- 新形勢下我國就業問題研究
- 譚永生 李爽等
- 7527字
- 2020-09-17 18:19:48
六、新形勢下促進就業的對策建議
在影響我國就業諸多因素發生重大變化的新形勢下,促進就業的政策思路也要有所調整。要逐步由擴大就業總量向優化就業結構轉變、由擴大就業數量向提升就業質量轉變、由就業促進向提升就業能力轉變、由主要依靠雇傭就業向注重鼓勵自主創業轉變,并把政策重點放在就業結構進一步優化、就業能力明顯提高、就業質量穩步提升上。
(一)加快結構調整,由擴大就業總量向優化就業結構轉變
1.加快貿易結構調整,實現服務貿易與貨物貿易協調發展
短期看,要努力化解國際市場風險,積極發揮外需擴大就業的作用。進一步完善人民幣匯率形成機制,保持人民幣匯率在均衡水平上的基本穩定,增強人民幣匯率彈性,減少匯率變動對出口型企業經營的影響。優化外貿市場結構,努力鞏固歐美傳統市場,大力支持企業開拓非洲、拉美、東南亞、中東歐等新興市場,努力提升對發展中國家出口的比重。完善政府、行業協會和企業三位一體應對貿易摩擦機制,充分利用世貿規則和貿易救助措施等手段,增強應對國際貿易摩擦的能力,妥善解決貿易摩擦,維護我國外貿企業的國際競爭力和外需就業崗位的穩定。
長期看,要加快轉變對外經濟發展方式,積極推進外貿結構調整和轉型升級。促進加工貿易轉型升級,提高加工貿易的國內配套能力,促進加工貿易向東部欠發達地區和中西部重點開發區域有序轉移。不斷優化貿易結構,重點擴大自主品牌和高附加值產品出口,推動服務貿易和高附加值產品出口,加快培育出口競爭新優勢。支持企業通過加大研發力度、培育自主品牌、完善營銷網絡等方式,逐步向產業鏈高端延伸,提升企業的核心競爭力,增創外貿競爭新優勢。鼓勵出口企業從傳統的生產成本優勢向技術、品牌、質量、服務為核心的新優勢轉化,促進“中國制造”向“中國創造”和“中國服務”跨越。
2.加快傳統產業轉型升級,延續發揮勞動密集型產業的比較優勢
我國目前仍是一般勞動力資源富裕的國家,必須保持相當大的勞動密集型產業規模以保證充分就業。勞動密集型產業在未來一段時期仍是我國經濟發展的重要力量,但低成本勞動力比較優勢不可能一勞永逸,因此加快產業升級、技術創新和設備改造,進一步提高勞動生產率,推動傳統產業結構調整升級將成為新型工業化發展的必然選擇。
在產業結構調整中,要把發展技術資本密集型產業與傳統產業的“填平補充”、“拉長補短”結合起來,使結構調整拓展新的就業空間與挖掘傳統產業的吸納就業容量雙管齊下。在產業升級過程中,要保持主導產業的平穩更替,尋求技術進步與就業增加的契合點,用先進適用技術改造傳統產業,將技術要素充實到勞動密集型產業中,實現勞動密集型產業、資本密集型產業、技術密集型產業相互交融,并行發展。
3.促進服務業發展,加大對未來新就業增長點的開發
促進生產性服務業發展,構建生產性服務業與制造業的互動發展機制。加強制造業和服務業之間的產業關聯,形成制造業和服務業相互促進的良性發展機制,通過加強工業和服務業之間的產業關聯來促進就業增長,為高校畢業生創造適合的就業崗位。加快實行制造業的“主輔分離”,推進企業內置服務的市場化、社會化,降低運營成本。引導和推動制造業企業通過管理創新和業務流程再造,逐步將發展重點集中于技術研發及核心零部件生產,將一些非核心的生產性服務環節剝離為社會化的專業服務。圍繞外資制造業,有針對性地吸引關聯性外資服務業進入,變單純的制造業集聚為集成制造與服務功能的產業鏈集聚。建立信息共享平臺,健全中介體系,推動相關企業間合作,實現社會化服務與制造環節的“無縫式對接”。
加強對生活性服務業發展的財政支持,完善稅費優惠政策。利用財政對生活性服務業的資金支持,引導生活性服務業市場化、產業化、社會化,支持其增加有效供給并優化供給結構。健全社會信用體系、加強服務業信用管理、尊重和保護知識產權、制定和實施服務業標準,降低服務產品和服務行為的交易成本、提高交易效率。大力發展與經濟發展及居民生活密切相關的旅游、健身、家政、養老、社區服務等生活性服務業,引導其提高服務質量,降低服務成本和風險,擴大就業容量,創造更多的就業崗位。
加強對未來新就業增長點的開發,關注通用航空航天產業、新能源產業、節能環保產業、物流業、智能電子產業、綠色食品、三網融合、服務外包、文化創意等產業的發展。開發培育建筑節能工程師、太陽能安裝師、農場主、育林人、生態保護工作者、資源回收商等綠色職業的發展。
4.加快區域結構調整,推動雁陣產業轉移
積極發揮中西部地區勞動力資源相對豐富的優勢,推進產業區域間梯度轉移,以“雁陣模型”助推中西部地區經濟發展的同時,促進區域間人力資源的均衡配置。各區域要根據各自不同的資源稟賦,確定各異的主導產業,形成多層次的主導產業格局。對東部地區來說,東部中小企業要憑借先發優勢,加快加工貿易轉型升級,加快高端制造業和現代服務業發展,建設新的更高水平的產業體系,延長產業鏈條,擴大新增就業需求,避免因勞動力要素成本上升導致原有產業衰退或轉移而出現產業空心化、就業市場萎縮。中西部地區聚集了大部分剩余勞動力,勞動剩余、資本稀缺和稟賦特征還很明顯,在選擇主導產業時,應該更傾向于勞動密集型產業。這種主導產業的差異,既迎合了東部地區戰略型產業優先發展的需要,又在國家層面避免了勞動密集型產業的過早退出。為此,國家要加大對中西部基礎設施建設的投資力度,改善投資環境,降低中西部地區產品的物流成本,提高外貿企業產業轉移的積極性,鼓勵勞動密集型、物流成本低、產品時效性弱的中小企業向中西部地區轉移,推動雁行產業轉移模式,使中西部地區在未來吸納農村人口進入城鎮就業中發揮更大的作用,引導更多的勞動力就地就近轉移就業。
(二)促進公平就業,由擴大就業數量向提升就業質量轉變
1.構建和諧勞動關系,提高就業穩定性
以勞動者平等就業為前提,實現全體勞動者同權利、同待遇、同服務、同管理。全面推行勞動合同制度,對勞動合同法的實施要努力實現短期政策的靈活性與長期制度建設的原則性及堅定性兼顧,推動各類企業與職工簽訂并履行勞動合同。積極發揮工會在勞動者維護自身合法權益中的作用,加強勞動關系協調三方機制的組織建設和制度建設,暢通職工利益訴求渠道,建立健全工會和企業溝通協商機制。完善企業收入分配調控機制,合理調整并適當提高企業工資指導線標準,促進企業職工工資正常增長。建立全國及區域性的薪酬調查和信息發布制度,指導各類企業依據薪酬信息,及時調整企業內部各工種(崗位)間工資分配關系,為促進各類職工收入提高創造有利條件。更多采取市場化手段調控工資水平,增強勞動者工資集體談判能力,引導勞資雙方通過工資集體協商合理安排職工工資增長幅度,兼顧勞動者增收和企業競爭力的提高。
2.完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系,構建平等就業制度
盡快制定和完善促進公共就業服務的相關配套制度,優化公共就業服務的發展環境,保障各類就業群體的合法權益,更好地發揮公共就業服務對于優化配置人力資源和促進就業的作用。繼續完善基層就業、職業介紹信息網絡建設,以街道、社區為依托,打造基層就業服務平臺,逐步實現城鄉勞動者就業服務共享、就業機會平等。改進公共就業服務,加強信息引導,從政策咨詢、信息發布、專場招聘等方面入手,借助現代化的信息手段,搭建企業和勞動者有效對接的橋梁。加快全國就業信息監測平臺和全國招聘信息公共服務網建設,實現企業用工與勞動就業的信息對接。把農村就業納入整個社會就業體系,建立城鄉統一的就業、失業登記制度,建立有效的失業與就業管理服務制度和失業預警制度。擴大失業動態監測范圍,著力抓好重點地區、重點城市、重點行業、關鍵時段的失業監測和預警。
3.健全就業法律體系和監督機制,構建公平就業環境
積極貫徹落實《就業促進法》,進一步完善《勞動合同法》、《社會保險法》、《勞動爭議調解仲裁法》等法規,制定《集體合同法》、《工資條例》等配套法規,增強法律的可操作性,維系相對靈活的勞動力市場。加大勞動法律法規實施力度,加強立法和執法監督,強化執法檢查力度。規范招人用人制度,消除城鄉、行業、身份、性別等一切影響公平就業的制度障礙和就業歧視。加大勞動力市場監管力度和對違法行為的懲處力度,嚴厲打擊招聘過程中的歧視、限制及欺詐等行為,營造公平就業的市場環境。確立工會在反就業歧視中的職責,賦予工會對被歧視者進行援助、主動監督、糾正用人單位用人歧視行為的權利。
(三)強化就業型教育培訓,由就業促進向提升就業能力轉變
從勞動力供給的角度出發,促進就業關鍵在于加大人力資本投資,提升勞動者的就業能力。
1.注重人力資本投資,夯實就業能力基礎
在工業化轉型階段,無論是傳統產業的改造、新興產業的建立還是產業轉移,都對人力資本提出了更高的要求。我國的“數量型人口紅利”終究要消失,但隨著更加注重勞動力素質的提高,加大人力資本積累,勞動力素質可以加快得到提高,完全可能實現“數量型”向“質量型”人口紅利的轉變。教育是人力資本積累的關鍵,要提高全體國民的受教育年限,政府應該加大公共投入,降低家庭和個人教育支出比重。同時,通過勞動力市場制度建設,矯正失靈的市場信號,提高人力資本投資回報率,引導家庭和個人對人力資本投資。為保持人力資本積累的可持續性,激勵低收入家庭特別是農村(民族地區)低收入家庭的子女上高中及接受更多的教育,要盡早把高中階段教育和職業教育納入義務教育范圍,以減輕家庭在教育支出上的負擔。
2.構建就業型教育體系,增加勞動力有效供給
職業教育是直接解決就業的教育,是提高技能的教育,是面向人人的教育。加強職業教育和職業培訓,是促進就業特別是解決就業結構性矛盾的有效手段。國際經驗表明,區域經濟發展過程中,一個健全的職業教育體系,是一個比高等教育還要關鍵的因素。適應走新型工業化道路的需求,政府要切實履行發展職業教育的職責,把職業教育納入經濟社會發展和產業發展規劃優先發展,積極擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模,促使職業教育規模、專業設置與經濟社會發展需求相適應。加大對職業技術院校的投入,未來時期要在師資、資金、設備、政策等方面給予傾斜,并重點建設一批職業技術院校。加快職業教育園區建設,共享實習訓練室,完善職業培訓資金直補政策,鼓勵行業、企業、職業院校和培訓機構間的合作,切實提高對勞動者技能培訓的效益,通過提升勞動者素質實現穩定就業。調整教育發展方向,將一些由原來專科升格的三本院校更多地轉向(轉回)職業教育。轉變高等教育培養模式,引導高等院校按社會需求進行專業調整并形成辦學特色,從根本上提高學生的崗位適應能力。
3.啟動勞動者“強制”培訓計劃,構建勞動者終身職業培訓體系
產業結構的劇烈變動必然導致大量的結構性失業和摩擦性失業,同時產業升級對勞動力素質的要求也會越來越高。如果因為當前存在大量技能要求不高、知識儲備要求不高的崗位而使大批青少年過早進入勞動力市場,那么,這批人中的相當一部分在若干年之后就可能成為新的就業困難群體。職業培訓對提升勞動者的素質能力、促進勞動力產業之間轉化以及減少結構性失業等問題至關重要。建議啟動勞動者“強制”培訓計劃,推行和落實新成長勞動力就業的“準入”制。要在現已確定的職業準入范圍基礎上,有計劃、有步驟地推行職業準入制度,逐步做到凡已公布實行職業準入的行業,新成長勞動力如果沒有接受中等以上教育或職業培訓并取得相應的畢業證或職業資格證不能就業。企業在聘用新成長勞動力時,只能與具有相應職業資格的勞動者簽訂合同。建立健全覆蓋城鄉全體勞動者,并能適應其職業生涯不同階段需要的職業培訓制度。使新進入人力資源市場的勞動者都能接受相應的職業培訓,使企業技能崗位的職工都能得到至少一次技能提升培訓,使每個有培訓愿望的創業者都能得到一次創業培訓,使轉崗、轉業人員都能得到規范的崗前訓練,使勞動力素質、技能大幅提升,以及時有效地滿足快速變化的產業發展需求。同時,結合轉變經濟發展方式、優化產業結構、發展現代產業體系對人才需求的變化,定期開展中長期職業供求預測和分析,加強培訓信息引導。
(四)促進創業帶動就業,由主要依靠雇傭就業向鼓勵自主創業轉變
創業是就業之源。引導勞動者尤其是青年轉變就業觀念,使更多勞動者成為創業者,促進創業帶動就業,擴大全社會的就業規模。
1.營造創業型社會氛圍,引導勞動者轉變就業觀念
創業技能和創業意愿的提升關鍵在于創業教育和創業培訓。加強創業教育體系建設,通過電視、電臺、書刊、網絡等媒介進行創業知識的宣傳教育,確保創業教育的覆蓋面。積極整合多方培訓資源,引入多方主體參與,充分發揮各類職業學校、技術學校和培訓機構、農業協會、農村經濟組織及農村龍頭企業的積極作用,動員有條件的各類教育培訓機構開展創業培訓,鼓勵有條件的地方建設一批示范性的創業孵化基地,并建立培訓信息反饋機制和培訓效果的評價機制,提高創業培訓的效率。在普通高校和職業(技工)學校開設創業課程,并將創業教育課程納入學分管理,積極推廣成熟的創業培訓模式,鼓勵高校畢業生參加創業培訓和實訓,提高創業能力。在社會輿論環節,加強宣傳和輿論引導,要充分發揮電視、報刊、廣播、互聯網等媒體在營造自主創業文化氛圍方面所發揮的作用,多創作相關題材的節目,樹立一批創業典型,大力弘揚創業精神,傳播創業文化,鼓勵創新、支持創業、褒獎創意、崇尚創造,逐步改變人們的傳統觀念,提高社會對創業的認同度,強化知識產權保護,努力營造政府激勵、社會支持、個人勇于實踐的創業氛圍。
2.優化創業環境,降低創業成本
進一步簡化創業政策落實過程中的審批程序,降低注冊門檻,出臺鼓勵創業的國家產業指導目錄,探索引入負面清單,凡國家法律法規沒有明確禁入的領域,能夠實行多元化投資的領域均應對創業者開放,均允許非公有資本進入。嚴格規范收費行為,合理清理和廢除政府各部門和各行政事業機構對個體、微型和小企業的有關一切不合理收費和罰款項目。改善創業環境,完善社會服務體系,建立為各類創業主體服務的商會、協會和同業公會等自律性組織,發展法律援助、技術支持、產權交易、信息服務、人才培養等各類創業中介服務機構,通過政府信息網等媒體、經常向全社會發布政策、法規、中介服務和項目推介等各種信息,為創業人員服務。以公共就業服務體系為依托,建立健全“一站式”創業服務體系,為創業者提供項目信息、政策咨詢、開業指導、融資服務、人力資源服務、跟蹤扶持等服務。相關部門在切實做好產業規劃、協調、指導工作的同時,要根據國家產業政策、投資需求和市場趨向,策劃、篩選并定期發布創業指導項目,并做好創業輔導,使創業更有針對性,避免盲目性。
3.完善創業政策體系,提高創業成功率和創業存活率
進一步完備包括財稅金融支持、稅費減免、小額擔保貸款、場地安排等扶持政策在內的促進創業政策體系。加大財政扶持,設立創業專項扶助基金或創業發展資金,用于創業引導、初始創業補助、創業基地建設、創業輔導和培訓、創業者融資的貸款貼息補助等。對處于起步階段的初創企業給予一定期限的稅收減免政策,注重對個人為主(或數人)創業、小型和超小型創業企業的稅收優惠,對于在解決就業方面貢獻突出的企業實行優惠稅率或者給予一定的財政補貼,激勵創業企業帶動更多就業的積極性。減免行政收費,對普通高校畢業生、返鄉農民工、低收入群體等特殊創業人群,在一定期限內免收有關管理類、登記類和證照類等行政事業性收費,通過“貼息、減稅、免費”等優惠政策,大力降低創業者的創業成本。拓寬創業融資渠道,探索發展中小社區銀行,提高中小企業創業的外源性融資水平。完善小額信貸政策,簡化貸款程序、減少對創業項目的過多限制。建立科技創業企業貸款擔保體系,鼓勵金融機構、擔保公司等支持創業者融資。
4.拓寬創業就業渠道,提升創業空間
引導和促進勞動密集型企業、智力密集型企業、中小企業、民營經濟、各種服務業加快發展。通過發放人才補貼等形式支持鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中西部地區、中小企業就業。創新網店營業執照制度、建立主要面向電子商務創業型企業的創業園、創新監管方式等措施加大對網絡創業的政策扶持力度。實施農民工返鄉創業工程,引導返鄉創業農民工主動接受沿海大中型企業的輻射帶動,積極發展為沿海大中型企業服務的配件配套企業,圍繞外部配套產品生產,發展勞動密集型組裝加工業,以實現產業發展的合理分工,變被動、單方面的低層次創業為主動式、全方位的互動式創業。內地政府扶持農民工返鄉創業要注重規避單一發展勞動密集型產業的風險,積極引導農民工服從國家產業政策的要求,選準創業門路,防止高污染企業向中西部轉移。重點鼓勵扶持發展本地特色農業,依托本地自然優勢,積極挖掘、培育一些有地方特色和發展潛力的現代農業、品質農業、生態農業、特色農業,給返鄉農民工提供在家門口創造就業的機會,就近、就地解決農村剩余勞動力的就業問題。
(五)適時適度微調人口政策,逐步改善勞動年齡結構
1.啟動人口生育政策微調
我國從20世紀70年代開始實施計劃生育,在人口數量控制方面取得了明顯實效,遏制了人口快速增長的勢頭,在一定程度上緩解了人口和資源環境的矛盾,促進了經濟社會的可持續發展。但人口政策在取得明顯實效的同時,也帶來了未富先老問題。生育政策不應是一成不變的,需要也應該根據經濟社會發展進行調整。由于生育政策有相當長的滯緩效應,應根據實際需要,在堅持人口總量規模不突破的前提下,適時適度微調人口政策,但這種調整決不能是大開大合式的,一定是分步驟、有過渡的調整。根據我們測算,若生育政策從“雙獨二孩”立刻轉向“單獨二孩”,2018年前后實行“二孩晚育加間隔”的政策,2025年前后允許每對夫婦生育二孩,這樣,2030年后我國新增勞動力的下降趨勢將會得到一定程度的緩解。
2.提前籌劃漸進式延遲退休政策
我國勞動力供求狀況在發生深刻變化,人均預期壽命延長、受教育年限延長和人口老齡化及少子高齡化現象均已不可逆轉。從世界范圍看,為應對人口老齡化、減輕基金和財政支出壓力,許多國家紛紛開始提高退休年齡或采取彈性退休的實踐。目前我國勞動人口多,迫切需要增加就業崗位,因此就業政策要優先考慮。2017年后我國15-64歲勞動年齡人口總量也開始逐漸下降,此時可適度提高法定退休年齡。建議在2020年前將我國男性基準退休年齡從60歲提高到62歲,女性從50歲提高到55歲甚至更高。到2030年前后將基準退休年齡提高到65歲,并實現男女同齡退休。但提高退休年齡政策的出臺要謹慎,要提前預告,忌急于求成,要分步小步走,還要多舉措并舉,避免接近延遲退休年齡的群體出現既找不到工作又得不到社會保障的尷尬與無助。此外,提高退休年齡還需要兼顧特殊,對重體力勞動崗位、有毒有害勞動崗位等特殊情形,仍應允許在基準退休年齡前提早退休。