第二節　由傳統農業社會轉向現代工業社會

伴隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，中國的社會發展也逐漸從傳統農業社會轉向了現代工業社會。自新中國成立以來，中國逐步建立起完整的工業體系，但這一過程是比較曲折的。20世紀50—70年代末，中國采取計劃經濟模式和重工業發展戰略，采用的是以農村農業生產補貼城市工業生產的工業化發展模式。總體上看，改革開放前中國工農業發展都是不成功的，農業發展問題并沒有解決人民的溫飽問題，而工業的發展也沒有解決工業品短缺問題，其中有體制的問題，也與當時的經濟政策有很大的關系。從1979年算起，中國率先推動了農業生產力的大解放，通過家庭聯產承包責任制解決了人民群眾的溫飽問題，隨著農業生產率的提高，農村剩余勞動力逐步轉向城市從事工業生產，使工業特別是勞動密集型產業得到快速發展。此時在搞活民營經濟和吸引外資的驅動下，中國工業發展的規模和質量都出現了迅速提升，中國社會也開始由傳統農業社會轉向現代工業化社會。黨的十九大報告提出的目標是：在2020年全面建成小康社會的基礎上，到2035年基本實現社會主義現代化，到2050年把中國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國。

一、中國工業現代化轉變的進程

中國工業現代化進程的指導方針是非常務實的，即釋放廣大人民群眾參與工業化的熱情，集中精力滿足人民最迫切的物質文化生活需求。改革開放之前，中國計劃經濟體制下建立起的工業體系為此后工業化發展奠定了基礎，而改革開放后以紡織服裝等輕工業為突破口，釋放了龐大的農村剩余勞動力勤勞致富的熱情，使其依托眾多的鄉鎮企業開啟了由農民轉變為產業工人的道路。以勞動密集型輕工業產品為主的發展路徑適應了當時短缺經濟下國內人民群眾物質文化生活的需要，而低廉勞動力的無限供應也使得輕工業產品具有國際競爭力，從而為國際出口創造了條件。輕工業快速發展使中國在20世紀80年代中期就基本告別了短缺經濟，同時勞動者收入的增加也積累了大量的儲蓄資金，從而為進一步發展基礎設施和重化工業提供了強有力的支撐。

（一）鼓勵出口導向的制造業發展

在以紡織服裝為主的輕工業發展過程中，中國充分利用了農村轉移出來的廉價勞動力資源，借助利用外資和實施開放的機會，制定各種產業政策積極鼓勵發展出口導向的制造業，并用輕工業制造品獲得外匯換取生產機器，再進行擴大再生產，從小規模制造發展到大規模制造，在外資的推動下逐步形成以加工貿易為主的制造業體系。與此同時，中國各地招商引資的熱情推動了出口導向的制造業發展，從而使中國參與國際協作與分工，在全球價值鏈的中低端占據了主要位置，并逐步構建起具有一定技術水平、門類齊全的完整工業體系。

（二）著力發展機械等重化工產業

在出口導向制造業的快速發展下，中國國內也催生了對能源、動力、運輸、裝備等領域的巨大需求，促使中國積極引進外資優化工業區域布局和產業組織結構，以便突破能源、動力、交通、通信等發展瓶頸，在國家政策的扶持下，開始重點發展鋼鐵、冶金、采掘、裝備制造、化工材料等重化工業，進而帶動煤炭、水泥、化纖、建材等上下游產業的快速發展。為了滿足10多億人口的出行需要，中國政府積極發展高速鐵路裝備制造，以國內交通需求為驅動力，積極引進國外先進的高鐵技術，并大規模量產高鐵裝備，由此帶動上下游產業鏈的規模化生產，從而大大提升了中國制造的綜合能力和科技含量。

（三）推進中國制造邁向中高端

當前階段，中國經濟發展到了相當關鍵的時期，正處于向高收入國家攀升的艱難爬坡階段。隨著勞動力、土地、資源環境等要素成本逐步走高，以出口導向和廉價勞動力導向的勞動密集型制造競爭力減弱，中國部分制造業已經開始向印度、東南亞等國家和地區轉移。現階段，中國經濟沒有擺脫政府主導的趕超型增長的影子，主導產業仍處在全球價值鏈的中低端，產品可替代性強且過度依賴資源消耗。隨著生產成本的不斷攀升，中國制造業面臨雙重競爭壓力，既有來自發達國家重振制造業帶來的中高端產品的競爭，也有來自發展中國家承接國際產業轉移形成的低成本競爭，可以說是“前有圍堵，后有追兵”。受環境成本制約，中國產業發展不可能重回低成本、高消耗的增長模式，只能加快向全球價值鏈高端轉移。為了避免“產業空心化”帶來的危機，中國亟待加快中國制造的轉型升級，實施創新驅動發展戰略，支持中國制造邁向全球價值鏈的中高端，并逐步轉向中國創造。然而，當前的科技落后和創造性缺失制約了中國產業的轉型升級。為此，亟須通過深化經濟體制改革釋放市場活力，激發全社會創造力，通過簡政放權，營造公平的商業環境，讓價值規律充分發揮作用，按照社會需求比例分配社會勞動，按照公平競爭規則，實現企業間的優勝劣汰，使市場微觀主體真正按照契約精神實現自我價值。

二、中國城鎮化發展促成工業化社會

城鎮化和工業化是經濟現代化的兩大引擎。在市場經濟條件下，城鎮化與工業化是一種相互促進、相互依賴的良性互動發展關系。在改革開放的過程中，中國的城鎮化進程確實在推動工業化發展方面發揮了有力的助推作用。歷史經驗表明，城鎮化本身就是一個要素集聚的過程，而集聚于城鎮的資源、資本、勞動力、技術等為工業化大生產提供了延展的空間。各級政府長期維持著對基礎設施投資的熱情，進一步加快了城鎮化和要素集聚的過程，極大地推動了農村富余勞動力向城鎮工業部門的集聚。工業化的快速發展也加速了農村富余勞動力向城鎮的集聚，推動了城鎮化的發展。然而，政府主導的城鎮化缺少市場化的配置，使得城鎮化滯后于工業化的發展，并對工業化的發展產生了反作用。

（一）城鎮化發展支撐工業化進程

城鎮化發展有助于拉動中國內需增長、促進消費升級和產業升級，成為經濟增長的持續動力，也是解決農業、農村、農民問題的重要途徑和推動區域協調發展的有力支撐。無論是否有政府力量推動，當工業化發展到一定階段時，人口的社會分工在空間結構上都會產生一定的變化。在中國的工業化進程中，工業部門的生產效率遠遠高于農業部門，因此大量的農村剩余勞動力逐步向城市轉移，即由低效率的農業部門和農村逐漸向更有效率的工業部門和城鎮地區配置的過程，就是所謂的“庫茲涅茨過程”，此時工業化自然地推動了城鎮化的發展。

隨著城鎮人口規模的不斷擴張和基礎設施的逐步完善，城鎮化的發展又很好地支撐了工業化進程。尤其是在工業化初期，自發的城鎮化對工業化具有明顯的正向帶動作用。一方面，勞動人口的轉移為工業化提供了充足的產業工人；另一方面，人口的規模集聚推動城鎮規模的擴張和基礎設施投資建設，形成對工業品的龐大需求，從而推動工業化進一步發展。在快速城鎮化時期，城鎮化對需求有很強的拉動作用。中國的城鎮化率從1978年的17.9%上升至2017年的58.5%，平均每年上升1.04個百分點，其中2011—2017年城鎮化率仍平均維持在1.22個百分點，處于城鎮化快速發展時期。快速的城鎮化需要大量的基建投資和房地產投資，1996—2017年兩者投資額占到全社會固定資產投資總額的45%，其中基建投資為24%，房地產業為21%，這兩項的投資在很大程度上支撐了中國從工業化初期發展到工業化中后期。

（二）城鎮化與工業化發展越來越不平衡

在市場的激勵下，中國工業化快速發展，而政府主導的城鎮化進程則受到了城鄉二元體制（主要是土地制度和戶籍制度及相關的城鄉差別勞動就業和福利保障制度）的制約發展進程逐步落后下來。2012—2013年，第二產業比重開始急劇下滑，第三產業比重開始加速上升，這意味著需要優化產業結構，由工業主導的階段轉向服務業主導的階段。城鎮化滯后發展又對后工業化進程的推進產生負面的影響。房地產和土地要素價格的高企對于產業發展的制約也是城鎮化發展過程中所必須面對的問題。工業化和城鎮化的非均衡發展增加了兩者互動的摩擦成本和協調成本。

從表面上看，中國的城鎮化進程仍在以每年1個百分點的速度快速推進，但城鎮化的質量并沒有提升，大量的農民工滯留在城市，不能享受到城鎮人口的待遇，相應地，農村則逐漸凋敝，出現大量“空巢老人”和“留守兒童”的現象。國家統計局的數據顯示，2017年戶籍人口城鎮化率為42.35%，落后于常住人口城鎮化率16.17個百分點，其中全國人戶分離的人口2.91億人，流動人口2.44億人。隨著勞動人口逐漸向大城市集聚，大城市也出現了各種各樣的“大城市病”，城鎮空間的無序擴張、城鎮基本公共服務超載以及各方利益沖突加劇，致使這樣的城鎮化進程已不能有效地支撐和促進工業化的發展。可以說，粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的老路已經走不通了。

（三）挖掘新型城鎮化發展的內需潛力

以人為核心的新型城鎮化將能提供新的經濟增長動力。從形勢上看，進城的農民工大部分集中在相對年輕的群體，因而未來城鎮化發展趨勢存在一個加快農業轉移人口市民化的過程。新型城鎮化將加快戶籍制度改革，實現以人為核心的城鎮化，這意味著進城的年輕人將會增加平均受教育年限以適應城鎮生產率提升的需要，從而自然實現工業轉型升級所需的人力資本的積累。挖掘新型城鎮化發展的潛力，就是通過深化城鎮發展體制改革，包括戶籍制度改革、收入分配制度改革和完善社會保障制度等，在增加高素質勞動力供給的同時，轉向提高全要素生產率和經濟潛在增長率⁽⁴⁾。

由于人均的城市產出與城市人口規模存在明顯的正相關關系，所以推進新型城鎮化發展，就要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的格局，首先要推動粵港澳大灣區、海峽西岸、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆、哈長等跨省區城市群的建設。以人的城鎮化為核心的新型城鎮化的發展能釋放出更大的內需潛力，需要更加注重提高戶籍人口的城鎮化率，更加注重城鄉基本公共服務均等化，如吸引社會資本推進管網建設、運用“互聯網+”推進智慧城市建設，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾的獲得感和幸福感。

三、客觀認識工業產能過剩問題

2015年以來，美、歐、日、韓等地區紛紛指責中國鋼鐵等行業產能過剩問題。如在2016年第8輪中美戰略與經濟對話上，美國代表以鋼鐵為例指責中國的產能過剩破壞并扭曲了全球市場，沖擊了美國市場和勞工就業，敦促中國承擔責任，加快化解與消化過剩產能。當時，美國就對來自中國的耐腐蝕扁鋼課征最高達450%的反傾銷稅和反補貼稅，歐盟對中國鋼鐵等產品發起20多項反傾銷、反補貼調查，同時指責中國地方政府去產能政策實施不力，對過剩產能提供保護支持。越南、泰國等東南亞國家也針對中國輸出的鋼鐵產品開征反傾銷關稅。從鋼鐵、煤炭、電解鋁等幾個行業看，中國客觀上存在一定的生產過剩。誠然，中國出口有所增加給國際市場帶來了一定壓力，但這種壓力只是暫時的或某一行業環節的。出于保護國內產業的需要，歐、美、日、韓等國對此表示關切是可以理解的。但是對此要客觀認識，不能以偏概全。對任何國家來說，產能過剩都不是“洪水猛獸”，均是供需關系短暫失衡的結果。對此，我們要客觀公正地看待這一問題，而不能視之為實施貿易救濟的借口，而大行貿易保護之實。

（一）客觀認識工業產能過剩的成因

第一，產能過剩是個全球性概念。在經濟全球化時代，世界已經形成統一的市場，供應和需求都已經是全球化概念，產能問題也不例外。以鋼鐵為例，隨著全球需求疲軟，鋼鐵產能出現供過于求，這是個全球性問題。需求萎縮是全球性的，產能過剩也不只是某個國家的問題。美、歐、日、韓等國鋼鐵產能都面臨過剩的問題，產能利用率普遍不太高。世界鋼鐵協會的數據顯示，2014年全球粗鋼產能利用率為73.4%，經合組織（OECD）成員國粗鋼產能利用率為76.4%，而中國的粗鋼產能利用率為72.8%，大致與全球平均水平相當。

第二，產能布局是產業分工使然。從產業分工來看，產能過剩也是個相對的概念。根據產業梯度轉移理論，現有產能布局都是全球產業專業化分工的結果。以鋼鐵為例，中國產能增加的本身就是全球產業再分工的結果，是全球產業梯度發展規律使然。例如，二戰后，美國就利用“馬歇爾計劃”向歐洲轉移富余產能，日本20世紀60年代通過向“亞洲四小龍”地區進行海外直接投資，輸出化學、鋼鐵和非金屬礦物等富余產能。早在1978年，中日雙方就簽訂了鋼鐵合作協議，由新日鐵公司協助建設中國寶鋼，此后全球鋼鐵產能開始向經濟活力旺盛的地區轉移，尤其是向全球制造業基地梯度轉移，既有區域上的轉移，也有層次上的轉移。如果說鋼鐵產能出現嚴重過剩，那么反映到上游產業，鐵礦山開采行業同樣面臨嚴重的產能過剩，由此可見過剩是全產業鏈的概念，不能歸咎于產業鏈中的某一環節。

第三，產能增減是經濟周期波動的表現。根據經濟周期理論，經濟增長有擴展期和衰退期，反映供給端的產能增減通常會隨著經濟周期的變化而調整。當經濟景氣時，社會需求增加帶動產能擴張，而當經濟不景氣時，有效需求萎縮帶動產能縮減。從擴張到萎縮再到擴張，這是一個完整的經濟周期表現。產能過剩只是經濟周期波動的階段表現，因此不能拘泥于一時看待這個問題。從歷史上看，美、歐等國20世紀60—80年代伴隨著經濟危機的周期變化都出現過產能過剩問題。例如，20世紀60—70年代經濟陷入低迷期間，德國魯爾區的煤炭和鋼鐵產業產能嚴重過剩，此后經過轉型升級和兼并重組等大規模調整，順應了經濟波動；20世紀80年代石油危機期間，美國在汽車、鋼鐵等領域出現較為嚴重的產能過剩，此后通過發展服務業和高新技術產業，才逐步渡過了產能過剩危機；20世紀90年代泡沫經濟破裂時，日本面臨嚴重的產能過剩問題，不得不推出經濟結構改革行動計劃，盡快創造新產業，鼓勵對外投資。

第四，產能過剩的根源是2008年國際金融危機的影響。出現本輪產能過剩的根源主要在于2008年爆發的國際金融危機。由于美國發生次貸危機，導致美國房地產泡沫破裂，并在全球范圍內蔓延擴散，引發全球市場大規模萎縮。而且這場危機的影響現在仍在持續，有效需求不足成為全球性的表現，相應地造成供給端的過剩，如全球制造活動不活躍，國際貿易依舊低迷。中國當前形成的產能過剩主要是2008年國際金融危機后逐步積累起來的。在應對國際金融危機過程中，中國加大基礎設施投資，有效帶動全球經濟復蘇，2009—2011年中國經濟增長貢獻了全球經濟增長50%以上的份額，為提振全球經濟增長做出了巨大的貢獻。近兩年隨著中國經濟下行壓力的加大，部分行業出現一定的過剩產能，也可以看作當時全球應對危機所采取的刺激政策的后遺癥。

第五，適度過剩是市場競爭發展的結果。與計劃經濟造成的廣泛短缺不同，市場經濟通常會伴隨著局部的過剩。市場經濟的特性就是鼓勵充分競爭，追求供需平衡。在一定時點上，加劇競爭的結果往往會出現適度的產能過剩。從世界市場經濟發展歷程來看，局部過剩與市場經濟制度存在著密切聯系。如同美、歐、日等發達國家在市場經濟早期出現的“將牛奶倒進河里”的相對過剩一樣，中國當前出現的產能過剩也是市場經濟發展到一定階段的結果。盡管美、歐等國家尚不承認中國的市場經濟地位，但是中國呈現出的市場經濟的顯著特點及出現的相關癥狀，已是不爭的事實。

第六，產能過剩給下游產業帶來了極大紅利。對于過剩產能，任何國家都不能只看過剩產業本身，而不及其余。產能增加會導致競爭加劇，引發價格下跌，這可能會對本產業造成利潤下降等不良影響，但是對其下游的需求方來說卻是利好，這有助于降低其原材料成本，增加下游行業的盈利能力。以鋼鐵來說，以鋼材為原材料的制造業可能會因此受益，提高行業的利潤率和競爭力。當前，無論是發達國家還是發展中國家都有基礎設施改善的需求，鋼材價格下降會大幅降低基礎設施建設成本，有利于很多國家和地區提高基礎設施水平。因為消費需求是隨時變化的，而鋼鐵、電解鋁等供給具有剛性，實際上擁有一定程度的冗余產能也是必要的。在充分競爭的市場上，擁有一定的冗余產能可以有效平衡供需，會促使商品價格維持在相對均衡的位置。

第七，過剩產能不僅限于鋼鐵領域。看待過剩產能，不能僅盯住鋼鐵這一行業。煤炭、鐵礦石、頁巖氣、化工、糧食等多數行業均面臨著產能過剩問題。受全球需求疲軟和大宗商品價格下跌的影響，很多行業都面臨產能過剩問題。國際油價持續低迷，迫使OPEC組織不得不磋商“凍產”協議。據國際能源署的統計，2016年全球石油庫存曾觸及30億桶的紀錄高位；OPEC數據顯示，經合組織國家商業庫存比5年均值高3.38億桶。隨著全球汽車市場趨于飽和，德國、日本等汽車制造業正面臨產能過剩的困擾，尤其是在中國市場，產能擴張速度遠超需求增速，上汽、廣汽等6家合資企業2020年規劃產銷目標就超過3000萬輛，屆時全國需求可能只有3100萬輛左右。前些年澳大利亞新增鐵礦石產能現已變成了過剩產能，部分礦山被迫停產。隨著全球煉化能力的持續擴張，亞洲成品油市場出現供應過剩，石腦油裂解價差下滑至每桶50.93美元的水平，韓國、新加坡生產的對二甲苯（PX）等化工產品出現銷售壓力。全球糧食市場供過于求的情況已持續了較長時間，包括大豆等農產品庫存大幅增加，已迫使農場主開始考慮調整農作物種植面積。在全球性行業產能過剩的情形下，中國部分產業受到較大沖擊，如石化產業連續虧損，礦山多數停止開采，很多耕地“撂荒”，企業陷入財務困境。如果要找受損產業的元兇，那么上下游供應過剩方都會被追責，但單純追求某個行業的責任，并不是市場經濟的體現。

（二）妥善處理工業產能過剩問題

中國政府承認存在產能過剩問題，并為此實施供給側結構性改革，加大去產能力度。2016年中國領導人就承諾加快壓縮鋼鐵等產能。2016年，習近平主席在G20杭州峰會上宣稱，從2016年開始要用5年時間再壓減粗鋼產能1億～1.5億噸，用3～5年再退出煤炭產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。化解全球性產能過剩，各個國家和地區不應采取“以鄰為壑”的辦法，而要共同努力做出調整，以順應市場需求的發展。全球產能調整的方向是在擴大有效需求的同時，因地制宜，多措并舉，淘汰落后產能，壓縮過剩產能，推動經濟結構調整和行業效率提升。

一是加強主要過剩產能出口產品的國際協調。對主要出口國家或地區進行溝通協調，采取靈活的外交政策，減少對這類產品的反傾銷或反補貼糾紛，敦促部分國家或地區放棄使用非正常、不公平的貿易保護措施。

二是積極采取有效措施擴大國內消費需求。在穩定出口的同時，對高載能產品盡可能地擴大國內消費需求，如通過提高建筑能效或建材標準，實施老舊住宅節能改造等政策措施，刺激國內需求增長，化解富余產能。

三是加快淘汰落后產能，推進產業結構調整。貫徹落實國家去產能的有關政策，采取幫助人員安置、推動兼并重組、實施環保倒逼、提供優惠財稅政策、協調企業自律管理等各種辦法，有效淘汰落后產能，壓減富余產能，使其適應國內外需求的變化。

（三）完善政府在產業升級中的能動作用

實現從經濟大國走向經濟強國，需要中國各級政府發揮更好的作用，重點解決市場失靈問題，順勢而為，主動調整，做到“有所為，有所不為”。在營造公平市場環境方面，政府應轉變職能，充當規則制定者和監督者，強化間接的宏觀調控功能，用好規劃、財稅、金融等調控杠桿，不直接干預企業經營決策；在實施產業升級戰略中，政府要制定明確的產業導向政策，以功能型產業政策代替選擇型政策，減少傾斜性產業政策造成的產業非均衡發展，如在市場準入上制定“負面清單”，不人為地選擇或限制企業進入特定行業；在激勵科技創新方面，政府要發揮在生產率提高和新技術培育中的引導作用，培育和完善有利于創新的制度環境，對于一些有一定基礎、發展潛力較大的高技術產業，可以給予適當支持，鼓勵并促進其發展。

四、認真對待工業生產補貼問題

近年來，中國采取的產業補貼做法屢屢遭到外界詬病，美、歐、日等發達國家紛紛指責中國實施的產業補貼政策造成了不公平競爭，損害了它們企業的利益。2018年5月31日和9月27日，歐盟、美國與日本的貿易代表發表聯合聲明，重申對第三國非市場導向政策的關切，共同采取必要措施解決非市場導向的政策和做法，特別是深化和加快有關工業補貼和國有企業可能新規則的制定，以便營造有利于其工人和企業更公平的競爭環境。國內企業也抱怨很多補貼政策在執行中逐漸變味失去了原有之意。補貼政策通常是政府利用宏觀調控手段矯正市場失靈的有效措施，也是確保國家產業安全和國際競爭優勢的重要手段。產業補貼政策并不是一成不變的，而是隨著經濟發展階段不斷地進行調整，盡量避免補貼不當而對競爭市場造成扭曲和引發非理性行為。隨著中國經濟邁向高質量發展階段，加快調整產業補貼政策勢在必行，開放型市場經濟既要更充分地發揮市場在配置資源中的決定性作用，又要與世貿組織（WTO）主導的國際通行規則保持一致。為了適應高質量發展需求和遵循通行的國際規則，加快調整產業補貼政策已成為未來施政的重要方向。

（一）對工業生產進行補貼產生的問題及影響

使用財政補貼的產業政策是世界各國的普遍做法，但補貼過多或方式不當都有可能會扭曲市場價格信號，造成經濟或生產陷入低效狀態，甚至還會損害國家和人民的福祉。近些年，中國政府采取較多的財政補貼政策，用于支持行業企業研發創新、技術改造和經營發展，以加快推進結構調整。譬如，中國政府已為新能源發電（光伏）、新能源汽車、機器人等新興產業提供大量的財政補貼，重點扶持這類產業健康成長，但實施效果并不理想，甚至事與愿違和適得其反，出現“騙取補貼”等不良現象，造成低端產能過剩問題，使行業對補貼形成依賴，也給許多國家發起對華貿易糾紛增加了理由。

1. 覆蓋面寬泛，涉及諸多競爭性領域

隨著中國財政收入的快速增長，產業補貼覆蓋面日益寬泛，一、二、三產業領域均有涉及，2007—2017年，獲得政府補助的上市公司數量逐年增加，由2007年的1176家增長到2017年的3431家。相較而言，產業補貼主要集中在能源、電力、汽車、電子信息等工業領域。2016年政府補助的上市公司前10名中有8名為工業企業，其中前三位獲得的補貼金額合計占到當年總額的近10%。航空、航運、銀行等競爭性服務業領域也獲得了較多的政府補助。政府補貼資金過度向壟斷行業和競爭領域傾斜，容易扭曲競爭市場，降低資源配置效率，強化受補貼企業低成本擴張的傾向，把中小企業和潛在進入者擠出市場，而對部分虧損或生產率低下企業的長期保護，會誘發行業普遍出現產能過剩和“僵尸企業”問題，破壞“優勝劣汰”的競爭機制，造成“劣幣驅逐良幣”的現象。

2. 歧視性明顯，向國有企業傾斜

在轉軌過程中，中國對計劃體制的改造并不徹底，國有企業仍背負著較重的歷史包袱，承擔著大量保障安全、維護穩定的政治任務。為彌補國有企業維穩成本，各級政府往往通過追加投資、減稅或直接補貼等方式進行補償。鑒于此，每年各級政府補助金向國有企業傾斜。據上市公司披露的信息顯示，每年政府補助額的前10名中幾乎清一色地為國有企業，民營企業和外資企業獲得的政府補助相對較少。例如，2008年中國排名前二的兩家石油企業所獲補助合計占到當年補助總額的2/3。在財政預算軟約束下，過多補貼國有企業不僅會形成歧視性市場，損傷競爭精神，還會增強國企的創新惰性和對政府補貼的依賴，不利于其成為真正的市場主體，參與國際競爭。由于國有企業貼近政府，“近水樓臺”的優勢明顯，各級政府補助資源很難普遍惠及非公有制企業特別是中小企業。國有企業擁有獲取各類資源的優勢，客觀上形成對中小企業的擠壓。作為出資人的各級政府并不要求國有企業每年分紅，而不分紅就應算作變相的補貼，增加了國有企業在市場競爭中的優勢。在政府擔保的支持下，有些國有企業可以低息獲得廉價融資，再以較高利率貸款給中小企業，這就人為地抬高了中小企業的融資成本。補貼政策的所有制歧視現象已嚴重損害到市場競爭的公平性，惡化了營商環境，抑制了創新活力，損傷了企業家精神。

3. 管理隨意性強，缺乏透明穩定的政策規則體系

企業普遍反映，國內各類補貼政策目標不夠明確，執行不夠嚴格，監管不夠得力，具有模糊、隨意和多變的特點。由于政出多門，補貼政策既“濫”又“亂”，補貼預算資金管理不透明，實施隨意性大，屢次出現“半夜雞叫”、戛然而止等現象，造成市場預期混亂，讓很多企業摸不著頭腦，申報周期長、申領成本高、難以跟進。有企業反映，現在的一些財稅補貼政策，雖然會征求意見，但往往流于形式，反對意見一般很難被采納，更不會征求外資企業的意見。政策制定部門只滿足于部門的權力分配，只重資金分配而不管評估和監管約束，往往造成不少補貼政策連續性較差，缺乏統一規劃和必要的研究論證，匆忙交差出臺文件，政策設計存在偏差，結果往往是市場并不買賬，補貼政策在執行過程中容易走偏，導致政策的滯后和朝令夕改，造成財政資金浪費和產業發展失控，還會影響企業正常的投資經營活動。例如，新能源汽車補貼政策設計規則不合理，致使申報企業各顯神通，不擇手段，追求私利，出現嚴重的“騙補”現象，嚴重擾亂市場預期，甚至滋生尋租腐敗。再如，光伏補貼退坡新政在執行過程中出現了光伏發電項目并網的斷崖式撤銷，讓很多光伏企業難有緩沖的余地調整生產。

4. 政策協調性差，缺乏頂層設計和統籌規劃安排

從目前來看，國內產業補貼政策名目繁多，分散凌亂，重復交叉，很不規范，各部門各管一段，管得過寬、過細，國家利益部門化，部門利益法制化，缺乏頂層設計和統籌規劃安排。①在中央層面，針對產業的補貼政策分散在財政部、發改委、科技部、工信部、自然資源部、農業農村部、商務部等主要部委相關司局，各自都有不同類型的補貼政策和自己的一套申請操作辦法，資金分配上各有固定渠道，自上而下制定實施產業補貼，不僅造成補貼資金碎片化明顯，還會扭曲市場引起生產過剩，逐步形成以人際關系為紐帶的補貼利益輸送鏈條。無論地方還是企業都希望借助各種渠道獲得更多的中央補助，往往截留各類補貼資金并加以歸集整合，用于支持所意向的具體項目。②在地方層面，為了更好地招商引資、上項目、發展產業，地方政府大都制定具有附帶條件的補貼政策，大量采用財政直補、稅收優惠、融資便利、要素（低價土地等）支持等直接或間接的補貼方式，扶持本地產業和企業發展，從而人為地形成了各種不同的政策洼地。五花八門的地方性補貼項目缺乏有效的協調整合，給諸多投資者增添了煩惱，有些直接違背市場原則，有些背離國家調控方向，有些助長了地方保護主義，有些甚至綁架了投資企業和金融機構。

5. 方式不夠科學，極易形成依賴且與預期目標脫節

政府部門在選擇補貼對象，確定補貼領域、方式及強度等方面具有很大的自由裁量權，產業補貼方式不夠科學和恰當，極易引發“一窩蜂”現象，誘發低質量、低技術含量產品的重復建設。①在補貼對象上，采取補貼生產者的選擇性補貼，極易催生市場的逆向選擇，滋生許多專門為獲取補貼而生的企業，引發個別企業受利益驅動，違反相關法律法規騙取和違規牟取財政補貼，甚至出現官商勾結、合謀騙補侵占國家財政資金，直接影響財政補貼支出的效率和公平。②在補貼階段上，注重按照產量補貼生產企業，設定很多不合理的技術門檻和產品目錄，極易引導企業圍繞財政補貼做文章，絞盡腦汁爭相進入補貼目錄，而補貼發放后事中事后很少追究實施效果。③在補貼強度上，有些補貼支出項目只增不減，片面地強調補貼的意義，忽視強調明確、有序的補貼政策退出，臨時的補貼就演變為長期財政支出項目，令補貼審批部門和受補貼對象產生不同程度的補貼依賴，極易滋生套取國家資金的腐敗行為。④在補貼領域上，針對重點扶持的新興產業，有些專項資金支持力度逐漸縮減且分散，一定程度上難以有效扶持重點產業取得快速發展，對投資大、見效慢的重大項目來說是杯水車薪，很難真正發揮“四兩撥千斤”的助推作用。⑤在補貼規模上，對政策執行效果缺乏正確的長期研判，造成財政補貼缺口越來越大，形成“尾大不掉”的財政負擔，嚴重影響政府的公信力。如對新能源的補貼，截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口達到1127億元，且呈現出逐年擴大的趨勢，現已超過1200億元，其中光伏發電項目補貼缺口高達455億元。隨著補貼規模缺口越來越大，補貼款拖欠現象嚴重，有的甚至拖欠企業3～4年，極大地損害了政府的公信力，補助不能得到及時兌付，將增加企業后續融資的難度。

6. 合規管理缺失，往往與國際慣例相悖引發爭端

隨著貿易保護主義抬頭，中國頻繁遭受貿易摩擦，每年遭受反補貼和反傾銷（“雙反”）調查案例世界最多。“蒼蠅不叮無縫的蛋”，遭受“雙反”調查更多是政府補貼企業的方式方法不當，也缺少透明規范，特別是與國際規則不符。美中貿易全國委員會調查顯示，63%的美國企業認為中國國有企業接受了政府補貼，80%的美國企業認為中國企業是受產業政策保護的。據國內企業反映，中國的很多產業補貼太過直白，即便采取隱秘不公開的補貼渠道，但只要直接補貼給上市公司，在上市公司務必履行信息披露的情況下，這些有違國際規則或慣例的做法將會被公之于眾，昭然于天下。即便國家采取產業基金的方式，也會造成不公平的補貼和投資，被指責擾亂了國際市場的供給和價格體系。制定補貼政策時只顧考慮產業發展，而忽視國際規則的審查，往往會造成產業政策與貿易政策“兩張皮”。產業補貼政策缺乏針對性的合規審查，容易引發激烈的國際貿易摩擦。近年來，美、歐等國家貿易調查團隊專門收集中國各級政府產業補貼政策的證據，以此作為對華反補貼調查的依據。據國內企業反映，很多地方政府制定的稅收返還、廉價土地和融資便利等補貼政策方式并不符合WTO規則，往往讓本地企業獲得了不公平的競爭優勢。在WTO對中國第三次貿易政策審議中，地方性產業補貼已成為主要成員方批評中國貿易政策的靶子。

7. 解讀宣傳不當，容易引發國內外社會的誤解和指責

近年來，很多產業補貼政策宣傳過于高調，被媒體過度宣傳解讀，對外留有口實而授人以柄，對內過度渲染口惠而實不至。發達國家也有很多補貼政策，但并未引發過多的貿易糾紛，是因為其補貼政策在合規的外衣下并不過多宣傳。除補貼方式不合理外，過度宣傳解讀往往是“自證有罪”，國內媒體的宣傳加上政府層層都在講成績，讓所有補貼數字累積起來就擴大了10倍，外界就會抓住這些證據猜測政策的意圖。對于上市公司，國內上市規則要求對外披露政府補助類信息，容易被外方掌握并夸大國家干預程度，制定不利于企業發展的針對性限制措施。大肆宣傳提供企業補貼的做法反而會損害受補貼企業的利益，使這些企業成為許多國家反補貼調查的重點對象。據國內企業反映，當前許多國內優秀企業不敢再拿政府補貼或各種獎勵，以防危及其辛辛苦苦獲得的國際聲譽和市場份額。

（二）認真對待工業補貼政策的外溢影響

作為實現政策目標、調節產業發展的有利杠桿，產業補貼政策尚需因時而變，因勢利導，及時調整。隨著中國進入高質量發展階段和全面開放格局的形成，產業補貼政策應遵循創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，創新補貼方式方法，統籌協調各類補貼政策，推動補貼綠色化導向，深化補貼政策合規審查，采取普惠而非選擇性的補貼措施；依據產業發展階段演進和國際貿易規則變化，加快制定符合國際慣例和適應發展階段的產業補貼政策體系，增強產業補貼政策的連續性、有效性和可預期性，同時發揮補貼政策的導向性、針對性、靈活性和時效性。

1. 明確制定實施產業補貼政策的基本原則

科學合理地制定和實施產業補貼政策，既要熟知國際通行規則，避免因不合規政府補助破壞國際形象，也要遵照市場化、法治化要求，明確補貼的目的、邊界及退出機制，謹防因致力于消除市場失靈而產生市場扭曲現象。

一是堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用。隨著中國市場機制和市場主體越來越完善、成熟，市場失靈問題會越來越少，產業補貼政策發揮的作用會越來越弱，因此要盡可能少地使用產業補貼政策。市場主體已經發育得非常成熟，政府不需要過多規劃和補貼，市場已經很聰明，政府只需要做好監管即可。在市場發展不充分的領域，要更好地發揮補貼政策的輔助作用，政策設計應以培育市場和引導市場發揮作用為宗旨，用來矯正或修復市場機制而不是替代或干預市場行為。

二是堅持公正、公平、公開、普惠的原則。為減少對市場造成扭曲，制定實施產業補貼政策時應堅持公正、公平、公開的原則，推進產業補貼申請、審批、評估全過程的公平、公開、透明，保護公平高效的競爭氛圍，提高公共財政資源的使用效率。補貼行業應普遍惠及所有企業，對各種所有制企業做到一視同仁，只要符合相應條件的市場主體都可申報申領，保證補貼過程更加公平、透明、有效，保證將有限的財力最終惠及更多的消費者和中小企業。

三是堅持依法依規制定實施補貼政策。強化產業補貼的相關法律、法規和制度建設，用法規約束保障產業補貼的合理使用。要保證產業補貼政策有效實施，防止變形走樣，需要嚴格依法制定實施，明確產業補貼的規模、申請程序、補貼方式、退出機制等具體細則，避免實施過程中的隨意性和暗箱操作，不把補貼機制固化或常態化，減少甚至避免尋租行為，從而給市場形成透明穩定的預期。

四是堅持遵循國際通行規則。制定產業補貼政策時，要認真檢查是否與國際通行規則相符，特別是與WTO規則是否相違背，是否與簽訂的雙邊或多邊貿易投資協定相抵觸。堅持進一步提高對WTO規則的重視和熟悉程度，更加靈活地運用WTO規則，將WTO的一致性要求融入產業補貼法律法規和政策措施的每一個環節。即便扶強扶優，也要確保補貼活動符合公司信息披露要求，避免好心辦壞事，給企業開拓國際市場增加障礙。

五是堅持分業施策和重點突破。當前國際上產業補貼政策通常選擇普惠性的補貼，即針對選定需要扶持的產業，設計適用的補貼政策。政府補助不宜提前制定目錄選定被補貼的企業或產品，也不宜幫助企業設定具體的技術路線，而是采取分業施策，即不能“撒胡椒面”，要把有限的財政資金用在“刀刃”上，同時聚焦重點環節和關鍵領域進行普遍補貼，如重點補貼前端研發環節、對終端消費者和技術人才進行補貼等。

2. 合理確定補貼的對象和范圍

WTO國際規則允許政府對部分特定對象實施補貼，但不能選擇性地確定補貼對象，應做到公平、普惠、可追訴。世界上的很多國家都在實施產業補貼政策，加大對科技創新的投入、加快對新興技術和產業發展的布局，搶占新一輪經濟增長的戰略制高點。它們采取的補貼做法并未受到大規模的“雙反”調查，原因在于其補貼對象和范圍大都符合國際通行規則的要求。加快調整產業補貼政策亟須進行頂層設計，參考WTO補貼與反補貼規則，結合產業轉型升級目標，進一步明確產業補貼對象，補貼對象應聚焦于產業，而不是特定的企業，合理界定補貼范圍，側重于競爭前的創新環節，控制補貼規模，逐步取消不合理的補貼項目。

一是農業和戰略性新興產業。鑒于農業的天然弱質性，很多國家普遍對本國農業和農產品實施多種形式的補貼，WTO規則對農業領域的補貼也相對寬松。在以新能源、新材料、高端制造、網絡信息、生物醫藥、航空航天等為代表的新興產業發展早期，無論發達國家還是發展中國家政府都提供必要的扶持。推動投資大、見效慢的新興產業發展壯大，需要政府持續地扶持和投入，補貼政策重點引導企業提高技術創新能力和供給質量，補貼范圍應瞄準全產業鏈，著力培育壯大終端消費市場，為新技術、新產品產業的發展提供市場動力。

二是國防科技軍工行業。由于國防科技軍工企業主要服務于國家安全，很少參與國際競爭分工，即便采取直接補貼也并不違背國際規則。為保障國家安全和促進創新發展，政府補助的重點應包括國防科技軍工領域，特別是關鍵基礎材料、核心基礎零部件、先進基礎工藝、產業技術基礎等前端研發環節。發展國防科技和軍工技術自然需要大量的財政直接投入，也需要向民用部門購買相關的技術服務。

三是基礎設施領域。國家規劃安排的重大基礎設施建設往往屬于非排他性的公共產品，加大財政投入和直接補貼可幫助貧困地區提升公共服務水平和基礎設施能力，增強發展的內生動力，也不會扭曲競爭市場。通常，政府可以購買服務的形式參與基礎設施建設。

四是公共服務平臺。由于基礎科學研究和共性技術具有公共物品的性質，因而會產生顯著的正外部性，很多國家會推進產學研用相結合。政府補助更多地向基礎研究和競爭前開發活動傾斜，重視補貼產業鏈上游的研發環節，如會重點對企業聯合建立的關鍵技術聯合攻關平臺、新技術研發孵化平臺、新產品試用試驗平臺以及知識技能培訓平臺等前端研發和人才培養服務平臺提供資助。政府補助這類公共服務平臺也不具有排他性，不會成為國際反補貼的理由。

五是中小企業領域。中小企業的競爭能力偏弱，但吸納就業能力強。對處于成長階段的中小企業，政府應實施普惠性的補貼政策，包括稅收減免、貸款貼息等較為合理的補貼措施。重點補貼那些占據產業鏈關鍵環節的“隱形冠軍”企業。

六是終端消費者。補貼企業最方便，因為補貼企業涉及很多部門的利益，但政府不能拿納稅人的錢做低效的補貼。國際上的通行做法是，推進補貼對象向消費端延伸，即采取補貼終端消費者的方式，培育壯大消費市場，扶持新興產業發展。對光伏、風電、電動汽車、節能環保等產品，創新消費端補貼方式，擴大消費者直補規模，在不限定供給者的情況下，通過補貼消費者引導消費市場發展，實現產業結構優化調整的目標。

3. 探索科學合理的補貼方式

借鑒國際經驗，遵照市場化、法治化、合規化的原則，積極探索科學合理的補貼方式，用稅收抵扣、人才激勵、貸款擔保等方式更富技巧性地調整直接補貼的做法，取消各類專項性補貼等禁止性補貼和指定性的補貼目錄，采取更多的間接手段補貼產業價值鏈前端和后端，培育技術創新平臺和新產品消費市場。

一是以普遍性減稅代替選擇性補貼。積極發揮稅收的調節作用，對重點扶持的新興產業、中小企業等競爭性領域采取普遍性減稅措施。如對小微企業實行多稅合一的征收辦法，通過稅收減免或抵扣、人才激勵等辦法，利用市場力量引導有創新能力的企業脫穎而出，降低選擇性補貼造成的不公平競爭和低效資源配置。

二是引入第三方間接補貼機制。轉換對企業直接補貼的形式，減少對生產者直補及各種隱性優惠政策，引入第三方平臺，充分利用補貼專向性的例外規定支出，包括研發補貼、扶貧補貼與環保補貼等WTO規定補貼專向性的例外，加大對企業技術的創新扶持力度。

三是調整事前補貼為事中事后補貼。在明確事前補貼企業弊端的基礎上，加快調整為績效導向的事中事后補貼，對能提供性價比產品或服務的企業，通過稅收優惠促進市場發育。即便采取事中事后補貼，也應建立可預期的補貼退坡機制，有效控制財政資金補貼缺口，降低受補貼產業盲目重復建設和無序發展的可能。

四是發揮國防科工補貼的傳導效應。積極發揮對國防科工補貼的傳導作用，推進政府共有知識產權軍民共享，利用國防科研項目帶動民用工業發展，建立軍工技術有序轉為民用分享機制，讓更多的民營企業合理平等地分享政府投入研發的關鍵技術資源。

五是采用政府采購等形式取代補貼。積極發揮政府采購的市場引導作用，依靠政府而不是市場去識別值得扶持的產業、企業，通過市場招投標等形式扶持新興產業發展，同時減少企業依靠補貼政策刺激而盲目投資的動機。