三、非政府組織參與區域人權訴訟程序特點的比較和分析

基于上文實證分析的結果，本節將對非政府組織參與不同區域人權訴訟的異同點進行總結，并對導致區域差異的原因進行分析。

（一）非政府組織參與區域人權訴訟程序的相同之處

非政府組織參與不同區域人權訴訟的相同點主要體現在非政府組織所擔任的角色上。在三個區域人權訴訟程序中，非政府組織主要是以代理人的角色直接參與訴訟程序。^[73]非政府組織作為“法庭之友”時，通常只參加書面程序，并且是否采納“法庭之友”的意見，法庭具有很大的裁量權。但是，如果作為代理人，非政府組織承擔著調查案件事實和搜集侵犯人權的證據的工作，以更加主動的姿態參與訴訟程序的每一個環節，更加有效地推動訴訟程序向前發展，其努力的結果也直接關系到受害人的權利是否能夠得到救濟，相關國家侵犯人權的行為是否能夠得到糾正，從而在人權保護方面起到了更突出的作用。但是，受限于各區域人權保護制度的完善程度，非政府組織作為代理人能夠發揮作用的空間也有所不同。如上文所述，在歐洲人權法院中，由于個人和非政府組織可以作為原告提起申訴，這也意味著原告代理人在訴訟程序中可以享有和原告幾乎一樣的訴訟權利。但是在美洲人權法院中，申訴人不享有當事人地位；在非洲人權法院中，盡管個人在理論上有可能成為案件的當事人，但目前實際上很難實現。因此，非政府組織在后兩者的訴訟程序中的權利和活動空間也會受到更多的限制。

（二）非政府組織參與區域人權訴訟程序的不同之處

1. 參與的案件比例懸殊

在歐洲人權法院的案件中，非政府組織直接參與的案件占總數的比例很小（大約5%）。而在美洲人權委員會、美洲人權法院、非洲人權和民族權委員會、非洲人權和民族權法院這四個機構中，2/3以上的案件都有非政府組織的參與。在上述司法程序中，非政府組織參與案件比例的懸殊，筆者初步推斷認為可能出于以下三個原因：

第一，三個區域人權保護機制的完善程度不一樣。目前，歐洲人權保護機制遠比美洲和非洲的人權機制成熟和完善。早在1998年歐洲就建立了一個對所有締約國都具有強制管轄權的獨立人權法院，個人和非政府組織在法院中可以享有獨立的當事人地位。而美洲和非洲仍然采用人權委員會和人權法院并行的機制，司法程序的獨立性和對個人的可及性遠不及歐洲人權法院，并且對案件采取了更加嚴格的審查標準。正因為歐洲人權法院的門檻更低，歐洲人權訴訟案件的總體數量遠遠高于美洲和非洲的案件數量，從而降低了非政府組織參與訴訟的相對比例。

第二，歐洲人權法院和其他兩個區域人權訴訟機構在案件性質方面也存在不同。根據統計，在《歐洲人權公約》的各項權利中，被歐洲人權法院判決違反最多的為獲得公正訴訟的權利（第6條，41.05%），其次為財產受到保護的權利（《第一附加議定書》第1條，13.35%），以及自由和安全的權利（第5條，11.46%）。違反禁止酷刑和非人道待遇（第3條）的案件比例為7.5%，違反生命權（第2條）的案件比例為4.15%。^[74]總體而言，案件的性質比較溫和。而美洲人權委員會、美洲人權法院和非洲人權和民族權委員會審查的大多數案件性質比較嚴重，且暴力性比較明顯。例如根據美洲人權法院的2011年年度報告，2011年一共有23個案件被提交給美洲人權法院。在這23個案件中，大部分案件的事實都涉及侵犯生命權（《美洲人權公約》第4條）、獲得人道待遇的權利（《美洲人權公約》第5條）和人身自由（《美洲人權公約》第7條），包括強迫失蹤、非法軍事攻擊、非法拘禁、非法處決、酷刑、迫害、大屠殺等。^[75]這類案件（尤其是系統性侵犯人權的案件）的事實也往往更加復雜，事實的查明和證據的搜集僅靠個人和律師很難完成。而非政府組織具備專業人員以及跨區域甚至跨國際的工作網絡，能夠更好地進行個人申訴或個人來文提交的前期準備工作。^[76]

另一方面，對于非政府組織而言，參與人權訴訟，不僅是為了讓受害人獲得救濟，更是為了通過特定的案件促進更大范圍的人權標準的提高和人權機制的完善（例如督促國內法的制定和實施，促進當地民眾人權意識的覺醒等）。加之任何一個非政府組織的資金和人力資源都是有限的，因此，非政府組織通常有選擇性地參加人權訴訟。例如，法律保護人權國際中心（Interights）為了盡可能擴大影響力和有效利用資源，通常在實踐中策略性地選擇系統性侵犯人權的案件或揭示特定人權保護機制空白的案件。^[77]同樣，司法和國際法中心（CEJIL）優先考慮具有代表性的、可以促進機制的變革或消除/防止系統性人權侵害的案件，并且優先考慮為人權更容易受到侵犯的弱勢人群提供援助，包括婦女、移民、難民、兒童或持不同政見者，同時特殊關注受到威脅和迫害的“人權衛士”。^[78]因此，歐洲人權法院的大部分案件未必能夠吸引非政府組織的關注和參與。而由于美洲人權委員會以及非洲人權和民族權委員會對案件的可受理性審查更加嚴格，因此能夠就實體問題獲得決定或判決的案件性質通常比較嚴重，且具有一定的影響力，從而引起非政府組織的關注和參與也就在情理之中了。

第三，三個區域的法律援助制度的完善程度不一樣。訴諸國際性的司法機構，對于受害人的經濟能力是一個巨大的考驗。很多受害人因為無法承擔訴訟相關的費用而被拒之于正義大門之外。法律援助制度的完善可以減少受害者對提供免費法律援助的非政府組織的需求，從而減少非政府組織參與人權訴訟案件的數量。早在1978年，歐洲理事會就通過決議建議各國完善法律援助制度，以保障《歐洲人權公約》第6條項下獲得公正訴訟的權利。^[79]目前歐洲人權法院已經建立起了一個比較完善的法律援助制度。根據歐洲人權法院的《法院規則》，如果提供法律援助是原告在法庭合適行為之所必需，且原告沒有足夠的經濟能力承擔訴訟的全部或部分費用，審判庭庭長可以在原告的請求下為原告提供法律援助。^[80]申請法律援助的程序也比較簡單。申請人需要填寫一個表格，對自己的收入、財產以及財務負擔作出聲明，但該聲明需要經過國內有權當局的證明。^[81]法律援助的費用可以涵蓋律師費、差旅費、翻譯費和日常補貼。提供法律援助的資金由歐洲理事會的預算撥付。^[82]

美洲和非洲人權保護機制的法律援助制度都建立得比較晚。在2010年以前，美洲人權委員會和法院的相關法律文件中都沒有規定法律援助制度。大多數申請人的工作都由非政府組織的律師或公益律師承擔。^[83]2008年6月，美洲國家組織大會通過決議成立了法律援助基金。^[84]大會決定為美洲人權委員會和美洲人權法院設立兩個獨立的法律援助基金賬戶，資金來源于自愿捐獻。2009年11月，美洲國家組織常設理事會通過了《美洲人權體系法律援助基金操作程序規則》，為委員會和法院各自運用基金的程序設立了標準。^[85]2010年4月，美洲人權法院通過了《對受害人的法律援助基金的操作規則》，并于2010年6月1日生效。^[86]美洲人權委員會的《關于美洲人權體系法律援助基金規則》也于2011年3月1日生效。^[87]由于基金的資金主要來源于自愿捐獻，因此具有不穩定性。至2011年3月1日，美洲人權委員會的法律援助基金只到賬了32,000美元（主要由巴西和哥倫比亞捐獻），不足以支撐基金的正常和持續運轉。^[88]目前獲得援助的申訴人數量也很少。至今只有兩個案件的申訴人獲得了委員會的法律援助。^[89]而僅在2011年，委員會接受處理的申訴就有262個。^[90]

2004年生效的《關于建立非洲人權和民族權法院附加議定書》（以下無歧義時簡稱《附加議定書》）第10條規定，出于正義因素的考慮，可以提供免費的法律代理。但是《附加議定書》對法律援助規定得過于簡單，既沒有明確法律援助提供的主體，也沒有明確法律援助的客體。^[91]于2010年修訂的《非洲人權和民族權委員會的程序規則》第104條規定，在個人來文的作者的請求下或委員會出于自己的考慮可以提供法律援助，前提是法律援助是委員會履行職責和保證雙方平等所必需，且個人來文的作者沒有經濟能力滿足案件的部分或全部費用。^[92]但是在2010年修訂之前，《非洲人權和民族權委員會的程序規則》（1995年）并沒有規定法律援助制度。^[93]提供免費法律援助的非政府組織就顯得格外重要了。

上述三個因素目前僅僅是本文的初步探討，與非政府組織參與案件比例相差懸殊這一現象是否真實存在因果關系以及關聯程度如何，仍需今后進一步的研究和驗證。

2. 被告國家和非政府組織集中程度相差甚遠

除了非政府組織參與的案件比例相差懸殊以外，三個區域人權訴訟體系中被告國家和參與的非政府組織的集中程度也有明顯差異。歐洲人權法院中，俄羅斯和摩爾多瓦兩個國家作為被告的案件就超過了六成。前五個非政府組織俄羅斯司法倡議（SRJI）、歐洲人權促進中心（EHRAC）、人權紀念中心（Memorial）、人權律師（Lawyers for Human Rights）和國際保護中心（International Protection Centre）參與的案件占本文統計的非政府組織參與的案件總數也將近七成，且主要針對俄羅斯和摩爾多瓦。而美洲人權保護機制中，國家集中的趨勢不甚明顯。在美洲，非政府組織司法和國際法中心（CEJIL）參與的案件數量最多，但所占比例也遠低于俄羅斯司法倡議（SRJI）在歐洲人權法院的比例。非洲人權保護機制中，國家和非政府組織集中的趨勢都不明顯。

在歐洲人權法院中，出現被告國家集中趨勢的原因有二：首先，各個國家人權條件優劣的不平衡，有的國家人權情勢明顯嚴重于其他國家。在歐洲，從被告國家分布來看，東歐的人權狀況明顯要劣于西歐。從國別上看，在1959年至2011年間，作為被告次數最多的國家是土耳其（18.49%），其次為意大利（14.58%），第三為俄羅斯（8.15%）。^[94]由此可以看出，總體而言，俄羅斯和摩爾多瓦并不是侵犯人權最頻繁的國家。因此，導致被告國家呈集中的趨勢更關鍵的因素在于非政府組織，尤其是針對特定國家并且在人權訴訟領域比較活躍的非政府組織。換言之，非政府組織的集中趨勢引起了被告國家的集中。俄羅斯和摩爾多瓦成為被告之所以如此頻繁，主要在于專門針對該兩個國家的非政府組織在歐洲人權法院都比較活躍。尤其是俄羅斯，三個非政府組織俄羅斯司法倡議（SRJI）、人權紀念中心（Memorial）和國際保護中心（International Protection Centre）都只參與針對俄羅斯為被告的訴訟。以俄羅斯司法倡議（SRJI）為例，俄羅斯司法倡議成立于2001年，成立的目的為：（1）為車臣戰爭中的受害人尋求正義；（2）促使俄羅斯法律和政策的結構性改變，以避免類似的人權違反行為再次發生。^[95]目前俄羅斯司法倡議主要關注發生在北高加索（North Caucasus）的人權違反情勢，為受害人及其家屬提供無償的法律援助。俄羅斯司法倡議的律師和專業人士主要對涉及非法拘禁、酷刑、強迫失蹤和非法處決的案件進行調查，并將它們提交歐洲人權法院。^[96]而在美洲，雖然非政府組織司法和國際法中心（CEJIL）主要關注美洲國家的人權情勢，并且參與了較多的訴訟，但是由于其不針對特定的國家，因此在美洲人權委員會和法院中，被告國家分布比較分散。