一、“創新驅動”戰略與經濟可持續發展：中國大都市治理的新共識

1．要素驅動向創新驅動的轉型

1949年新中國成立后，中國選擇了重工業優先發展的“趕超”戰略。“然而，重工業作為資本密集型的產業所具有的基本特征，與中國當時的經濟狀況相沖突，使重工業優先增長無法借助于市場機制得以實現。”^[1]于是，國家通過一系列制度安排，在原材料和人工成本等方面人為壓低價格，以降低重工業資本形成的門檻。于是，高投入、高能耗、低產能、同構化的產業形態成為改革開放之前中國經濟增長的基礎。“趕超”戰略不僅與中國的資源稟賦產生矛盾，而且最終形成了要素驅動型的發展模式。

改革開放后，中國社會發生了翻天覆地的變化，很多不合時宜的制度與體制框架被打破，釋放出了前所未有的活力與紅利。但是，在30余年的改革進程中，“趕超”戰略始終沒有改變。所不同的是，以追求GDP為核心的發展模式取代了以重工業為特征的傳統模式。客觀而言，“趕超”戰略是中國的“必然選擇”，也是一種“別無選擇”的選擇。中國作為世界上最大的發展中國家，面對沉重的歷史負擔與嚴峻的現實挑戰，“趕超”發展是唯一的出路。問題的癥結在于，“趕超”的方式應該如何選擇。由于中國傳統的經濟增長方式創新力不足，很難在短期內為GDP的高速增長做出貢獻，于是各級地方政府在“政治晉升錦標賽”過程中，非常“理性”地選擇了要素驅動發展模式。然而，要素驅動型增長與“趕超”戰略本身就是一對矛盾。簡單的橫向比較就會發現，當今的西方強國，無一不是通過科技引領創新走上發達國家行列的，單靠要素驅動發展只會被發達國家甩得越來越遠，永遠不可能實現“趕超”的目標。可見，要素驅動只能作為經濟起步階段的過渡選擇。

隨著中國與發達國家之間的“后發比較優勢”逐漸消失、資源日益緊張、勞動力成本不斷攀升，要素驅動型增長之路已經走到了盡頭。2012年7月，中共中央、國務院召開全國科技創新大會，首次提出了“創新驅動”發展戰略，并把它寫進了十八大報告。而2013年正是中國創新驅動發展的“元年”。

2．創新驅動發展的中國經驗

根據十八大“實施創新驅動發展戰略”的要求，北京和上海把“創新驅動”列入2013年政府工作報告，而廣州則提出“全面建設創新型城市”的目標。在推進創新驅動發展戰略的政策措施上，三個城市各有側重。

由于“創新驅動”的關鍵是人才，北京在實施創新驅動戰略方面具有得天獨厚的優勢。截至2012年底，北京地區有中國科學院院士372人，占全國的52.7％；中國工程院院士332人，占全國的43.7％；國家“千人計劃”入選者770人，占全國入選總數的28％；北京市“海聚工程”437人；“北京市科技新星計劃”1700人；研究與試驗發展活動人員達32.2萬人。^[2]此外，北京也是全國高校、特別是“985”和“211”高校最為集中的地區。除先天優勢外，北京市政府在推動“創新驅動發展戰略”中也扮演了關鍵角色。2013年，北京市的相關舉措有：（1）制度創新。為進一步優化創新驅動型發展戰略的法律制度環境，北京市于2013年9月7日發布了《關于強化企業技術創新主體地位全面提升企業創新能力的意見》，提出了建設企業“研發機構建設工程、研發投入引導工程、創新環境優化工程、創新的聯動機制”四方面意見。比如，企業研發投入工程規定，“到2015年，市屬國有重點企業年度研發投入占主營業務收入的比例達到3％，部分高新技術企業力爭達到10％。將企業研發機構建設、研發投入作為衡量企業創新能力和承擔市科技計劃項目的重要參考條件。”此外，12月27日北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第八次會議通過了《北京市促進中小企業發展條例》，從創業扶持、技術創新、資金支持、市場開拓、服務保障五個方面對中小企業的發展提出了支持政策。（2）機制創新。2013年，北京市重點倡導“企業主導‘產學研用’協同創新機制”。到2013年底，北京打造了各類產業技術聯盟150多家，其中62家為試點聯盟（占全國的43％），15家產業技術聯盟獲社團法人資格。（3）國有企業創新。北京市積極引導國有企業提高自主創新能力，在對國有企業經濟增加值考核時，將科技支出、人才培養引進支出視同凈利潤考核，進一步完善市屬國有企業負責人經營業績考核體系，建立“年度考核科技投入水平，任期考核科技產出效果”工作機制。（4）管理創新。北京市進一步加強了科技管理和統籌協調，一方面深化與中央單位的合作，加快建設“子午工程”等6個重大科技基礎設施，先進光源、綜合極端條件試驗設施、地球系統數值模擬系統落地北京；發布《建設中關村軍民融合科技創新示范基地行動計劃（2013—2015年）》，推動“藍鯨軍民融合創新園”建設。另一方面，加快推進科技資源整合，僅在2013年首都科技條件平臺就為15000余家企業提供了高達20億元的服務合同額。此外，北京的科技開放合作進一步加強。北京市與科技部聯合發布了《關于建設國家技術轉移集聚區的意見》，建設國家技術轉移聚集區和中國國際技術轉移中心，共吸引了52家國際化創新服務機構入駐。（5）點面結合，以點帶面。北京以中關村為創新龍頭，帶動全市創新發展。截至2013年底，中關村“新三板”累計掛牌企業255家，上市企業229家。中關村的空間規模和布局調整實施方案也全面推進，提出了“641”（6大優勢產業、4大潛力產業集群和高端現代服務業）產業集群發展格局，并修訂完善了中關村示范區優化產業布局指導意見和布局方案。^[3]（6）加大科研投入力度。北京高技術產業的R＆D經費投入，平均到每個科研人員身上，人均經費達到40萬元。^[4]

在上述措施聯合推動下，北京的創新驅動發展取得了明顯成效。最新的“首都科技創新發展指數2013”顯示：北京科技創新發展指數達到82.24，自2005年以來，年均增長3.18。其中，創新資源、創新環境、創新服務、創新績效等4個一級指標均超過80。^[5]北京市科委表示，北京經濟和社會發展已由“要素驅動”變為“創新驅動”。不僅如此，北京市在自身城市定位上也做了相應調整。2014年3月，在中國發展高層論壇上，北京市市長王安順表示：“我們將牢牢地把握首都是全國的政治中心、文化中心、對外交流中心和科技創新中心的城市戰略定位，要堅持問題導向，全面的深化改革，加快建立特大城市可持續發展的體制機制，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。”^[6]

上海和廣州同樣也以創新驅動推動經濟發展。上海未來五年的發展定位是“創新成為經濟發展的主要驅動力，全社會研發經費支出相當于全市生產總值的比例達到3.3％以上”。為此，在2013年，上海市提出了“優化發展環境、加強人才隊伍建設、健全創新創業服務體系、培育科技創新創業的文化土壤”等發展理念。與之相配合，上海市科委對2013年的科技創新工作做了三項重大部署：（1）部署實施科技重大專項，強化部市合作和院地合作，積極承接國家重大專項任務和其他國家級科技攻關項目，創新專項投入方式，啟動實施若干重大專項。統計顯示，到2013年底，上海市新承擔的國家科技重大專項任務94項，光刻機、重大新藥等科技成果產業化進展也很順利。（2）強化前沿基礎研究和人才培養，凝練若干具有重大應用前景的研究方向，開展基礎研究項目績效評估，加大對企業創新人才和青年科研人才的培養力度，加強高層次人才服務工作，建立人才網絡等。（3）加強研發基地建設，構建適應轉型發展和對接本市戰略性新興產業的研發基地體系，支持有條件的研究機構制訂實施世界級實驗室或科學中心建設戰略規劃，培育若干國家工程技術研究中心和國家重點實驗室，促進研發基地信息共享和對外服務，推進海洋科技研究。^[7]此外，上海也正努力把張江國家自主創新示范區建設成為“中國硅谷”，與北京中關村、武漢東湖成為中國三足鼎立的創新驅動基地。

廣州實施創新驅動戰略的主要措施有三項：（1）優化政策環境。2013年廣州市發布了《廣州市科技計劃管理改革方案（征求意見稿）》，從科技計劃體系戰略調整、科技經費使用管理制度、科技計劃項目管理流程、科技評估與管理機構、科技計劃管理綜合信息平臺等方面做出了規范。此外，通過進一步優化科技研究的金融環境，廣州市全年為近200家企業獲得銀行授信60億元，貸款15.75億元。（2）推進創新平臺建設。2013年，廣州市基本完成超級計算機中心、干細胞與再生醫學研究中心、廣東華南新藥創制中心等平臺建設，新增中山大學科技園有限公司等5家國家級科技企業孵化器，累計建成國家級科技企業孵化器13家、國家級大學科技園2家、科技企業孵化器66家，孵化器總面積超過410萬平方米。組建廣州校地協同創新聯盟，集聚62家國內外高校、科研機構和企業，成立聯盟辦公室，征集科技成果和技術需求264項，對接協同創新項目11項。此外，廣州還安排2014年市產學研協同創新重大專項24項，協同創新機制初步形成。（3）大力推動高新技術產業發展，主要包括電子信息產品制造業、軟件和信息服務業、生物與健康產業等。比如，2013年廣州有17家企業被認定為國家規劃布局內重點軟件企業，占全省的77％（不含深圳）。^[8]

3．創新驅動戰略的先行探索：上海自貿區建設

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易實驗區（以下簡稱“上海自貿區”）正式掛牌，成為2013年中國大都市創新驅動發展最具吸引力的標志。上海自貿區是根據我國法律設立的區域性經濟特區，屬地區境內關外的貿易行為，即在上海轄區內劃出一塊區域作為貿易市場，對該區域內的交易活動減少政府干預，且對外運入的貨物減免過路費。《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》將其視為中央行政體制改革的“試驗田”，即通過減少行政部門的權力來實現經濟增長，取得經驗后向全國推廣。

上海自貿區面積為28.78平方公里，為原來上海綜合保稅區范圍，其中包括2005年建設的洋山保稅港區、1990年全國第一個封關運作的上海外高橋保稅區（含外高橋保稅物流園區），以及2010年9月啟動運營的上海浦東國際機場綜合保稅區。^[9]上海自貿區之所以備受關注，主要源于其在投資管理機制、貿易監管服務體制、金融管理機制和政府管理體制等方面推出的重大創新舉措。

3.1　投資管理機制創新

2013年8月20日，全國人大常委會決定，暫時停止“外資三法”^[10]關于外資企業（含中外合資與中外合作企業）設立審批的11項條款在自貿區實施，取消審批制，實行備案制。隨后，上海市頒布了《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單2013年）》，確定了“外商投資、境外投資備案管理制度”。上海自貿區還積極推進投資稅收政策改革，規定注冊在自貿區內的企業或個人股東，因非貨幣性資產對外投資等資產重組行為而產生的資產評估增值部分，可在5年期限內分期繳納所得稅。此外，上海自貿區還在金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務、社會服務等方面擴大開放領域。比如，在金融服務領域，允許符合條件的外資金融機構設立外資銀行、民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行，中資銀行開辦離岸業務等。

3.2　貿易監管服務體制創新

上海自貿區實施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區內貨物自由流動”的監管服務新模式。“一線”是指國境線，“一線放開”就是要促進貨物自由出入境，比如對自貿區和境外之間進出口貨物，允許企業憑進口艙單信息先入區、后報關，簡化進出手續，推進貨物狀態分類監管試點等。“二線”是指國內市場分界線，即自由貿易試驗區的空間分界線。“二線安全高效管住”表現為推行“一次申報、一次查驗、一次放行”的檢驗檢疫監管模式，按照“集中申報、自行運輸”的方式，推進自貿區內企業間貨物流轉等。此外，上海自貿區還大力拓展貿易開放領域，鼓勵跨國公司在自貿區內設立亞太地區總部，建立整合貿易、物流、結算等功能的營運中心；推動國際貿易、倉儲物流、加工制造等基礎業務轉型升級；發展離岸貿易、國際貿易結算、國際大宗商品交易、融資租賃、期貨保稅交割、跨境電子商務等新型貿易業務；鼓勵自貿區內企業統籌開展國際國內貿易，實現內外貿易一體化發展等。^[11]

3.3　金融管理機制創新

在風險可控的前提下，通過分賬核算方式，創新業務和管理模式，實行資本項目可兌換。在自貿區內培育與實體經濟發展相適應的金融機構自主定價機制，逐步推進利率市場化改革。實行自貿區內機構跨境人民幣結算業務與前置核準環節脫鉤，企業可以根據自身經營需要，創新人民幣跨境業務，實現人民幣跨境使用便利化；建立與自貿區發展需求相適應的外匯管理體制，推進貿易投資便利化；根據自貿區需要，經國家金融管理部門批準，允許不同層級、不同功能、不同類型的金融機構進駐自貿區，允許金融市場在自貿區內建立面向國際的交易平臺，提供多層次、全方位的金融服務。同時，上海自貿區還進一步加大了銀行服務業的開放力度，支持在自貿區內設立外資銀行和中外合資銀行，適時試點設立有限牌照銀行。上海市也出臺了《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見〉的實施方案》，推出 42項金融舉措，比如“積極爭取開展信貸資產證券化常規化運作；推動跨境人民幣結算業務發展；研究推進在滬開展個人境外直接投資試點工作；擴大銀行不良貸款自主核銷權”^[12]等。

3.4　政府管理體制創新

在政府管理體制創新方面，“負面清單”是最大的倒逼機制。“負面清單”是指以清單列舉的方式，規定外國企業不能做的領域；清單之外，法無禁止即許可。負面清單的最終方向是要終結行政審批，建立“以準入后監督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的投資準入管理體制。2013年9月30日，上海自貿區負面清單正式啟動，清單包括了國民經濟所有18個經濟行業門類，涉及89個大類、419個中類和1069個小類，編制特別管理措施190項。負面清單實施后，外商投資項目核準將改為備案制（國務院規定對國內投資項目保留核準的除外）。這種管理模式對現有行政管理體制是一個極大的挑戰，因為傳統上我國習慣于審批制。然而負面清單模式不僅符合國際通行規則，有助于提高政府的開放度和透明度，而且可以通過改革倒逼政府職能轉變，厘清政府與市場的邊界，減少政府審批權限，把政府定位于提供公共服務與實施有效監管等有限的職能領域。此外，根據《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的規定，上海自貿區進一步簡化辦事程序，建立“一表申報、一口受理”機制，實行企業年報公示制度，加強海關、檢驗檢疫、工商、環保、港口航運等部門監管信息的互通、交換和共享等。

雖然上海自貿區在投資、貿易、金融、監管等領域的改革與創新前所未有，但還是有部分學者對其創新力度提出了質疑。比如，馬宇在《中國經營報》刊文指出，在外商投資市場準入管理方面，將負面清單與原有的《外商投資產業指導目錄》對比即可發現，除因分類標準導致的極個別表述差異外，二者的重復率達到了100％，而且清單里面的限制產業和管制措施比《外商投資產業指導目錄》有過之而無不及。此外，上海自貿區在一些重要領域中的擴大開放也乏善可陳。^[13]盡管如此，上海自貿區作為中國改革的最新“試驗田”，還是非常值得人們期待的，國內各大城市也都在翹首觀望。同時各項完善措施也在不斷出臺，比如2014年新年伊始，上海自貿區就迎來了國務院的新一輪授權：在負面清單之外的領域，將外商投資的 24 項行政審批改為備案，同時暫停8項準入特別管理措施。