二、實(shí)證分析——非政府組織參與的實(shí)際情況

就非政府組織參與區(qū)域人權(quán)訴訟的實(shí)際情況，下文將從實(shí)證角度，對(duì)三個(gè)區(qū)域的人權(quán)法院和人權(quán)委員會(huì)最近五年的案例進(jìn)行整理和分析，以獲得一個(gè)更加符合客觀實(shí)際的結(jié)論。

（一）歐洲人權(quán)法院

在展開對(duì)歐洲人權(quán)法院案例的研究前，本文先對(duì)案例的篩選標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡(jiǎn)要說明。首先，選擇的案例是非政府組織直接參與的案例（作為原告、原告代理人或介入的第三方）。有的判決僅僅提及了非政府組織，或者援引了非政府組織已經(jīng)公布的報(bào)告，這種案例不被視為非政府直接參與的案例。其次，為避免重復(fù)統(tǒng)計(jì)（有的案件持續(xù)時(shí)間超過一年），本文選擇的判決為法院就實(shí)體問題作出的最終生效判決（final judgment on merits）。統(tǒng)計(jì)的結(jié)果參見下表：

自1998年11月《第十一附加議定書》生效和獨(dú)立的歐洲人權(quán)法院建立以來，個(gè)人申訴數(shù)量急劇上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，法院91%的判決都是在1998年至2011年間作出的。在最近五年，法院一共作出了七千多個(gè)判決。最近5年判決增長(zhǎng)速度略有下降，并非意味著提起的申訴數(shù)量下降，而是因?yàn)樽罱鼛啄攴ㄔ焊鼘Ｗ⒂趶?fù)雜的案件而傾向于將涉及相同法律問題的申訴合并審理。^[41]

從表格1可以看出，在最近五年，盡管法院審理了大量案件，但是非政府組織直接參與的案件比例并不高。在七千多個(gè)判決中，非政府組織只參與了約5%的案件。而原告、代理人和第三方這三個(gè)角色中，非政府組織主要作為原告代理人參與訴訟。其次是作為第三方介入，并且絕大多數(shù)情況是通過向法庭提交書面意見，而真正參與庭審和口頭程序的情況非常少。^[42]作為第三方，非政府組織可以單獨(dú)向法院提交書面意見，也經(jīng)常和其他非政府組織聯(lián)合提交書面意見。^[43]非政府組織作為原告的情況非常少。正如上文所述，絕大部分人權(quán)都只專屬于自然人。非政府組織享有的權(quán)利是有限的。《歐洲人權(quán)公約》沒有明確規(guī)定哪些權(quán)利為非政府組織所享有。在非政府組織作為原告的判決中，法院曾判決被告國(guó)家違反了公約以下條文：第6條（獲得公正訴訟的權(quán)利）^[44]、第9條（思想、良心和宗教信仰自由）^[45]、第10條（表達(dá)自由）^[46]、第11條（集會(huì)和結(jié)社自由）^[47]、第13條（獲得有效救濟(jì)的權(quán)利）^[48]、第14條（禁止歧視）^[49]。換言之，實(shí)踐中非政府組織在《歐洲人權(quán)公約》之下至少可享有以下六項(xiàng)權(quán)利：獲得公正訴訟的權(quán)利，思想、良心和宗教信仰自由，表達(dá)自由，集會(huì)和結(jié)社自由，獲得有效救濟(jì)的權(quán)利和禁止歧視的權(quán)利。

目前，歐洲理事會(huì)有47個(gè)成員國(guó)。但是在歐洲人權(quán)法院中，被告國(guó)家呈現(xiàn)集中的趨勢(shì)，即大部分申訴的被告都集中于幾個(gè)國(guó)家。在1959年至2011年間，成為被告最頻繁的前五個(gè)成員國(guó)分別是：土耳其（18.49%）、意大利（14.58%）、俄羅斯（8.15%）、波蘭（6.36%）和法國(guó)（5.70%）。^[50]從表格2中可以發(fā)現(xiàn)，在非政府組織參與的案件中，被告國(guó)家集中的趨勢(shì)更為明顯。在最近五年，俄羅斯和摩爾多瓦作為被告的案件比例就占了六成以上。尤其是俄羅斯，在181個(gè)判決中作為被告，超過了非政府組織參與判決總數(shù)的一半。

從表格3我們可以看出，雖然目前全世界有超過6萬個(gè)非政府組織，但真正活躍在歐洲人權(quán)法院中的非政府組織也呈現(xiàn)集中的趨勢(shì)。2008年至2012年間，最活躍的前五個(gè)非政府組織為：俄羅斯司法倡議（Stichting Russian Justice Initiative，SRJI）^[51]、歐洲人權(quán)促進(jìn)中心（European Human Rights Advocacy Centre，EHRAC）^[52]、人權(quán)紀(jì)念中心（Memorial Human Rights Centre，Memorial）^[53]、人權(quán)律師（Lawyers for Human Rights）^[54]和國(guó)際保護(hù)中心（International Protection Centre）^[55]。上述五個(gè)非政府組織參與的案件數(shù)量一共占總數(shù)的68.9%。并且這五個(gè)非政府組織都針對(duì)特定的國(guó)家。俄羅斯司法倡議（SRJI）、歐洲人權(quán)促進(jìn)中心（EHRAC）、人權(quán)紀(jì)念中心（Memorial）和國(guó)際保護(hù)中心（International Protection Centre）四個(gè)非政府組織“壟斷”了以俄羅斯為被告的所有案件，并且除歐洲人權(quán)促進(jìn)中心（EHRAC）外，其他三個(gè)非政府組織參與的案件都以俄羅斯為被告。俄羅斯司法倡議（SRJI）以原告代理人的身份參與了102個(gè)案件，超過了總數(shù)的三成。歐洲人權(quán)促進(jìn)中心（EHRAC）參與的49個(gè)案件中，有39個(gè)案件是與人權(quán)紀(jì)念中心（Memorial）一起合作，共同作為原告代理人。與上述三個(gè)非政府組織相比，國(guó)際保護(hù)中心（International Protection Centre）參與的案件較少。其參與案件的數(shù)量在2010年比較突出：在10個(gè)案件中承擔(dān)了原告代理人的工作。在俄羅斯作為被告的案件中，受害人的訴由都比較一致，絕大部分原告訴稱俄羅斯違反了《歐洲人權(quán)公約》第2條（生命權(quán)）、第3條（禁止酷刑）、第5條（自由和安全的權(quán)利）、第11條（集會(huì)和結(jié)社自由）和第13條（獲得有效救濟(jì)的權(quán)利）。從判決結(jié)果上看，法院基本支持了原告的訴求，判決俄羅斯違反上述一項(xiàng)或若干項(xiàng)人權(quán)。^[56]

非政府組織人權(quán)律師（Lawyers for Human Rights）主要承擔(dān)人權(quán)受到摩爾多瓦侵犯的受害人的原告代理人角色。在近五年間，其代理的案件主要集中在2008年（12個(gè)）和2009年（8個(gè)）。在絕大多數(shù)案件中，法院判決摩爾多瓦違反了上述一項(xiàng)或若干項(xiàng)人權(quán)。^[57]

另外，非政府組織赫爾辛基人權(quán)基金會(huì)（Helsinki Foundation for Human Rights，HFHR）^[58]和歐洲個(gè)人權(quán)利建議中心（Aire Centre）^[59]表現(xiàn)也比較突出。HFHR主要針對(duì)以波蘭和烏克蘭為被告的案件。但不同于上述五個(gè)非政府組織的參與方式，赫爾辛基人權(quán)基金會(huì)（HFHR）都是以第三方介入的方式參與訴訟程序。而歐洲個(gè)人權(quán)利建議中心（Aire Centre）參與的案件國(guó)家分布比較分散，涉及英國(guó)、德國(guó)、瑞士、俄羅斯、意大利、比利時(shí)、丹麥、希臘等國(guó)家，并且參與方式也不限于原告代理人。歐洲個(gè)人權(quán)利建議中心（Aire Centre）也經(jīng)常作為第三方向法庭提交書面報(bào)告。

綜上所述，可以總結(jié)出在歐洲人權(quán)法院中非政府組織的參與情況的特點(diǎn)：首先，非政府組織參加的案件比例有限（5%左右）。其次，被告國(guó)家呈現(xiàn)明顯的集中特點(diǎn)，主要集中在俄羅斯和摩爾多瓦兩個(gè)國(guó)家。最后，參與的非政府組織也具有集中的特點(diǎn)，參與最頻繁的五個(gè)非政府組織都針對(duì)特定的國(guó)家進(jìn)行人權(quán)訴訟活動(dòng)，并且該五個(gè)非政府組織主要是區(qū)域性或國(guó)內(nèi)的非政府組織。這也說明了歐洲的區(qū)域性或國(guó)內(nèi)的非政府組織在為人權(quán)受到侵犯的受害人提供法律援助、幫助其獲得法律救濟(jì)以及監(jiān)督其所在國(guó)家遵守人權(quán)規(guī)范等方面，發(fā)揮著舉足輕重的作用。

（二）美洲人權(quán)委員會(huì)和美洲人權(quán)法院

1. 美洲人權(quán)委員會(huì)

如上文所述，個(gè)人申訴提交后，美洲人權(quán)委員會(huì)對(duì)申訴是否可受理作出決定。在不能達(dá)成友好和解時(shí)，委員會(huì)通過一個(gè)關(guān)于事實(shí)和實(shí)體問題結(jié)論的報(bào)告，包括委員會(huì)的意見和建議。下文將對(duì)美洲人權(quán)委員會(huì)最近五年就實(shí)體問題作出的報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，以發(fā)現(xiàn)非政府組織參與的特點(diǎn)。

最近五年，美洲人權(quán)委員會(huì)就個(gè)人申訴的實(shí)體問題作出了33份報(bào)告。其中在15份報(bào)告中可以見到非政府組織活動(dòng)的身影，占總數(shù)的 45.5%。絕大多數(shù)情況下，非政府組織以申訴人的身份提交個(gè)人申訴。而且在美洲人權(quán)委員會(huì)中，非政府組織更傾向于聯(lián)手提交申訴或“法庭之友”意見。^[61]

不同于歐洲人權(quán)法院，美洲人權(quán)委員會(huì)的被告國(guó)家非常分散。雖然巴西成為被告最為頻繁，但是也遠(yuǎn)沒有俄羅斯在歐洲人權(quán)法院中那么突出。參與的非政府組織同樣也非常分散。^[62]在15份報(bào)告中，一共有31個(gè)非政府組織參與了申訴程序。非政府組織司法和國(guó)際法中心（Center for Justice and International Law，CEJIL）^[63]參與了5個(gè)申訴的提起和一次“法庭之友”意見的提交，成為美洲人權(quán)委員會(huì)個(gè)人申訴中最活躍的非政府組織。其次為全球正義中心（Global Justice Center，GJC）^[64]，參與了兩個(gè)申訴的提起。司法和國(guó)際法中心（CEJIL）和全球正義中心（GJC）都不針對(duì)特定的國(guó)家。

2. 美洲人權(quán)法院

如上文所述，個(gè)人申訴在不能達(dá)成友好和解時(shí)，委員會(huì)將通過一個(gè)關(guān)于事實(shí)和實(shí)體問題結(jié)論的報(bào)告。報(bào)告被轉(zhuǎn)給相關(guān)締約國(guó)而且通常會(huì)公開發(fā)表。從轉(zhuǎn)交之日起3個(gè)月內(nèi)，如果相關(guān)國(guó)家已經(jīng)接受美洲人權(quán)法院的訴訟管轄權(quán)，該國(guó)或者委員會(huì)可以將案件提交給美洲人權(quán)法院。下文將對(duì)2007年至2011年間作出的判決進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。^[65]

雖然美洲人權(quán)法院成立于1978年，但直至1987年法院才作出第一個(gè)判決。從1987年至2012年，法院一共作出了259個(gè)判決。從2007年至2011年五年間，美洲人權(quán)法院一共就實(shí)體問題作出了59個(gè)判決，非政府組織參與了其中45個(gè)案件。在絕大部分的案件中，非政府組織作為受害人的代理人，參與法庭的訴訟程序。

類似于美洲人權(quán)委員會(huì)，被告國(guó)家和參與的非政府組織的分布都比較分散。雖然五年間墨西哥和委內(nèi)瑞拉成為被告的次數(shù)較多，但同樣沒有俄羅斯和摩爾多瓦在歐洲人權(quán)法院中那么突出。雖然參與訴訟程序的非政府組織分散，但是仍然可以看出，被告國(guó)國(guó)內(nèi)及區(qū)域性非政府組織在訴訟中起著非常重要的作用。例如，以墨西哥為被告的每個(gè)案件都有非政府組織Tlapaneco/Méphaa Indigenous Peoples Organization （OPIM）和Tlachinollan' Mountain Human Rights Center （Tlachinollan）的參與。非政府組織OPIM和Tlachinollan主要針對(duì)墨西哥，在墨西哥的四個(gè)案件中共同作為受害人的代理人，活躍程度僅次于司法和國(guó)際法中心（CEJIL）。目前來看，司法和國(guó)際法中心（CEJIL）是美洲人權(quán)法院中最活躍的非政府組織。它在59個(gè)判決中出現(xiàn)了20次。司法和國(guó)際法中心（CEJIL）的角色比較固定，主要是作為受害人的代理人參與訴訟程序（在19個(gè)案件中擔(dān)任代理人）。但它并不針對(duì)特定的國(guó)家。最近五年以來，司法和國(guó)際法中心（CEJIL）參加的案件涉及的國(guó)家有：墨西哥、委內(nèi)瑞拉、烏拉圭、薩爾瓦多、哥倫比亞、巴拿馬、巴西、洪都拉斯、秘魯、危地馬拉和阿根廷。

（三）非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)與非洲人權(quán)和民族權(quán)法院

1. 非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)

如上文所述，《班珠爾憲章》第55條建立了個(gè)人來文程序，允許非締約國(guó)實(shí)體提交來文。本文對(duì)2008年至2012年間非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)就個(gè)人來文的實(shí)體問題作出的決定進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析。

同美洲人權(quán)委員會(huì)一樣，非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)的絕大部分的個(gè)人來文是由非政府組織提起的，但是非政府組織作為“法庭之友”的案件較少。最近五年，津巴布韋成為了4個(gè)來文的被告，成為被告最頻繁的國(guó)家。^[67]

在非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)的個(gè)人來文程序中，有三個(gè)比較活躍的非政府組織：法律保護(hù)人權(quán)國(guó)際中心（Interights）^[68]，津巴布韋人權(quán)律師（Zimbabwe Lawyers for Human Rights，ZLHR）^[69]以及非洲人權(quán)和發(fā)展研究會(huì)（Institute for Human Rights and Development in Africa，IHRDA）^[70]。從上文可以看出，法律保護(hù)人權(quán)國(guó)際中心（Interights）不僅在歐洲人權(quán)法院中比較活躍，而且對(duì)非洲的人權(quán)狀況也比較關(guān)注。它關(guān)注的國(guó)家并不特定，由其提起的4個(gè)來文針對(duì)的國(guó)家分別是：喀麥隆、博茨瓦納、毛里塔尼亞和埃及。非洲人權(quán)和發(fā)展研究會(huì)（IHRDA）也不針對(duì)特定的國(guó)家，其提起的4個(gè)來文涉及了三個(gè)國(guó)家：安哥拉、津巴布韋和毛里塔尼亞。但是津巴布韋人權(quán)律師（ZLHR）只針對(duì)津巴布韋提起個(gè)人來文。津巴布韋的4個(gè)來文都是由津巴布韋人權(quán)律師（ZLHR）單獨(dú)或聯(lián)合其他非政府組織提起的。法律保護(hù)人權(quán)國(guó)際中心（Interights）和津巴布韋人權(quán)律師（ZLHR）在非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)中享有觀察員地位。

2. 非洲人權(quán)和民族權(quán)法院

于1998年6月9日通過的《關(guān)于建立歐洲人權(quán)和民族權(quán)法院附加議定書》成立了非洲人權(quán)和民族權(quán)法院。個(gè)人和非政府組織可以向法院提起訴訟，但前提必須是國(guó)家作出法院有權(quán)接受非政府組織和個(gè)人提交案件的聲明，否則法院對(duì)上述訴訟沒有管轄權(quán)。雖然《附加議定書》于2004年1月25日生效。但是直至2009年法院才作出第一個(gè)判決。^[71]而且從2009年至今，法院一共作出了13個(gè)判決，無一例外是宣布法院對(duì)案件沒有管轄權(quán)。^[72]因此，本文目前暫不對(duì)非政府組織參與非洲人權(quán)和民族權(quán)法院的情況進(jìn)行分析。