的清潔能源改造，啟動燃煤電廠“趨零排放”改造，探索新能源和可再生能源的開發應用。