第二節
從緊急救援到災后重建的行動過程

一、緊急救援階段的樂施會

在得知汶川地震的消息后，13日上午9點，樂施會總部緊急召開會議，決定撥款1 200萬元港幣用于“5·12”汶川大地震的物資援助以及災后重建，并決定開始向公眾開展募捐活動。中國部環境與災害管理項目團隊馬上通過網絡通話進行小組討論，商量救災原則、程序和計劃，并與國務院扶貧辦外資中心聯系，請求協調樂施會進入四川實施緊急援助。團隊進行了人員分工：貴陽和昆明的項目干事趕赴四川（因為樂施會此前在四川地區沒有項目辦公室），蘭州的干事兼顧陜西和甘肅。與此同時，樂施會聯系了民政部救災救濟司、國務院扶貧辦、四川省民政廳和扶貧辦、甘肅省扶貧辦等部門，并在第一時間溝通了樂施會參與地震救災的工作計劃。

借助于和扶貧辦系統長期的合作關系，樂施會很快和四川省扶貧辦取得聯系。地震后的第三天，兩名專門負責災害管理的項目干事到達成都，向四川省扶貧辦了解哪些地方是重災區，災情的嚴重程度，什么是緊缺物資，并討論了開展合作的內容和方式。隨著更多工作人員到達成都，樂施會救援行動迅速展開。他們也和在成都工作的民間公益組織取得了聯系，討論和溝通了民間組織在救災中的角色、工作方式和內容等，并在都江堰、綿竹等地開展了災情評估。

與此同時，在昆明的財務與行政團隊迅速成立詢價小組，準備采購和運輸救援物資。由于日益清楚地了解到本次災情的嚴重性，5月16日樂施會又決定追加1 300萬港幣用于緊急救災。同時，考慮到龐大的工作量和人手短缺，更多的項目人員從昆明、貴陽、蘭州、北京等地趕赴成都，加入緊急救援工作。甚至連基礎教育部門和農村生計部門的員工也放下日常工作，承擔救災的職責——對于一個每個部門有著明確分工的機構來說，這種調整顯得不同尋常。在救災項目流程上，為了短平快地投入救災，樂施會打破了常規的物資采購流程，即“合作伙伴申請——樂施會審批——樂施會撥出資金——合作伙伴采購物資——物資分發”，改為由項目人員直接立項和采購物資，并在合作伙伴的幫助下發送。在救災前期，物資主要是通過民間組織的渠道送達受災人群，而之后主要是通過四川省扶貧辦系統。

和合作伙伴的協作也并非一帆風順，需要充分的溝通和磨合。例如，在救災物資送達目的地問題上，四川省扶貧辦最初建議樂施會把物資運送到市一級，由市里負責物資發放。但樂施會提出，物資至少要送達受災縣。四川省扶貧辦同意了樂施會的要求，認為在交通允許的情況下，樂施會的救災物資可以運送到縣。后來隨著工作的深入，四川省扶貧辦對樂施會及其工作機制有了更多的了解，便責成專人負責與樂施會的對接和聯絡溝通。項目人員每天也會多次通過電話確定救助區域的最新需求、道路交通情況、新的救助點、每天的具體方案等細節。為了把物資發放到最為匱乏的災民手里，在有了初步的合作基礎后，樂施會進一步提出了要將救助物資送達鄉鎮甚至每一個村子的要求。省扶貧辦經過協商后，同意只要交通允許，可以直接送達村鎮，并予以溝通協調。這使得救助的目標區域和目標對象更為明確，信息的反饋也更明晰，更有利于災后的項目評估。

5月23日以后，救災工作步入更加有序的階段。一方面，為了應對大規模救災的需求，樂施會加強了救災人員的配置。除了各個辦公室的必要留守人員外，其他所有人員分成三批，輪流到四川參加地震救援，大家分工合作，密切配合。另一方面，物資從提貨、運輸、與當地的銜接、監督發放、花名冊的回收直到審計，都進行了流程上的規范。例如，在到達安置點或受災社區發放物資之前，樂施會通常要求本地的合作伙伴（如政府或者村委會）提供一份受災人口的花名冊，其中列明受災人口的家庭成員個數、民族、年齡、有無特殊情況（如傷病、殘障或孕產等）。在發放過程中樂施會鼓勵當地的官員與受助群體代表組成小組，決定分派賑災物資的模式，也鼓勵受助群體代表參與監督派發過程。然后，在干部、村民及志愿者的協助下，干事根據花名冊的信息主持發放物資，并要求領取人（或其代表）在花名冊上簽名，本村村民和干部則負責現場監督及防止漏領、冒領的情況出現。物資發放結束后，一份花名冊會留在社區，另一份由樂施會帶走。在物資發放后的大約1—6個月內，樂施會人員將到達援助社區，根據花名冊和入戶抽查結果確認物資發放的真實性、準確性和有效性。

在物資的發放過程中，樂施會也強調性別視角、少數民族視角和關注弱勢群體的需求。樂施會認為，女性的需要在災害發生時，往往備受忽視。在規劃和執行救援及小區重建項目時，樂施會會評估項目對社會性別關系的影響，確保男女獲得公平的對待。在派發救援物資時，樂施會的職員讓婦女發表意見，了解她們的需求。樂施會的前線人員從評估中得知，分派衛生巾的需求非常急切，于是迅速采購，并盡量安排女性工作人員派發，以避免受惠者感到尷尬。在青川救援的時候，考慮到穆斯林災民對食品的特殊要求，樂施會也購買了大量清真食品，并通過伊斯蘭教協會發放到兩三萬穆斯林手里。5月下旬，通過與四川省民委的合作，樂施會進入了汶川、理縣和茂縣，并發放了大量的食用油和大米給羌族人民以及其他受關注度較少地區的人群。

項目點的災情和需求評估也在動態進行，并通過新聞報道、政府和村民三個渠道不斷收集信息。在青川發放物資的過程中，樂施會干事發現村民要開始搶收糧食，但沒有可以裝的東西，就訂制了10萬條編織袋，發放到青川的5個鄉鎮，每戶20個，解決了村民的迫切需求。

地震后，綿竹、彭州、理縣和茂縣等地的學校計劃6—7月在當地復課。樂施會緊急援助了板房學校的修建，從課桌、黑板到宿舍全部予以考慮。迅速修建起了當地第一批開學最早，質量最好的板房學校，使準時復課得以實現。

在物資采購方面，樂施會本著就近就急的原則，以節省運輸成本及時間。唯有部分物資，例如搭建臨時帳篷的彩條布及臨時洗手間，因當地及鄰近省份缺貨，需要分別在廣東及北京訂貨。此外，樂施會采購賑災物資時，嚴守三個報價的原則，確保物資價錢合理。與此同時，樂施會還會考慮送貨時間及物資的質量，并非價低者得。以棉被為例，樂施會職員在簽訂合同前會抽樣火燒棉被內的棉花進行測試，以確保棉花質素理想。樂施會為了實現其問責性原則，還完成了《樂施會“5·12”地震首月工作報告：回顧及展望》，并通過網頁、電郵、YouTube及郵寄等方式傳播，向公眾及捐款者交代樂施會的捐款用途。

在救援階段，樂施會除了發放物資，還開展了公共衛生和心理輔導項目。自5月17日起，樂施會與四川大學華西公共衛生學院的專業醫療人員合作，在院長及多名教授帶領下，組織共260余人到災區開展消毒殺菌、清理垃圾及糞便、疾病監測、派發藥物、向災民傳播衛生及防疫知識、采集樣本以進行防疫評估等工作。樂施會還安排傳染病專科醫生勞永樂訪問數個災區，考察當地的衛生及防疫情況，與當地的醫護人員交流，并編寫災區情況評估記錄。此外，樂施會聯同合作伙伴四川大學華西公共衛生學院的兩位心理咨詢師，每周三次（星期四、五及日）到都江堰紫坪鋪的帳篷小學評估師生的心理狀況，并對有需要的師生進行心理輔導。

另外值得一提的是，樂施會在所有的援助活動中強調堅持國際人道主義救援標準。例如，作為國際性的人道響應督導委員會（Steering Committee for Humanitarian Response, SCHR）的一員，樂施會在救災及重建時，恪守《非政府組織災害救援工作作業守則》，并遵從SPHERE計劃的精神：（一）盡可能減低人們在沖突和災難中受的苦難；（二）讓所有受災的人體現有尊嚴地生活和接受援助的基本權利。在以上國際救援標準的基礎上，樂施會提出了自身參與救災及重建的標準，包括參與、初期評估、回應、目標、監督、評估、救援工作人員的責任及能力監管、管理和人力支持等。^[1]

遵照國際救援標準和規范的管理流程有賴于各個團隊的協作努力。正如樂施會《半年總結報告》所描述：“專業化災害管理團隊負責需求評估及現場發放和回訪，財務行政團隊負責物資采購、運輸及其他后勤支持，審計團隊對各環節的資金使用予以監控，傳播團隊及時將有效信息向內外部溝通發布，香港總部籌募部門則呼吁市民捐款，并組織捐款者到訪災區。各團隊之間的明確分工，以及在此基礎上的合作互助，使得樂施會內部管理運轉自如，大大提高了救災的效率和質量。”

據統計，在“5·12”大地震發生后的三個月內，樂施會分別在四川、甘肅及陜西3個受災省份，共20個縣市，包括其中125個鄉鎮及村落，開展救援及災后重建工作。其用于緊急救援方面的開支達到2 814萬元，受惠人口共61萬人，其中四川51.6萬人，甘肅8.5萬人，陜西1萬余人。這也是樂施會建立以來最大規模的救援及發展項目。

樂施會的工作得到了災區政府和民眾的高度認可。5月下旬，當樂施會再次將物資送到青川的時候，路邊很多小孩舉著印有“感謝樂施會”字樣的橫幅站在路邊歡迎他們的到來。6月下旬，樂施會官員把食用油和棉被送到了當時還未通路的汶川縣草坡鄉，村民們被樂施會職員周到細致的工作深深打動，想把自家從廢墟里掏出來的臘肉送給職員們，但他們婉言謝絕了。樂施會也收到了汶川、茂縣、理縣、青川、文縣、武都、寧強縣抗震救災指揮部發來的感謝信和錦旗，贊揚它“真正把物資發給最需要的人”這一理念和行動。媒體也對樂施會的工作進行了大量報道。^[2]

二、災后重建中的樂施會

作為一個以救援和發展作為使命的國際組織，在確認汶川地震發生的時候，樂施會已經建立了幫助災區開展重建的工作方向。5月13日管理層召開第一次聯合決策會議時，除了決定撥款救災外，還決定向香港市民籌集救援和重建專項基金。為了便于在四川長期、高效和深入地開展抗震救災及重建工作，樂施會于2008年6月1日成立了成都辦公室，專門負責在四川的救災和重建事宜。6月中旬，樂施會總部召開跨部門汶川地震重建規劃會議，討論了重建方案，并在其后得到修訂。因此，到6月末大規模的緊急救援結束的時候，樂施會已經做好了開展災后重建的準備，其后的工作也步入災后重建規劃階段。

7月份，樂施會組織了幾次跨團隊災區考察，分別訪問了四川汶川、理縣、茂縣、青川和甘肅文縣、武都等地。考察小組成員包括中國部主管、總部人員、區域辦工作人員和國際樂施會人員。

這次考察評估了受災嚴重程度、貧困程度、地區地貌、外援關注度及合作伙伴積極性等方面，初步確定了樂施會在四川和甘肅的重點災后重建區域。并確認了樂施會在重建項目中的重點投入領域，即將恢復農村社區生產生計（如組織農民生產技能培訓、農民務工培訓、發展社區經濟）、改善社區基礎設施（如人畜飲水設施改善、農田灌溉系統的修建恢復），繼續必要的人道救援以及關注受災弱勢群體等方面作為重點方向。

在前期項目評估、災區考察和多次會議論證的基礎上，樂施會制定了災后重建規劃。同一貫的嚴謹和專業作風一致，樂施會首先確立了制定這些規劃的依據，包括受災區域的災情、貧困程度、得到的外部資源的多少以及樂施會使命等。根據規劃，重建項目將在四川、甘肅和陜西開展，其中重點是支持四川的災區。

這份規劃的周期為3年半，即2008年9月至2012年3月，預算總投入約9 500多萬元。項目選擇點為受災嚴重的農村地區，項目選點的細節會考慮貧困程度、災情、受益人口、村委會及基層組織的工作能力及凝聚力、獲得外部資源的多少及樂施會管理成本等因素。樂施會把重建的目標進一步瞄準到項目社區，該計劃將支持20—30個村的重建。

在重建內容上，總預算的50%用于基礎設施建設，35%用于生計開發，10%左右用于能力建設。基礎設施建設主要涉及村內道路、人畜飲水、水利灌溉和家畜棚圈等項目。生計開發主要包括種植養殖技術培訓、小額信貸等內容。而能力建設則包括社區自我組織能力培訓、對合作伙伴的培訓等。總的來說，樂施會本著先生活后生產，近期重建長遠扶貧的原則，相繼開展重建項目。

樂施會在四川的重建規劃，原則上不涉及災民的永久性住房、學校、衛生設施等項目重建，其原因主要有兩點：首先，住房補貼相對容易得到政府和外界的優先關注。其次，住房重建需要極大的投資。因此，樂施會的戰略是集中力量開展受災小區維持生計項目，以及進行跟小型小區設施相關的項目。在此原則的基礎上，樂施會確立了災后重建項目的總體目標：通過與政府、其他國際和本土非政府組織、大學及受災社區合作，應用參與式的項目管理模式，幫助目標社區的受災群眾恢復正常生活，基本恢復到災前生計水平，提高社區的可持續發展、防災及自我組織能力。

為了確保項目總體方向和目標的達成，樂施會提出了十條工作策略。這些策略也充分體現了樂施會在重建方面的關注重點：

（1）注重參與性工作手法的應用：鼓勵和推動目標人群充分參與到項目的執行、監督及評估中，能力將得到提升，對項目的擁有感增強，保證項目可持續性。

（2）關注社會性別和賦權：通過項目的實施，關注女性的處境、需求和權利，提高女性決策、參與及發展的機會，注重女性在災后重建工作中發揮的作用。

（3）關注少數民族及其傳統文化。

（4）關注其他弱勢群體：積極關注弱勢人群的特殊需要，鼓勵他們參與項目的設計、管理和監督評估，從而體現平等的權利。

（5）加強與政府、草根NGO合作。

（6）充分借鑒海外災后重建經驗及先進技術。

（7）善于利用當地資源及本土知識和文化。

（8）可持續生計恢復（基建、能力建設、生產恢復）。

（9）重建與防災減災結合。

（10）整合各種資源，推動社區自我發展和自我能力的提高。

支持合作伙伴工作仍然是樂施會的基本工作方式。在中央政府層面，樂施會進行災后重建的主要策略合作伙伴是國務院扶貧辦。雙方認為，面對災害，貧困地區、貧困人口承受更大壓力，在貧困村的災后恢復重建應把重建與扶貧開發相結合。2009年1月，樂施會與國務院扶貧辦簽訂了災后重建合作協議，其中明確了樂施會在扶貧辦選擇的40個災后重建貧困村示范點中的每個村投入不少于100萬元，國家再投入50萬元。此舉為樂施會在災區的工作拓展了空間，同時也整合了政府資源。在具體項目的合作中，由政府提出規劃，樂施會職員負責回訪，從中選擇最有效最急需的項目實施。這樣，政府和樂施會各自發揮經驗優勢，大大加快了進度，為最需要救助的地方提供切實的支持。

在地方層面，樂施會也支持政府部門和民間公益組織開展社區重建項目。樂施會希望這些項目一方面直接使社區從中收益，并逐步建立自我管理、可持續發展的能力；另一方面，也希望合作伙伴能夠學習和掌握以社區為本的參與式管理方法。以“成都震區貧困母親愛心互助生豬養殖”項目為例。成都市婦聯從網上了解到樂施會的工作領域，主動向樂施會申請項目合作。通過與婦聯的多次溝通，并到項目點走訪，樂施會人員了解到這一帶農村婦女普遍有通過養豬來“積攢零錢、替代化肥、補貼家用”的習慣。于是樂施會與成都市婦聯共同設計了“成都震區貧困母親愛心互助生豬養殖”項目，資助沒有恢復生產啟動金的母親發展家庭生計。該項目于2008年10月開始在彭州市新興鎮獅山村開展，婦聯負責規劃和項目實施，并向樂施會提交項目評估報告，樂施會則進行監督和指導。與此同時，樂施會將參與式的工作手法貫穿整個項目的實施和管理過程，培養村民的自主管理、勇于面對市場和承擔風險的能力。例如樂施會發動村民選舉項目受益人以及成立村民管理小組，并要求管理小組幫助受益人來實施整個項目，包括確定購買豬仔、飼料和銷售生豬的合作方式，代收、管理愛心基金，監督、檢查項目受益人的飼養行為，和婦聯、樂施會協調相關事宜等等。與此同時，樂施會也協助市婦聯通過和樂施會的此次合作將參與式手法運用到他們以后的日常工作中去。

在整個災后重建項目中，樂施會堅持走“可持續的社區綜合發展之路”。它不是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式地孤立進行災害管理工作，而是始終堅持以可持續發展的眼光來看待重建工作，將災害管理項目與農戶生計改善項目、環境保護項目、少數民族傳統文化知識保護項目等多種因素有機結合起來，通過整合各種資源，推動當地社區自我發展和自我能力的提高，從而帶動社區全面的綜合發展。

在這個過程中，樂施會非常重視提升社區的主體意識和培養社區自我組織、自我管理的能力，包括提高社區凝聚力，建立公開、公正的公共事務決策機制。以下這個例子比較充分地說明了這一點。2009年3月，樂施會開始援助廣元市利州區勝利村修路。最初，項目人員召集村民開會，詢問村民們最需要什么樣的幫助。村民們異口同聲地說：“修水泥路”，但表示不愿意投工投勞。接著，項目人員問想修多長，村民說5公里。項目人員告訴他們：水泥路每公里30萬元，碎石路每公里15萬元，柏油路每公里40萬元，并問村民打算修哪一段，當時沒有得出結果。后來村民自發召開了八次會議，最終達成一致意見：村民投工投勞，修三個組的總長為3.6公里的水泥路，每組成員負責各自那段。考慮到村民的實際困難，樂施會最終決定投資61萬元。動工的那天，不同組的村民們搶著開工，干勁實足。這個項目在幫助村民解決了出行難問題的同時，也提高了村民的組織化程度以及合作參與的意識。

[1] 《不是天意——災害與貧窮》（第二版），樂施會，2008年7月。

[2] 參見樂施會：《樂施會賑災媒體報道》，收集專題性報道近20篇，綜合類報道近100篇。