一、制度觀察——非政府組織參與的理論空間

非政府組織在區域人權訴訟這一領域中的活動空間首先受到相應制度的約束，即非政府組織活動的理論空間。因此在實證研究之前，本文先對三個區域人權保護機制關于非政府組織參與訴訟的相關規定進行一個簡要的分析。嚴格意義上，美洲人權委員會以及非洲人權和民族權委員會只是準司法機構（quasi-judicial organs），但上述兩個委員會是相應的區域人權訴訟程序中一個重要的組成部分，因此本文的討論范圍自然也包括上述兩個委員會。

（一）歐洲人權訴訟機制

《歐洲人權公約》于1950年11月4日簽署，1953年9月3日生效。為了保證締約國對公約的遵守和執行，公約建立了兩個監督機構：歐洲人權委員會和歐洲人權法院。公約生效之初，部長委員會的國家間指控是對各締約國唯一具有強制力的程序，而個人申訴程序和歐洲人權法院的管轄是任擇性的。只有在國家承認歐洲人權法院的管轄權的前提下，案件才可以被提交至法院。

在1998年11月1日《第十一附加議定書》生效以前，非政府組織可以在個人申訴程序中提起申訴。歐洲人權委員會在收到個人申訴后，首先應對申訴的可受理性進行審查。如果審查后決定受理，委員會應對案件的實體問題進行審理。在審理過程中，委員會應盡力促使申訴能夠通過調解“友好解決”。如果未能友好解決，委員會應作出一份具體報告，說明事實并對有關國家是否違反公約的義務發表意見。報告送交部長委員會和有關各國。自報告送交3個月內，如被告國已經接受歐洲人權法院的管轄權，則案件可由法院作出最終的且具有法律約束力的判決。^[10]根據《歐洲人權條約》第44條，只有締約國和歐洲人權委員會才可以將案件提請歐洲人權法院審理。個人無權向法院提起申訴，而且在法庭中申訴人也不被視為當事方。因此，在上述制度下，個人和非政府組織參與的空間是非常有限的。

于1998年11月1日生效的《第十一附加議定書》刪除了任擇性條款，成立了單一和常設的歐洲人權法院。^[11]這意味著在一個獨立法院進行個人申訴和國家間指控對所有締約國都是強制性的。歐洲人權法院成為對個人申訴和國家間指控的可受理性和實體問題作出判決的唯一機構。^[12]

歐洲人權法院的改革大大地拓展了非政府組織參與人權訴訟程序的空間。非政府組織在人權訴訟程序中可以擔任三種角色：原告、原告代理人和介入的第三方（interventor）。

首先，《歐洲人權公約》（經《第十一附加議定書》修訂）第34條規定：“法院可以接受任何個人、非政府組織或者是個人團體提出的聲稱自己是公約和議定書所保障的權利遭到一個締約國所侵犯的受害人的申訴。締約國承諾不以任何方式阻止有關當事人有效地行使此項權利。”因此，非政府組織可以成為提起訴訟的原告。但是很明顯，大部分人權都專屬于自然人。非政府組織在《歐洲人權公約》中享有哪些權利，公約并沒有明確規定。^[13]

其次，根據歐洲人權法院的《法院規則》第36條，個人、非政府組織或者個人團體可以通過代理人提起申請。^[14]代理人應是在某一締約國內獲得執業資格的律師并居住在某一締約國內，或者是由審判庭庭長允許的其他人。^[15]因此，通常在實踐中，非政府組織要以原告代理人的身份參與訴訟程序，前提是該非政府組織的成員中有符合上述條件的執業律師。

最后，非政府組織可以作為介入的第三方（interventor）向法院提交書面意見或參加庭審。《歐洲人權公約》第36條規定：“法院院長出于公正的合理實現的考慮，可以邀請不屬于訴訟當事國的任何締約方或者不是申訴人的任何人向法院提交書面意見或者是出庭參加庭審。”有的學者認為介入的第三方和“法庭之友”之間存在區別：前者是由于判決可能會直接導致其利益的增減而介入訴訟，“法庭之友”通常只是出于一般或公共的利益而參與訴訟。^[16]但是《歐洲人權公約》并沒有為介入的第三方的資格設置特殊條件。《歐洲人權公約》和歐洲人權法院的《法院規則》都沒有提及“法庭之友”，歐洲人權法院的判決也很少使用“法庭之友”這個措詞。但是從個別使用“法庭之友”這一措詞的判決的文字表述來看，介入的第三方和“法庭之友”在含義上并沒有明顯的區別。例如在穆尼奧斯·迪亞斯訴西班牙案（Muoz Díaz v. Spain）中，判決在案件程序部分提及：“根據《歐洲人權公約》第36（2）條和法院規則第44（2）條，在獲得庭長的介入許可下，羅姆語聯盟（Union Romaní）在書面程序中作為‘法庭之友’向法院提交了第三方意見。”^[17]

（二）美洲人權訴訟機制

美洲的人權保護體系始于1948年的《美洲人的權利和義務宣言》。目前美洲的人權保護機制主要由兩個機構組成：美洲人權委員會和美洲人權法院。于1969年簽訂、1978年生效的《美洲人權公約》將美洲人權委員會作為其機構之一，并設立了美洲人權法院。^[18]美洲人權法院的管轄權是任擇性的。目前《美洲人權公約》只有25個締約國（而美洲國家組織有35個成員國）。^[19]針對美洲國家組織成員國但非《美洲人權公約》締約國（如美國、加拿大等）向美洲人權委員會提起的個人申訴，只能根據《美洲國家組織憲章》提起。

1. 非政府組織在美洲人權委員會

美洲人權委員會的個人申訴制度形成于1965年，但只涉及公民和政治權利。1979年10月委員會的章程修訂后，委員會可以審議涉及《美洲人的權利和義務宣言》中任何權利被侵犯的申訴。現今個人申訴所涉及的人權不僅可以是《美洲人的權利和義務宣言》和《美洲人權公約》及其附加議定書中包含的人權，也包括《美洲防止和懲治酷刑公約》《美洲強迫失蹤人員公約》和《美洲防止、懲治和根除對婦女的暴力公約》中包含的人權。^[20]美洲人權委員會的個人申訴程序最終形成的通常是不具有約束力的決議和相關建議。

在美洲人權委員會的個人申訴程序中，非政府組織可以以申訴人（petitioner）和申訴人的代理人的身份參與申訴程序。根據委員會的程序規則，被一個或多個美洲國家組織成員國的法律承認的任何個人、個人團體或非政府實體可以代表自己或第三方向委員會提交申訴。作為申訴人，非政府組織承擔調查事實和提交證據的責任，并參與聽證程序（hearing），甚至在緊急情況下可以請求委員會采取臨時措施。根據《美洲人權公約》第48（1）（e）條，委員會在請求下可以召開聽證程序，聽取雙方的口頭陳述。非政府組織通常會比較積極參與聽證程序，因為口頭陳述可以更加有效地引起國家對其申訴的關注，擴大申訴的影響力。^[21]申訴人可以任命律師或其他人作為其代理人。^[22]非政府組織也可以向委員會秘書處提交書面申請，作為“法庭之友”參加聽證程序。^[23]

2. 非政府組織在美洲人權法院

個人申訴提交后，委員會對申訴是否可受理作出決定。在不能達成友好和解時，委員會將通過一個關于事實和實體問題結論的報告。報告被轉給相關締約國而且通常會公開發表。從轉交之日起3個月內，如果相關國家已經接受美洲人權法院的訴訟管轄權，該國或者委員會可以將案件提交給法院。^[24]只有國家和美洲人權委員會才有資格將案件提交法院。^[25]在所有的案件中，委員會始終作為一方。^[26]申訴人在法院中無訴訟資格。但是從2001年5月1日開始，申訴人有權要求委員會向法院提交案件。^[27]

盡管如此，美洲人權法院的制度設計還是為非政府組織留有一定的空間。在法院的訴訟程序中，受害者或其代理人可以自主地向法庭提交報告，并且在程序中始終都可以自主地行動。^[28]因此，非政府組織可以作為受害者的代理人，向法庭提交請求、動議或證據。另外，“法庭之友”可以向法院提交書面報告。“法庭之友”可以是任何個人或者機構，包括非政府組織。美洲人權法院的程序規則對法庭之友提交書面報告的程序進行了較為詳細的規定。^[29]

（三）非洲人權訴訟機制

1981年《非洲人權和民族權憲章》在班珠爾通過（又稱《班珠爾憲章》），于1986年10月21日生效，并獲得非洲統一組織/非洲聯盟所有成員國的批準。《班珠爾憲章》第30條建立了非洲人權和民族權委員會（以下無歧義時簡稱“委員會”），作為監督成員國實施《班珠爾憲章》的機構，負有促進和保護人權的雙重職責。

1. 非政府組織在非洲人權和民族權委員會

委員會的管轄權是強制性的。如果締約國有合理理由相信另一締約國違反了憲章的條文，該締約國可以通過來文（communication）引起委員會的關注。^[30]《班珠爾憲章》第55條建立了個人來文程序，允許非締約國實體（other than those of States parties）提交來文，但是并沒有明確規定具體包括哪些實體。

根據委員會的程序規則，非政府組織可以作為申請人、申請人的代理人和介入的第三方參與個人來文程序。委員會的程序規則對根據《班珠爾憲章》第55條提交個人來文的程序進行了細化。根據該規則，任何自然人或法人都可以向委員會提交個人來文。^[31]因此，非政府組織可以作為個人申訴的申請人（complainant）。^[32]如果委員會認為該第三方提供的信息與其將作出的決定相關，委員會也可以接受被告國和申請人以外的第三方的介入。^[33]但是，一項來文是否可被委員會審理的標準非常嚴格。來文必須提供證據證明存在系統性的、嚴重的或大規模侵犯人權和民族權的情況，才可能得到進一步的審理。^[34]因此，孤立的個別案件，無論如何嚴重，都很難得到審理。^[35]

2. 非政府組織在非洲人權和民族權法院

非洲人權和民族權委員會的個人來文機制存在很大的缺陷。例如，委員會對事實的發現或報告對國家只具有建議效力而沒有法律約束力，并且采取的所有措施在國家元首和政府首腦大會決定公開以前都是保密的。^[36]這些因素都削弱了委員會的獨立性、公正性和影響力。為了彌補委員會個人來文機制的缺陷，于1998年6月9日通過的《關于建立非洲人權和民族權法院附加議定書》（以下無歧義時簡稱《附加議定書》）成立了非洲人權和民族權法院（以下無歧義時簡稱“法院”）。《附加議定書》于2004年1月25日生效。

根據《附加議定書》的規定，可以向法院提交案件的主體是：委員會、向委員會提起指控的成員國和在委員會被提起指控的成員國。^[37]個人、群體和非政府組織也可以向法院提起訴訟，但前提必須是國家作出法院有權接受非政府組織、個人或群體提交案件的聲明，否則法院對上述訴訟沒有管轄權。^[38]任何一方都有權利自己選擇代理人。^[39]

《附加議定書》表面上為非政府組織和個人向法院提起訴訟打開了大門，但實際上卻附加了很多限制條件，使得一個案件很難進入法院的審理程序并獲得判決。一方面，必須由非政府組織承擔舉證責任，證明存在系統性的、嚴重的和大規模的侵犯人權的事實，這對于非政府組織而言，是一個嚴峻的挑戰。另一方面，法院對由非政府組織提起的訴訟的管轄權取決于國家的同意。而至今法院還沒有作出一個對上述訴訟有管轄權的判決。^[40]