第一節　從計劃經濟體制轉向市場經濟體制

改革開放之初，在“實踐是檢驗真理的唯一標準”的大討論下，中國掀起解放思想、實事求是的改革開放浪潮，在一些領域率先清除計劃經濟體制的束縛和限制，引入了市場競爭，深化價格改革。盡管經歷過雙軌制的轉換之痛，中國經濟還是逐步由計劃經濟體制過渡到社會主義市場體制，特別是1992年鄧小平的南方談話，進一步解放了思想，打消了對“一放就亂，一管就死”的擔憂，加快了中國經濟改革發展的進程。其中深化產權制度改革、優化要素市場配置、推進國有企業改革、發展非公有制經濟是實現體制轉型的重要手段。中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。即便到了今天，經濟體制改革仍必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點、實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。

一、深化產權制度改革，培育市場主體

由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，首要的是深化產權制度改革，逐步培養出更多的獨立市場主體。在計劃經濟體制下，“全國一盤棋”，投資經營的中樞是國家計劃委員會，通過逐級把計劃任務下達到各地生產車間，而各地生產的東西再由計劃中樞分配到各地消費，即人財物、產供銷等都是由國家計劃安排的，所有產權都是國家的，投資主體也是國家，投資的權利和責任也在國家。這種體制在一個小型組織內是可行高效的，但是對這么大一個國家而言顯然會帶來低效率、供給不足和分配難題，也就是形成所謂的“短缺經濟”。打破計劃經濟體制的束縛就要引入市場機制，而市場機制需要許多個自主經營的微觀市場主體，這樣市場才會發揮優化資源配置的作用。由于計劃經濟體制下，所有的產權都歸屬于國家，因此引入市場機制時，要培育市場主體就要明確產權的歸屬，否則市場主體就不會有積極性從事生產流通活動，自然也不會形成真正的市場經濟形態。

（一）企業產權制度改革

完善社會主義市場經濟制度，首先是要加快產權制度改革。在改革初期，企業產權還不太清晰，投資主體存在所有制模糊，缺乏經營自主權。培育有活力的市場主體，要從產權上界定清楚，破除束縛企業的計劃，讓企業投資經營者明確知道為誰打工，市場化改革的第一步就是對所有企業都要明晰產權概念。在明確產權的基礎上，民營企業逐步發展起來，集體所有制也進行了改制，逐步轉成產權清晰的股份制、股份合作制或民間資本經營的企業。黨的十五大以后，國有企業、國有銀行開始把股份制改造列入改革日程，隨后逐步推動國有企業在資本市場募集資金的事宜。在股份制改革早期，實際上實行的是雙軌制，即存量和增量部分分別處置，這種臨時性處置就是適應國情的需要，并為后續的股份制改革奠定了基礎，顯然股份制改革不是一蹴而就的，也說明當時的改革是不徹底的，因此有必要進一步深化企業產權制度改革，特別是國有企業股份制改革。其實，對各種各樣的所有制企業的產權界定過程就是中國經濟體制轉型的重要組成部分，其中，國有企業的股份制改造面臨著新的問題，尤其是如何看待國有企業上市后國有控股權問題，已成為新一輪的國企改革中如何實施混合所有制改革的重要議題之一。

（二）要素產權制度改革

在體制轉軌中，市場機制作用的發揮固然離不開產權清晰的微觀主體的參與，但如果要素市場的產權不清晰，企業的投資經營也會遭遇許多阻力，特別是缺少法規政策上的保護。伴隨著企業產權改革的進程，要素市場的產權制度改革也在逐步推行，包括自然資源礦產權、土地房屋產權和集體林地產權等。

一是推進自然資源礦產權改革適應市場經濟體制的要求，在明晰礦產產權關系的基礎上，使礦產資源的所有權和經營權分離，建立明晰的礦產資源產權關系，完善礦業權交易市場，從而使要素資源的開采和使用有了重要的制度保障（第四節對礦業權改革做了重點論述）。

二是推進土地產權改革以滿足城鎮化和農村土地制度改革的需要。以1978年為界，中國城市建設用地改革經歷了從土地無償使用到土地所有權和使用權分離、土地有償使用的演變；農村土地經營制度在20世紀80年代初期完成家庭聯產承包制之后，農村土地產權改革并未得到進一步推進，直到最近新一輪農村改革才將土地確權改革提上日程。2017年底發布的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確了農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權分置并行，明確嚴格保護承包權，強調維護好承包農戶使用、流轉承包地的各項權益，加快放活土地經營權，賦予新的經營主體在流轉土地上享有占有、耕作并取得相應收益的權利。

三是推進集體林權制度改革。改革開放后的很長一段時間，集體林權制度改革并未提上產權改革的日程，直到2003年中央開始在福建、江西等地區開展試點，到2008年中央決定在全國范圍內開展集體林權制度改革，推進林場確權，林業承包到戶，允許林地抵押。

四是完善知識產權制度尤為重要。加大知識產權保護已經成為國內外創新型企業最迫切的需求之一。加強知識產權保護不僅要嚴格依法保護，切實提高侵權成本、降低維權成本，還要在產權有效激勵上實現突破，提升知識產權對創新收益的價值，包括加快實行以增加知識價值為導向的分配政策，探索對科研人員實施股權、期權和分紅激勵，充分發揮知識產權對科技創新和成果轉化的長期激勵作用。

（三）國有企業混合所有制改革

國有企業改革是經濟體制改革的關鍵環節。如果說1998—2003年國有企業改革的出發點是幫助國有企業脫困，那么2013年開啟的新一輪國有企業改革的出發點則是扶強扶優，使國有企業真正成為市場的主體，能夠不被詬病地開展國際市場競爭。為此，新一輪國有企業改革定位于混合所有制改革，即引入戰略投資者，提高國有資本的配置效率和調動國有企業的積極性，使其有健全的法人治理結構。中共十八屆三中全會《決定》和黨的十九大報告都重申了必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制的主體地位。這意味著國有企業的混合所有制改革不是私有化的過程，而是允許非國有資本參股，允許實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動所有者利益共同體，從而實現以管資本為主的國有資本管理體制的改革任務。

為推進國有企業混合所有制改革，2014年以來，國資委在中央企業啟動“四項改革”試點，“混合所有制”“兼并重組”“整體上市”“國有資本投資公司試點”，選擇包括中國節能環保公司在內的8家央企進行國有資本投資公司、混合所有制、規范董事會試點和派駐紀檢組四項改革試點。地方版的國企改革也在不斷推進，目前超過25個省、區、市出臺了國資國企改革方案。國企改革主要采取三種形式。第一類，大部分的央企將會改組成國有資本投資公司，如形成五六十家國有資本投資公司；第二類是組建國有資本運營公司，有10家左右；第三類是調整保留功能性的實業公司，像中儲糧、中儲棉、中石油等10多家。國有企業混合所有制改革的方向是國有資產覆蓋領域的調整和國有資本的有序進退。國有資產必須進行分類管理，這是提高國有資產管理效率，以及確定合適的國有經濟布局的基本前提，只在關系國家經濟命脈的重要行業和關鍵領域實現相對控制。而其他一般性競爭領域則應該完全交給市場。即便是在國有經濟已經形成絕對優勢的金融、軍工、電力、石化、電信、煤炭、民航和航運等領域，也可以進行產權多元化，將部分股權轉讓給民資或者外資，實現“國退民進”，打破壟斷，提升國有資本的市場運行效率。以發展混合所有制經濟為牽引，更好地發揮市場配置資源的決定性作用，更進一步建立和完善國有企業的現代企業制度，同時發揮國有經濟的主導作用，不斷增強國有經濟的活力、控制力和影響力。

在資金趨緊和利率上行的背景下，積極利用資本市場的力量，推進國有企業實施混合所有制改革，加大國有企業產權進場公開交易，通過引入民營資本和股權投資，推動符合條件的傳統基礎設施領域的PPP項目資產證券化，實現國有企業的股權多元化。采取更市場化和法制化的措施，引導國企盤活存量資產，進行有序投資。在資本長期收益率下降的情形下，國有企業混合所有制改革的目的還在于引導國企加快研發投入力度，增加高質量產品供給，從而提高產品的盈利能力，保持相對較高的利潤回報率，提高其資產收益，提升資金利用效率，促使國有資本實現最大化的保值增值。此外，新一輪國企改革還要加快推進國有企業治理結構的市場化改革，全面落實董事會的職能職責，推動國企高管由選任到競聘，重點推動國企科研體制改革，在鼓勵加大科研創新投入的基礎上，啟動員工持股試點，實施股權激勵計劃，對科技創新突出的業務骨干提供相應的干股，增強國企科技創新實力，保護員工創新的知識產權，以激發全員的科技創新潛力，增強國有企業的活力和抗風險能力。

二、優化要素市場化配置，完善市場機制

完成要素產權改革只是第一步，要促進要素自由流動，就要打破各種阻礙市場機制發揮作用的行政壁壘，包括各種行政管制、地方保護主義、行業壟斷機制等。深化要素市場化配置，就是要把固定的、不動的、死的“資源要素”盤活權證化，提升交易價值，得到合法合理的保護。這就意味著要有一個統一的市場方便各類要素能夠自由流動，謹防要素資源沉淀在某個部門或區域內，應充分有效地發揮價格杠桿的調節作用，要讓要素價格真正成為市場經濟的基本要求和市場配置資源的基本途徑。為此，需要處理好政府與市場的關系，打破各種行政壁壘，把要素資源引入完善的統一大市場中，使其能按照既定市場規則實現其交易價值。

（一）消除區域和城鄉間的制度鴻溝

在國內城鄉和區域間，仍然存在阻礙要素自由流動的體制機制。

在區域范圍內，跨區域的要素流動往往受到地方保護主義的制約，一方面表現在地方為促進本地經濟發展不愿意把當地的資源輸出，而是制定花樣百出的招商引資政策，吸引其他地區的要素資源流入，另一方面，同時也出臺多種多樣的保護性政策，在資源配置上向本地傾斜，維護地方企業的利益，這就意味著既存在著重復建設和惡性競爭，也使得區域間形成了塊狀經濟，在自給自足的基礎上盡量減少對外部資源要素的依賴，顯然這種做法已制約了統一大市場的形成，也同時制約著地方經濟的發展。

在城鄉之間，要素資源的自由流動也存在著天塹，過去一直是鄉村的資源單向度向城市流動，當然這有城鎮化的動力驅使，但更多是鄉村不具有城市那樣的優惠制度，特別是在公共服務資源上，農村的吸引力較弱，從而導致農村的資金、資源和勞動力都轉向了城市。倘若城鄉之間不建立統一的要素自由流動市場，特別是土地市場和勞動力市場，城鄉的二元結構就會始終存在，城鄉間的發展差距也就很難縮小。

因此，要優化城鄉要素資源制度安排，包括激活鄉村的土地資源，加快建設城鄉統一的建設用地市場，以深化戶籍制度改革為突破口，打破城鄉、地域、行業分割和身份、性別歧視，吸引城鎮資金、資源和人才逐步流向農村，實現要素資源通暢的雙向流動，真正推動鄉村振興起來，真正實現城鄉的融合發展。

（二）打破國有企業的行業壟斷地位

長期以來，關于“國進民退”的討論不絕于耳，飽受詬病的是國有企業的行政壟斷，這種壟斷地位并不是市場自發形成的，而是體制轉軌中賦予的行政性壟斷，尤其體現在水資源、電力、電網、電信、鐵路、石油、天然氣、軍工、傳媒等要素市場領域，這種行政壟斷不僅帶來了低效率，而且還阻礙了其他市場主體獲取資源。黨的十九大報告提出推動國有資本做強、做優、做大，但并不是允許其成為行業的壟斷者；因為十九大報告還提出要“深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業準入限制，完善市場監管體制”。打破國有企業的行業壟斷就要加快推動國有經濟布局優化，實施以管資本為主的國有資產管理體制改革，讓國有資本本身實現優化配置，重點通過債務重組和資產并購的方式，引入民營資本和股權投資，將部分“僵尸國企”的資源資產配置到更有效的地方，通過釋放國有資本的自由配置潛力，讓各類國有企業掌握的所有資本、技術等要素資源都能夠擺在大市場中實現市場化的配置。推動國有企業通過資本市場完成股份制改制和混合所有制改革，既能實現國有資本的重新洗牌和優化配置，也有助于行業引入潛在進入者，打破國有企業的行業壟斷地位，使行業發展更有效率和活力。

（三）增強新經濟發展的資源配置能力

近年來，中國積極實施“互聯網+”計劃，培育發展新動能，逐步形成以電子商務、共享經濟、平臺經濟等為主的新經濟、新業態。這類新的經濟形態帶來資源市場配置方式的變化。在數字經濟快速發展的背景下，過去不可貿易的服務產品已變成可貿易的產品，如遠程的醫療服務、線上跨國教育以及跨區網約車等。這種新的資源配置模式已經突破了地域限制和空間差別，同時把限制在私人手中的資源資產盤活起來，讓更大范圍的資源得到帕累托改進的配置，也讓一些難以進入正規市場的特殊群體（如殘疾人）有了新的就業渠道。在新形勢下，要進一步優化新經濟發展的資源配置，讓更多的要素資源能夠在新的平臺得到優化配置，從而有利于激發各類市場的活力，提高經濟增長的質量和效益。

（四）加快“放管服”改革，優化營商環境

優化資源的市場化配置，使市場競爭公平有序，讓價格發出正確的引導信號。各級政府還要采取多種政策措施，創造有利于生產要素自由流動的市場環境，全面實施市場準入負面清單管理制度，切實做到“法無禁止即可為”；還要加大簡政放權和體制機制創新力度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，積極做到“法無授權不可為”，尤其是通過深化金融體制改革，加快推進利率市場化和實施更靈活的匯率政策，使經濟增長面臨的內外部環境有所改善。中央政府出臺降低投融資成本的政策措施，引導社會資金由房地產領域轉向資本市場，直接融資逐漸發揮更大的作用，引導企業融資成本降低，提高企業擴大再生產和兼并重組的能力。

三、發展非公有制經濟，激發市場活力

非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。在中央政府重要文件表述中都闡明，必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導包括民營經濟⁽³⁾在內的非公有制經濟的發展。在處理國有企業和非公有企業關系方面，國家的方針都是一以貫之的，就是促進兩者共同發展，合作發展，形成共存共贏的社會主義市場經濟格局。改革開放以來，非公有制經濟從無到有，由小到大，由弱到強，無論是從經濟貢獻、投資占比還是從吸納就業方面看均成為推動經濟增長的重要力量。

（一）民營經濟已成為穩定增長和吸納就業的主要力量

改革開放之初，在明確工商業勞動者地位的基礎上，中國逐步形成了以個體工商業為主的民營經濟，此后經過不斷的改革開放，民營企業隊伍不斷壯大。國家發改委的統計數據顯示，截至2017年底，中國民營企業的數量超過2700萬家，個體工商戶超過了6500萬戶，注冊資本超過165萬億元，民營經濟占GDP的比重超過了60%。民營經濟的持續壯大，有力地促進投資拉動經濟增長，還貢獻了50%以上的稅收，提供了70%左右的出口，創造了80%左右的就業崗位。民營經濟對促進市場競爭具有重要作用。

“國進民退”與“民進國退”的爭議雖然時常被廣泛討論，但社會主義市場經濟并不是不需要民營經濟，而是怎樣更好地發展民營經濟。因此，爭論的焦點是競爭的公平性問題，即怎樣使民營經濟與國有經濟享有同等的產業政策和競爭地位。民營經濟的重要性不言而喻，但要解決的問題是與國有經濟相比民營企業怎樣做到平等。實際情況是，民營企業借貸成本方面高于國有企業，仍然存在著融資難、融資貴的問題。維持私營企業持續增加投資的積極性，就要進一步降低企業的總經營成本，尤其是財務費用，給私營企業提供更多低成本的融資機會。

（二）外資經濟在調整結構和創新發展中發揮重要作用

利用外資是中國對外開放的基本國策，也是構建開放型經濟新體制的重要內容。在中國經濟的不同發展階段，外商投資都發揮了相當重要的助推作用。從目前來看，中國吸收外商投資規模基本保持在每年1300億美元左右，占全國固定資產投資的比重不到2%，占全球跨國投資的比重也下降至8%左右，但其發揮的作用不可低估。外資是國際先進生產要素的重要載體，在推動中國優化和提升產業結構方面發揮著不可替代的作用，尤其是通過引進外商資金，發揮其在技術水平、研發設計等方面的優勢，中國可以借鑒它們帶來的先進技術和管理經驗，通過不斷地學習模仿，加快工業化進程，從而全面參與國際分工，推動計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。時至今日，中國仍在堅持不懈地深化改革開放，積極主動地利用外商投資，促使其更主動地融入全球經濟，逐步與國際規則接軌，保持經濟社會的持續健康增長。