第三節(jié)
地方國有資本運(yùn)營狀況概述

地方國有資產(chǎn)管理、地方國有資本運(yùn)營是全國國有資產(chǎn)管理與國有資本運(yùn)營的組成部分，地方國有資本運(yùn)營制度與全國國有資本運(yùn)營制度是同步發(fā)展的。在建立地方國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之前，特別是1987年深圳市投資管理公司建立之前，我國采取的是全國“一盤棋”式的管理和運(yùn)營方式，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)國有資產(chǎn)的管理。1993年之后，國家開始轉(zhuǎn)變對(duì)國有資產(chǎn)的管理與運(yùn)營方式，逐步從對(duì)資產(chǎn)的管理向?qū)Y本的運(yùn)營轉(zhuǎn)變，地方政府在“分稅制”改革等政策推動(dòng)下，嘗試對(duì)國有資本管理與運(yùn)營制度進(jìn)行探索，并形成了深圳模式、上海模式、武漢模式、“98”模式等多種管理方式及運(yùn)營制度。2003年之后，隨著新體制的確立，地方國資委在中央國資委的指導(dǎo)下，根據(jù)本地區(qū)國有資本情況展開了一系列的制度探索。

對(duì)地方國有資本運(yùn)營制度進(jìn)行分析，首先需要了解當(dāng)前地方國有資產(chǎn)分布與運(yùn)營狀況。只有明晰我國各地國有資產(chǎn)的分布以及相應(yīng)的國有資本的總量，才能具體問題具體分析，針對(duì)各地不同的資本分布領(lǐng)域和量的大小設(shè)計(jì)相應(yīng)的資本運(yùn)營制度，如運(yùn)營模式的確立等。

總體上看，隨著黨的十六大確立的新型國有資產(chǎn)管理體制逐步發(fā)展，地方國有資產(chǎn)總量和利潤收入得到了巨量放大，在行業(yè)分布等方面也取得了驕人的成績。

一、地方國有資產(chǎn)分布

我國國有資產(chǎn)的分布狀況受傳統(tǒng)條件下國家對(duì)地方的投入、地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響而呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。在2003年國資委設(shè)立之后，地方政府相繼設(shè)立了地方國資委。作為出資人代表，地方國資委在推動(dòng)本地國資改革、實(shí)施資產(chǎn)重組等方面發(fā)揮了重大作用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)危機(jī)并存的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，無論從總量、實(shí)現(xiàn)利潤還是國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整看，地方國資運(yùn)營都取得了驕人業(yè)績，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了有力的推動(dòng)作用。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,2012年度各地區(qū)國有及國有控股工業(yè)企業(yè)主要指標(biāo)在一定程度上反映了當(dāng)前地方國有資產(chǎn)的分布狀況。

與以往國家發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及學(xué)者匯總統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相比,2012年度各地區(qū)國有資產(chǎn)分布狀況與以往沒有太大的差別，依然呈現(xiàn)從東部向西部減少的分布格局。東部地區(qū)的國有資產(chǎn)總量占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西部地區(qū)的國有資產(chǎn)總量占比。同時(shí)，考慮到東部地區(qū)在金融類企業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，西部地區(qū)的國資占比會(huì)更少。應(yīng)該承認(rèn)，之所以形成目前的分布格局，與國家對(duì)各地不同的投入以及地緣優(yōu)勢(shì)相關(guān)。例如，在地緣上，東部地區(qū)能夠獲得較好的對(duì)外溝通和貿(mào)易的渠道，在一定程度上使國資總量占優(yōu)；而北京作為首都的政治優(yōu)勢(shì)使其國資總量保持靠前位置,2008年末占全國總量的1/3。^[2]同時(shí)，隨著“西部大開發(fā)”“東北老工業(yè)基地振興”等計(jì)劃的推行，國家對(duì)西部地方（如陜西）、東北的遼寧等地投入了大量水利、水電、鐵路等基礎(chǔ)建設(shè)資金，對(duì)東部地區(qū)通過大型工業(yè)企業(yè)投入使國有資產(chǎn)獲得了總量優(yōu)勢(shì)和發(fā)展的優(yōu)厚條件，從而形成了整體上東部地區(qū)優(yōu)于西部地區(qū)，各地區(qū)內(nèi)部又有個(gè)別突出地區(qū)的狀態(tài)。

二、部分省市國有資本運(yùn)營狀況

從全國國有資產(chǎn)分布狀況可以看出各地國有資產(chǎn)的靜態(tài)狀況。當(dāng)然，以單一年度的資產(chǎn)分布狀況和總量分析當(dāng)?shù)氐膰匈Y本運(yùn)營狀況，嚴(yán)格來說并不合理。與國有資產(chǎn)總量相比，國有資產(chǎn)的運(yùn)營質(zhì)量更應(yīng)引起重視。

從“分稅制”改革開始，為支持國有企業(yè)改革，國有企業(yè)不再上繳紅利直至2007年。十幾年的不分紅利，再加上政策的支持和2003年國有資產(chǎn)管理新體制的推動(dòng)，國有企業(yè)通過資產(chǎn)重組、主輔分離以及資產(chǎn)證券化，使全國及地方國有資產(chǎn)盈利不斷增加。從財(cái)政部發(fā)布的2011年度、2012年度全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況分析,2011年，地方國有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入136098.9億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤總額7533.6億元，銷售凈利率、凈資產(chǎn)收益率和成本費(fèi)用利潤率分別達(dá)到4.3%、6.1%和5.8%。實(shí)現(xiàn)利潤增幅較大的行業(yè)為：化工、建材、電子、有色、煙草。2012年，地方國有企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入163211.1億元，累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤總額6914.2億元，銷售凈利率、凈資產(chǎn)收益率和成本費(fèi)用利潤率分別為3.2%、4.2%和4.4%，實(shí)現(xiàn)利潤率同比下降15.8%。2014年1—9月，地方國有企業(yè)營業(yè)總收入136632.9億元，同比增長6.2%；實(shí)現(xiàn)利潤4853.8億元，同比增長2.6%；地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額471581.8億元，同比增長13.3%；負(fù)債總額305113.7億元，同比增長14.2%；所有者權(quán)益為166468.1億元，同比增長11.8%。^[3]從全國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，地方國資保值增值能力大幅提高，在行業(yè)分布上也不斷實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局的合理優(yōu)化。以下選取部分較具代表性、近年來在國有資本運(yùn)營方面比較突出的省市的國有資本運(yùn)營狀況作粗略分析。

（一）省市級(jí)國有資本保值增值狀況

上海一直是國資重鎮(zhèn)，國有企業(yè)改革也開始得較早。從20世紀(jì)80年代放權(quán)讓利到90年代現(xiàn)代企業(yè)制度改革，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，上海國有資本在本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著2003年新體制的確立，上海加快了國有資產(chǎn)戰(zhàn)略重組進(jìn)程，以百聯(lián)、上海電氣、農(nóng)工商等集團(tuán)為代表的大型集團(tuán)公司涌現(xiàn)，國有資本運(yùn)營業(yè)績不斷提高。從上海國有資產(chǎn)總量看,2006年達(dá)到19632.80億元，之后不斷攀升,2007年為23334.72億元,2008年為26127.60億元。近年來，上海國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不斷升高。2010年，全年?duì)I業(yè)收入12114億元；實(shí)現(xiàn)利潤總額796億元，同比增長88%。2011年，累計(jì)實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入14211.19億元；利潤總額927.56億元；資產(chǎn)總額25208.54億元。2011年末，上海國有及國有控股企業(yè)國有資本及權(quán)益為12349.61億元，比2010年增長12.1%。其中，市屬企業(yè)國有資本及權(quán)益為9427.95億元，比2010年增長12.1%；區(qū)縣屬企業(yè)國有資本及權(quán)益為2921.66億元，比2010年增長12%。2012年末，上海國有及國有控股企業(yè)國有資本及權(quán)益為14132.23億元，資產(chǎn)總額96414.59億元，實(shí)現(xiàn)利潤總額1987.39億元，生產(chǎn)總值（4115.28億元）占全市國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值（20101.33億元）的比重為20.5%。上海國資運(yùn)營不斷加強(qiáng)市場(chǎng)化操作方式，努力實(shí)行證券化經(jīng)營，經(jīng)營性國資證券化率從2008年的17.8%、2009年的25.4%、2010年的30.5%，到2011年達(dá)到38%。^[4]

與上海相比，深圳的國資管理和運(yùn)營同樣一直備受矚目，在2003年國資委成立前形成了深滬國資管理和運(yùn)營的模式。在新體制下，深圳將原有資產(chǎn)經(jīng)營公司撤銷，其出資人職能統(tǒng)一交由國資委行使。深圳國資總量和結(jié)構(gòu)布局在國資委作為出資人的情況下得到了較大的提升。2007年，深圳市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)達(dá)到2066.64億元，比2003年增長了將近40%。2010年底，市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總額3614億元，凈資產(chǎn)2046億元，實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入774.25億元；利潤總額181.68億元，同比增長2%；國有凈利潤71.22億元，同比下降7.4%。截至2011年底，市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)達(dá)4357億元，凈資產(chǎn)達(dá)2224億元，全年實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入846億元，年度上繳稅金114億元，利潤總額182億元。2006—2011年，深圳累計(jì)上繳稅金470億元，國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模在全國37個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市國資委中排第17位。截至2013年底，深圳市區(qū)兩級(jí)國有企業(yè)總資產(chǎn)6199億元，凈資產(chǎn)3013億元。其中，市屬國有企業(yè)總資產(chǎn)5827億元，凈資產(chǎn)2784億元，比年初增長18.6%和16.1%;2013年利潤總額創(chuàng)歷史新高，同比增長17.4%。

作為首都，北京市屬國有企業(yè)的運(yùn)營依靠地緣優(yōu)勢(shì)，生產(chǎn)經(jīng)營一直呈增長態(tài)勢(shì)。2009年，北京市屬國資總額13724.5億元。到2011年底，市屬國資總額已達(dá)19099.6億元，比上年同期增長16.5%；營業(yè)收入7660.8億元，同比增長12.2%；實(shí)現(xiàn)利潤378.7億元，同比增長29.5%。目前，北京市國資委監(jiān)管企業(yè)67家，市屬國有企業(yè)有46家上市，總市值超過5500億元。截至2013年底，市屬國有企業(yè)資產(chǎn)總額25219.9億元。

雖然中西部地區(qū)國有資產(chǎn)總量較小，但是國有資產(chǎn)的保值增值并不落后于東部地區(qū)，其中重慶市國資運(yùn)營狀況特別引人注目。重慶市國資在“八大投”運(yùn)營效應(yīng)下得到了放量增長。從2003年國資委組建到2011年末，重慶市屬國有重點(diǎn)企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到1.52萬億元，增長近9倍；國有資本保值增值率平均為105%，最高的達(dá)到137.9%。^[5]2011年底，陜西省國資總額達(dá)8484.8億元，是2007年2631.8億元的3.2倍；營業(yè)收入4268.9億元，是2007年1599.5億元的2.7倍，由第11位上升到第10位；利潤總額331.6億元，是2007年186.6億元的1.8倍，由第7位上升到第4位；國有資產(chǎn)保值增值率115%，高于全國104.7%的平均水平。^[6]

總體上看，從國資委成立以來，地方國資委發(fā)揮出資人代表的作用，積極推行主輔業(yè)分立、資產(chǎn)重組，提高證券化水平，地方國有資本保值增值能力得到大力提升，無論在資產(chǎn)總量、營業(yè)收入還是利潤增長方面都有所體現(xiàn)。但是，需要注意的是，伴隨著資產(chǎn)總量的提高，國資的利潤率水平在保持增長的同時(shí)，近年來卻有下降的趨勢(shì)。地方省市在總結(jié)利潤下降的原因時(shí)，多將其歸結(jié)為近年來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，國有資本自然屬性和社會(huì)屬性的分離造成的障礙；“內(nèi)部人控制”造成的國資收益的內(nèi)部分配形成國有資本內(nèi)部循環(huán)，國資收益被強(qiáng)占；國有資本運(yùn)營過長的委托代理機(jī)制造成運(yùn)營效率的降低；地方國企在近年來“土地財(cái)政”、基礎(chǔ)建設(shè)縮減之后，在投資過熱之后沒有形成新的增長點(diǎn)，所有這些因素都對(duì)國資運(yùn)營的收益增減產(chǎn)生了影響。

（二）省市級(jí)國資布局和結(jié)構(gòu)狀況

上海市對(duì)國資布局調(diào)整工作一直都給予重視并取得了一定效果。從行業(yè)布局看，上海經(jīng)營性國資中，第一產(chǎn)業(yè)占比很少，只有1%左右；絕大多數(shù)分布在第三產(chǎn)業(yè)，占比達(dá)75%以上，其中尤以服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)以及城市公共交通業(yè)為重點(diǎn)。2011年，行業(yè)跨度從79個(gè)收縮到70個(gè)，有效管理層級(jí)壓縮在三級(jí)以內(nèi)的企業(yè)從4家上升到11家，全年清理退出非主業(yè)企業(yè)725戶。“十二五”期間，上海繼續(xù)謀求國資布局調(diào)整，要求基本完成非主業(yè)資產(chǎn)的調(diào)整和有序退出，退出塑料制品等5個(gè)行業(yè)，從70個(gè)行業(yè)收縮調(diào)整到50個(gè)左右。“上海國資國企改革20條”通過后，明確要求企業(yè)布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整緊扣本市國資布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的總體目標(biāo)，以市場(chǎng)化、專業(yè)化、國際化為導(dǎo)向，加快發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，推進(jìn)企業(yè)資本向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中，加快調(diào)整退出不符合上海城市功能定位的產(chǎn)業(yè)和缺乏競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)且長期虧損的企業(yè)。經(jīng)過3—5年的扎實(shí)推進(jìn)，市國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成2—3家符合國際規(guī)則、有效運(yùn)營的資本管理公司;5—8家全球布局、跨國經(jīng)營，具有國際競(jìng)爭力和品牌影響力的跨國集團(tuán);8—10家全國布局、海外發(fā)展，整體實(shí)力領(lǐng)先的企業(yè)集團(tuán)；一批技術(shù)領(lǐng)先、品牌知名，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的專精特新企業(yè)。

深圳市按照“有進(jìn)有退，有所為有所不為”的方針，國資已逐步從一般競(jìng)爭性領(lǐng)域穩(wěn)步退出，向基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域戰(zhàn)略集中。約60%的國有凈資產(chǎn)集中到了水電氣、海空港、民生工程以及創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)等關(guān)系國計(jì)民生和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育等的重點(diǎn)關(guān)鍵領(lǐng)域。^[7]

北京市從2007年到2012年，共完成了20個(gè)重組項(xiàng)目，市國資系統(tǒng)直接出資企業(yè)從原來的55家減少到目前的41家。基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)和現(xiàn)代制造業(yè)三大行業(yè)中的國有資產(chǎn)占全市國有資產(chǎn)總量的80%。^[8]國有資本集中度明顯提高。

目前，地方國資布局仍在不斷完善之中，但是由于受制于地方政府職能、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及國有資產(chǎn)管理體制等原因，仍然呈現(xiàn)出寬而散的局面。有些國有企業(yè)從事的產(chǎn)業(yè)分布過多、管理鏈條過長，國有資本的合理流動(dòng)還需要從機(jī)制上予以完善。

（三）漸受重視的區(qū)縣級(jí)國資運(yùn)營狀況

黨的十六大以及2003年構(gòu)建的新型國資管理體制在中央與地方之間實(shí)現(xiàn)了三級(jí)授權(quán)機(jī)制，即“中央—省—市”設(shè)立國資委對(duì)國資進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于區(qū)縣級(jí)國資沒有明確的制度規(guī)范。在這種情況下，區(qū)縣級(jí)政府對(duì)國有資本的管理和運(yùn)營呈現(xiàn)出混亂狀態(tài)，既有根據(jù)新體制設(shè)立國資委的模式，也有沿襲舊機(jī)制運(yùn)營國有資本的情形。為此，國務(wù)院國資委力圖探索區(qū)縣級(jí)國資運(yùn)營、監(jiān)管模式，區(qū)縣級(jí)政府也在不斷改進(jìn)國資運(yùn)營方式。有些地區(qū)的國資運(yùn)營取得了不俗的成績，尤其是直轄市下的區(qū)縣。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國縣級(jí)國有資產(chǎn)占全國國有資產(chǎn)的20%^[9]，其中上海、江蘇、北京、天津、浙江、重慶的區(qū)縣級(jí)國有資產(chǎn)規(guī)模較大。在上海，浦東新區(qū)國資運(yùn)營一直走在前列。2011年，浦東新區(qū)國資總量占上海國資的9.3%，占區(qū)縣級(jí)國資的38.6%。2011年末，浦東新區(qū)資產(chǎn)總額3423億元，同比增長11.5%，營業(yè)收入476.8億元，利潤總額51.8億元。^[10]2011年上半年，重慶區(qū)縣國資總額達(dá)4940億元，國資所有者權(quán)益增長73.4%，實(shí)現(xiàn)利潤總額7.9億元，有力促進(jìn)了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。^[11]天津?yàn)I海新區(qū)建成后，其國資運(yùn)營效果非常明顯，至2012年底，國資總額達(dá)6386億元，同比增長10.1%。濱海新區(qū)的國有企業(yè)悄然成為開發(fā)建設(shè)的主導(dǎo)力量。^[12]直轄市下區(qū)縣國企不斷深入高端制造、技術(shù)研發(fā)、節(jié)能環(huán)保、城市建設(shè)等領(lǐng)域，積極引導(dǎo)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。除直轄市下區(qū)縣外，其他省市的區(qū)縣級(jí)國資中也有翹楚。例如，浙江義烏近年一直被中央國資委當(dāng)作縣級(jí)國資委作用發(fā)揮的典型。2009年，義烏國資總額260.7億元，實(shí)現(xiàn)主營收入58億元，利潤12.1億元，凈利潤8.7億元，同比分別增長了55.8%、67.7%和42%。^[13]

區(qū)縣級(jí)國有資本的管理和運(yùn)營目前還處于“八仙過海”的模式之中，國務(wù)院國資委在不斷推動(dòng)區(qū)縣級(jí)國資監(jiān)管工作，并于2011年出臺(tái)《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督辦法》，希冀用法制手段對(duì)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等沒有作出規(guī)定的區(qū)縣級(jí)國資實(shí)施監(jiān)管。

三、地方國有資本運(yùn)營制度探索

歷經(jīng)多年探索，黨的十六大確立了現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制。在黨的十六大精神指導(dǎo)下，自2003年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立以來，地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立，并圍繞國有資產(chǎn)監(jiān)督管理和運(yùn)營作了積極的探索和嘗試。如何健全現(xiàn)代企業(yè)制度、增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)施管理并實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保值增值一直備受關(guān)注。為此，黨的十七大報(bào)告提出完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度、加強(qiáng)建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度、深化壟斷行業(yè)改革、加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大報(bào)告再次重申了深化國有企業(yè)改革、完善各類國有資產(chǎn)管理體制的要求；在中央與地方關(guān)系上，要優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革；加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。

經(jīng)過十多年的探索和發(fā)展，地方國有資產(chǎn)管理模式已趨于穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方各省級(jí)國資委全部建立，全國356個(gè)地市有331個(gè)設(shè)立國資委。^[14]多數(shù)省市在參照中央國有資產(chǎn)管理模式的基礎(chǔ)上，采用授權(quán)經(jīng)營的方式，形成了“國資委—國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機(jī)構(gòu)—國家出資企業(yè)”的三層次管理模式。同時(shí)，某些地方依據(jù)其特殊情況，形成了“國資委—國家出資企業(yè)”的兩層次管理模式，兩者之間不再設(shè)中間層。在國資委的推動(dòng)下，地方不斷實(shí)施國有資產(chǎn)改革探索，并取得了不俗的成績。

（一）國資委自身組織化改革，完善出資人行權(quán)機(jī)制

作為國有資產(chǎn)出資人代表，國資委的職能定位對(duì)國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營起著關(guān)鍵性的作用。依照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國資委作為出資人代表行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇管理者的權(quán)利。根據(jù)設(shè)立時(shí)的“三定”方案，國資委按照政府部門建制，各職能部門各司其職。依據(jù)《公司法》，國資委所享有的權(quán)利事實(shí)上是股東權(quán)，作為特設(shè)機(jī)構(gòu)如何行使股權(quán)是其面臨的首要問題。實(shí)踐中，在組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，國資委在對(duì)企業(yè)的重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，決策權(quán)屬于主任辦公會(huì)還是各分管主任界定不明，缺乏制度性安排。^[15]深圳、重慶對(duì)此作出了一些探索，以單獨(dú)機(jī)構(gòu)或采取“一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的方式設(shè)立“股東窗口處室”，集中處理企業(yè)呈報(bào)的股東事項(xiàng)。在外部，地方國資委努力減少審批等行政手段的使用，逐漸使用派員進(jìn)入公司董事會(huì)的方式對(duì)出資企業(yè)形成影響。

（二）組建國資運(yùn)營平臺(tái)，強(qiáng)化經(jīng)營性國有資產(chǎn)的運(yùn)營

在地方國有資產(chǎn)股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)混亂的情況下，如何做好國有資產(chǎn)的整體有效運(yùn)作，關(guān)系到國有企業(yè)的整體運(yùn)營業(yè)績。在三層次管理模式下，作為國資運(yùn)作的載體，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司居于核心地位。各地在地方政府和國資委的推動(dòng)下，不斷改建和新建國資經(jīng)營公司。深圳市投資控股公司、重慶渝富公司及“八大投”、北京國有資本經(jīng)營管理中心、上海國盛集團(tuán)、上海新國際集團(tuán)、上海國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司在實(shí)踐中為地方國資運(yùn)營作出了探索表率。以重慶“八大投”為代表的地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司通過資產(chǎn)托管、重組、置換、投資等行為，對(duì)地方國資發(fā)展以及地方經(jīng)濟(jì)做出了很大的貢獻(xiàn)。相對(duì)于改建的企業(yè)集團(tuán)，新建的上海國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司雖然由于尚未完全實(shí)施運(yùn)作，其表現(xiàn)尚待檢驗(yàn)，但是它依照《公司法》設(shè)立，配備較為完善的公司治理結(jié)構(gòu)，理論上更具有標(biāo)桿意義。

（三）推進(jìn)國企董事會(huì)制度建設(shè)，完善公司治理機(jī)制

董事會(huì)在現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求。在現(xiàn)代公司治理法律演變過程中，“董事會(huì)中心主義”日漸“受寵”。國有資產(chǎn)管理和運(yùn)營中，國有股獨(dú)大、國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)的特性，更使國企董事會(huì)的重要性凸顯。在這樣的情況下，國務(wù)院國資委積極推行董事會(huì)改革，地方國資委也不斷改進(jìn)董事會(huì)制度建設(shè)。目前，地方國資委穩(wěn)步推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)工作，已形成了規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作的一系列制度文件，初步建立了一支結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高的外部董事隊(duì)伍，將出資人職權(quán)部分授予董事會(huì)。地方國資委合理處置董事會(huì)和經(jīng)理層、黨組織的關(guān)系，積極探索出現(xiàn)代企業(yè)制度下黨組織和董事會(huì)的關(guān)系協(xié)調(diào)途徑。例如，深圳基本實(shí)現(xiàn)了市屬國有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)“全覆蓋”，真正賦予高管聘免權(quán)，組建了專業(yè)盡責(zé)外部董事隊(duì)伍，建立健全了考核評(píng)價(jià)機(jī)制。^[16]深圳市黨組織和董事會(huì)“雙相交叉，雙向進(jìn)入”的主要做法對(duì)推進(jìn)國有企業(yè)建設(shè)規(guī)范董事會(huì)、完善公司治理具有較強(qiáng)的借鑒意義。

（四）國資監(jiān)管“全覆蓋”，加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管

按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，國資委監(jiān)管的范圍主要是企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)，金融性國有資產(chǎn)仍處于多頭監(jiān)管的狀態(tài)。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》，在獲取本級(jí)政府授權(quán)的情況下，地方國資委應(yīng)擴(kuò)大現(xiàn)有立法規(guī)定的監(jiān)管范圍，不僅包括《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定的金融企業(yè)國有資產(chǎn)，還可以對(duì)事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)管。據(jù)此，地方國資委不斷推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管工作。湖北省國資委更將監(jiān)管范圍擴(kuò)展到了包括行政單位、財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位投資的企業(yè)或者經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國有資產(chǎn)，以及其他國有資產(chǎn)。^[17]截至2011年8月,14個(gè)省級(jí)國資委對(duì)本地經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管覆蓋面達(dá)到80%以上,28個(gè)省級(jí)國資委和70個(gè)地市級(jí)國資委把金融類國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，^[18]4個(gè)直轄市將全部經(jīng)營性國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍，從而實(shí)現(xiàn)了全覆蓋監(jiān)管。

在手段上，各地進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)制，積極探索股權(quán)多元化下的國有資產(chǎn)監(jiān)督方式。4個(gè)直轄市實(shí)現(xiàn)企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的統(tǒng)一。江蘇建立了中介機(jī)構(gòu)審計(jì)與外派監(jiān)事會(huì)財(cái)務(wù)審查協(xié)調(diào)機(jī)制。

（五）推進(jìn)調(diào)整重組，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)

推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是國有資產(chǎn)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。按照國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求，地方存在的國有資產(chǎn)多是非戰(zhàn)略意義上的，應(yīng)屬于退出的領(lǐng)域，地方也確實(shí)在此方面作出了努力。以上海為例,2010年，國有資產(chǎn)行業(yè)跨度從79個(gè)收縮到70個(gè)。上海家化以市場(chǎng)化方式大規(guī)模整體出售優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的退出方式引起各界關(guān)注。通過非公開發(fā)行、資產(chǎn)置換等多種方式，加快整體上市和核心資產(chǎn)上市，全市經(jīng)營性國資證券化率從2010年初的25.4%提高到30.5%。地方國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整工作也取得了一定的成績。

（六）加強(qiáng)垂直監(jiān)管，探索縣級(jí)國資監(jiān)管

面對(duì)縣級(jí)國有資產(chǎn)目前的“無序化狀態(tài)”，國務(wù)院國資委試圖理順和地方國資委的關(guān)系，在加強(qiáng)國資系統(tǒng)“垂直指導(dǎo)監(jiān)督”和“尊重下級(jí)國資委出資人權(quán)利”之間尋求平衡。在縣級(jí)國資監(jiān)管模式中，“義烏模式”獲得業(yè)界一致認(rèn)可。^[19]

四、地方國有資本運(yùn)營面臨新一輪改革

從現(xiàn)階段看，地方國有資產(chǎn)在監(jiān)管、運(yùn)營上都有不俗的表現(xiàn)，但是隱藏在深層次的原因也造成地方國資運(yùn)營面臨著一些不可避免的困境，如國資管理部門的角色定位問題、國資管理部門對(duì)國有企業(yè)的管理方式問題、國資重組的方式選擇問題、國企經(jīng)營者的選聘方式問題等。^[20]

（一）中央與地方關(guān)系有待深化

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，目前在中央與地方關(guān)系上采用的是“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”體制。相比較而言，“分級(jí)代表”與傳統(tǒng)的“分級(jí)管理”更有利于調(diào)動(dòng)地方積極性，地方政府對(duì)國資運(yùn)營的動(dòng)力更為強(qiáng)烈。但是，“統(tǒng)一所有，分級(jí)代表”只是在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了層級(jí)上的權(quán)限劃分，對(duì)于外部主體來說，出資人仍是統(tǒng)一的。這種體制的弊端也是明顯的：首先，中央與地方不宜被認(rèn)定為平等的私法主體，地方國資委更易被上級(jí)國資委以“指導(dǎo)”的名義實(shí)施行政“領(lǐng)導(dǎo)”；其次，如果中央國資委與地方國資委同時(shí)向一企業(yè)投資，很難分清各自的權(quán)益和本身的職責(zé)；最后，由于是統(tǒng)一所有，各級(jí)國資委在實(shí)施交易時(shí)，很容易被認(rèn)定為關(guān)聯(lián)關(guān)系，增加了交易風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等。

（二）政企不分，行政色彩強(qiáng)烈

國資委的設(shè)立初衷旨在解決出資人缺位、政企不分的國有資產(chǎn)管理體制弊端。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，自國資委設(shè)立以來，無論是中央還是地方國有資產(chǎn)都有了較大的發(fā)展。但是，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等國資立法對(duì)國資委“婆婆加老板”的模糊定位造成政企職責(zé)、政資機(jī)構(gòu)仍糾纏不清。地方國資委沿用傳統(tǒng)方式，大量運(yùn)用行政手段管理企業(yè)，越位、錯(cuò)位、缺位現(xiàn)象明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國356個(gè)地市國資委保留直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，真正履行出資人職責(zé)的只有107個(gè)，占設(shè)立國資委的32.3%。^[21]尤其是一些國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不科學(xué)、不健全，無法履行出資人職責(zé)。各地國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與相關(guān)政府部門職責(zé)劃分不清的問題普遍存在。由政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的整合重組，通過眾多政府性投融資平臺(tái)進(jìn)行資本的投放、盤活和運(yùn)營，形成了一種“政府企業(yè)化、企業(yè)政府化”的獨(dú)特現(xiàn)象。^[22]

（三）腐敗問題突出，國資收益內(nèi)部化

國有資本具有自然屬性和社會(huì)屬性，在自然屬性下的自利性和社會(huì)屬性下的公益性之間，國有資本運(yùn)營必須找到其間的契合之處。但是，現(xiàn)行體制下，國資委作為單一出資人代表，而全民作為最終所有者沒有實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)。國資收益局限在國資內(nèi)部流動(dòng)，而未能使全民受益。國企經(jīng)營者和政府領(lǐng)導(dǎo)者之間的“互通”^[23]、董事會(huì)與黨委會(huì)的關(guān)系、國企高管的行政委任制，在一定程度上是造成“權(quán)貴資本”的重要原因。

（四）國資對(duì)民企發(fā)展形成了“擠壓效應(yīng)”

地方國有資本運(yùn)營中，一個(gè)為人詬病之處是對(duì)民營資本的“擠壓”。其中，最為突出的表現(xiàn)是在2008年金融危機(jī)之后，在“四萬億元投資”刺激下，地方政府對(duì)鐵路、公路等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資以及收購民營資本，事實(shí)上造成了“國進(jìn)民退”的局面，尤以山西煤礦收歸國有、山東鋼鐵“收編”日照鋼鐵為典型。同時(shí)，為增加財(cái)源，地方上形成了眾多的投融資平臺(tái)，憑借政府信用形成對(duì)銀行資金的占用。地方國企不合理的行業(yè)分布和壟斷經(jīng)營也縮減了民營企業(yè)的發(fā)展空間。

（五）國資運(yùn)營平臺(tái)遭遇瓶頸

國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)是國有資產(chǎn)管理體制的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，設(shè)立分布合理、管理科學(xué)、運(yùn)作規(guī)范的國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)是地方國有資產(chǎn)管理體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。各地不斷組建國有企業(yè)集團(tuán)和投資公司，從事資產(chǎn)經(jīng)營管理，成為探索地方國資經(jīng)營管理模式的生力軍。但是，現(xiàn)行的各地國資經(jīng)營管理模式普遍被指缺乏可持續(xù)的發(fā)展思路，大多仍具有明顯的階段性、臨時(shí)性和應(yīng)急性，^[24]缺乏普適性和長期性，深層次的矛盾始終無法得到解決。國有資產(chǎn)運(yùn)營平臺(tái)目前面臨定位不清、公司治理形式大于內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)監(jiān)督弱化、產(chǎn)權(quán)主體不明和經(jīng)營方式行政化的弊病。同時(shí)，地方國資運(yùn)營平臺(tái)特別是集團(tuán)公司往往以行業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種各自為政的體系在能夠滿足各行業(yè)政府部門推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)，也造成國資分布的不合理。

（六）地方國資集中監(jiān)管有待完善

相對(duì)于中央國有資產(chǎn)，地方國有資產(chǎn)總量雖然非常可觀，但是具體分布到各省市、區(qū)縣的國資數(shù)量相對(duì)較小，而且分布不均衡。盡管地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)全覆蓋監(jiān)管日漸增多，但是有的地方經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)管還較為分散，至2011年8月仍有4個(gè)省級(jí)國資委監(jiān)管覆蓋面低于50%。^[25]即使地方國資委對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)實(shí)行全覆蓋監(jiān)管，其中仍面臨著諸多的問題。以金融性國有資產(chǎn)為例，各地形成了不同的監(jiān)管方式。^[26]國資委與金融辦之間權(quán)責(zé)利劃分、金融辦與出資人企業(yè)之間關(guān)系并不明確。國資委作為地方金融性國資出資人進(jìn)行監(jiān)管，和地方財(cái)政、銀監(jiān)部門的協(xié)調(diào)也是不容忽視的問題。

（七）國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整的功能異化

國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整是國資管理與運(yùn)營中的一項(xiàng)重要工作。各地雖然在中央統(tǒng)一要求之下，對(duì)本地國企在發(fā)展中提出了具體的戰(zhàn)略規(guī)劃，但是現(xiàn)實(shí)與規(guī)范直接產(chǎn)生的沖突導(dǎo)致很多國有企業(yè)偏離了規(guī)劃方向，功能出現(xiàn)異化。^[27]比較典型、極端的現(xiàn)象就是，地方國企在行業(yè)布局中偏離主營業(yè)務(wù)，在房地產(chǎn)業(yè)能夠催生巨額利潤時(shí)大范圍進(jìn)入。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，比如外部利益的誘惑、政府資源的不確定性、政府項(xiàng)目虧損和資產(chǎn)固化帶來的財(cái)務(wù)壓力、政府監(jiān)督不到位、權(quán)力膨脹等。

（八）縣級(jí)國資管理混亂

現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制是以中央、省、市三級(jí)監(jiān)管構(gòu)建的，對(duì)縣級(jí)國有資產(chǎn)管理體制沒有明確規(guī)定。在缺乏規(guī)范的情況下，縣級(jí)國有資產(chǎn)管理比較混亂，形成了國資委監(jiān)管、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司監(jiān)管、經(jīng)貿(mào)部門監(jiān)管、財(cái)政部門監(jiān)管的不同模式。縣級(jí)國有資產(chǎn)大多沿襲了“五龍治水”的多部門監(jiān)管模式，政企不分，政資不分，監(jiān)管方式落后，國資保值增值難以實(shí)現(xiàn)。

地方國有資產(chǎn)的分布狀況和運(yùn)營中存在的弊端要求對(duì)地方國資進(jìn)行進(jìn)一步的完善和改革。

五、混合所有制改革推動(dòng)下的地方國資新發(fā)展

從黨的十四大至十七大的歷史經(jīng)驗(yàn)看，各屆全會(huì)均有不同的主要功能和內(nèi)容。其中，三中全會(huì)往往“鎖定”發(fā)展和改革，是出臺(tái)重要改革措施和體現(xiàn)新領(lǐng)導(dǎo)施政綱領(lǐng)的會(huì)議。2013年11月9日至12日，十八屆三中全會(huì)召開并通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”

對(duì)于作為經(jīng)濟(jì)體制改革重要內(nèi)容的國有經(jīng)濟(jì)改革，《決定》以千字篇幅作出了重要的改革決定。第一，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。第二，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。國家保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭、同等受到法律保護(hù)，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟(jì)。第三，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。第四，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。第五，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。第六，推動(dòng)國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度。第七，準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能。國有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)。國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競(jìng)爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。第八，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。建立職業(yè)經(jīng)理人制度。建立長效激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化國有企業(yè)經(jīng)營投資責(zé)任追究。探索推進(jìn)國有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開。國有企業(yè)要合理增加市場(chǎng)化選聘比例，合理確定并嚴(yán)格規(guī)范國有企業(yè)管理人員薪酬水平、職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)、業(yè)務(wù)消費(fèi)。

《決定》勾勒了新時(shí)期全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的宏偉藍(lán)圖，并對(duì)進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革作出了全面部署，國有企業(yè)改革正在迎來新一輪熱潮。明確提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是黨的十八屆三中全會(huì)的一個(gè)重要突破，也成為各界熱議的話題。地方政府在學(xué)習(xí)、落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神過程中，將混合所有制改革作為重要內(nèi)容，新一輪國資改革的大幕徐徐拉開。

（一）地方國資改革方案評(píng)介

1.地方國資國企改革方案的風(fēng)向標(biāo)

自黨的十八屆三中全會(huì)通過《決定》以來，各地針對(duì)《決定》內(nèi)容，根據(jù)本地區(qū)國資情況展開了新一輪探索。上海于2013年12月17日出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》，該意見全文分為七部分，共20條，因此又被稱為“上海國資國企改革20條”。上海由此打響了國資國企改革“第一槍”。此后，特別是2014年上半年，各地圍繞混合所有制改革紛紛出臺(tái)國資改革方案。2014年7月，國資委正式宣布推出改組國有資本投資公司、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化董事會(huì)職責(zé)以及向央企派駐紀(jì)檢組“四項(xiàng)改革”計(jì)劃，并公布了試點(diǎn)央企名單。截至當(dāng)年8月，包括廣東省在內(nèi)，已經(jīng)有近二十個(gè)省市陸續(xù)公布了地方國有企業(yè)的改革方案。

作為首先推出改革方案的上海，在此輪改革中已然成為風(fēng)向標(biāo)，成為其他地區(qū)改革借鑒的對(duì)象。“上海國資國企改革20條”確立了堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、遵循市場(chǎng)規(guī)律、深化改革創(chuàng)新、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任四大原則，同時(shí)確立了六大目標(biāo)：（1）進(jìn)一步完善國資管理體制機(jī)制；（2）建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)分類監(jiān)管的國資監(jiān)管體系；（3）形成適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展要求的國資布局；（4）建立健全具有中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度；（5）打造符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的公眾公司；（6）培育具有國際競(jìng)爭力和影響力的企業(yè)集團(tuán)。2014年7月3日，上海市委辦公廳、市政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)本市國有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》）。“這是對(duì)去年年底上海市委市政府發(fā)布的‘上海國資國企改革20條’如何發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的具體化意見，內(nèi)容很全面，目標(biāo)很明確，邊界很清晰，操作很具體，是目前地方出臺(tái)的第一個(gè)關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的具體意見，對(duì)于各地可以起到參考的作用。”^[28]該《意見》提出，經(jīng)過3—5年的持續(xù)推進(jìn)，基本完成國有企業(yè)公司制改革，除國家政策明確必須保持國有獨(dú)資外，其余企業(yè)實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、市場(chǎng)經(jīng)營機(jī)制進(jìn)一步確立、現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)一步完善、國有經(jīng)濟(jì)活力進(jìn)一步增強(qiáng)。具體措施共有九條，涵蓋公司制改革、股權(quán)比例、股權(quán)激勵(lì)和員工持股等各個(gè)方面，即推進(jìn)國有企業(yè)公司制股份制改革，優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)比例結(jié)構(gòu)，加快開放性市場(chǎng)化聯(lián)合重組，實(shí)施股權(quán)激勵(lì)和員工持股，明晰企業(yè)改制重組的決策程序，規(guī)范財(cái)務(wù)審計(jì)和企業(yè)價(jià)值評(píng)估，堅(jiān)持市場(chǎng)決定對(duì)象和發(fā)現(xiàn)價(jià)格，平等保障相關(guān)利益主體合法權(quán)益，完善國有企業(yè)改制的政策和環(huán)境。其中，較為突出的有：第一，《意見》明確提出推進(jìn)競(jìng)爭類企業(yè)主營業(yè)務(wù)資產(chǎn)、功能類和公共服務(wù)類企業(yè)競(jìng)爭性業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，提高證券化水平。第二，《意見》針對(duì)不同類別企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)也作了具體的說明：一是負(fù)責(zé)國有資本運(yùn)營的國有資本管理公司，保持國有獨(dú)資；二是負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和功能區(qū)域開發(fā)建設(shè)、提供公共服務(wù)和保障改善民生的功能類和公共服務(wù)類國有企業(yè)，可保持國有全資或國有控股；三是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中的國有重點(diǎn)骨干企業(yè)，可保持國有控股或相對(duì)控股；四是一般競(jìng)爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，根據(jù)發(fā)展實(shí)際，按照市場(chǎng)規(guī)則有序進(jìn)退，合理流動(dòng)。第三，在混合所有制的對(duì)象選擇上，《意見》也作出了相應(yīng)的闡述，即重點(diǎn)并擇優(yōu)選擇能夠在技術(shù)、管理和資源上形成互補(bǔ)、協(xié)同和放大效應(yīng)的戰(zhàn)略投資者。第四，《意見》鼓勵(lì)整體上市企業(yè)集團(tuán)的經(jīng)營者、技術(shù)管理骨干實(shí)施股權(quán)激勵(lì)；符合條件的競(jìng)爭類企業(yè)集團(tuán)及下屬企業(yè)完成公司制股份制改革后，可實(shí)施股權(quán)激勵(lì)。實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的企業(yè)應(yīng)同步建立業(yè)績掛鉤、財(cái)務(wù)審計(jì)、信息披露、延期支付和追索扣回等約束機(jī)制；同步建立職工收入正常增長、工資集體協(xié)商和困難職工幫困托底機(jī)制。此外，《意見》鼓勵(lì)國有及國有控股的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)對(duì)重要的技術(shù)和經(jīng)營管理人員實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)。混合所有制企業(yè)按照國家規(guī)定探索實(shí)施員工持股。學(xué)界認(rèn)為，《意見》是對(duì)“上海國資改革20條”的進(jìn)一步細(xì)化與推進(jìn)，沒有“大而全”，而是針對(duì)實(shí)踐中存在的問題提出了解決辦法，“貼近實(shí)際，思路清楚”。但是，《意見》在理論上、認(rèn)知上和運(yùn)作能力的準(zhǔn)備上仍然存在一定的欠缺。^[29]

2.地方國資國企改革方案綜述

截至2014年9月22日，已有上海、甘肅、山東、江蘇、云南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、廣東、安徽17個(gè)省市出臺(tái)了國資國企改革意見。徐州、無錫、嘉興、濮陽等地也公布了市級(jí)國資改革意見。此外，不少省份雖未明確發(fā)布國資國企改革意見，但已經(jīng)開啟改革進(jìn)程。多位專家表示，目前地方國資改革還存在重復(fù)性高、可操作性不強(qiáng)和含金量不足的問題。^[30]

縱觀地方國資國企改革方案，其內(nèi)容主要圍繞混合所有制改革、股權(quán)激勵(lì)、分類監(jiān)管等方面展開。其中，混合所有制改革無疑是此輪地方國資改革的重頭戲。在具體時(shí)間和指標(biāo)上,17個(gè)省市中有7個(gè)省市作出了明確規(guī)定。例如，重慶提出,3—5年,2/3國企將發(fā)展成混合所有制。甘肅提出，到2020年，國有經(jīng)濟(jì)中混合所有制比重達(dá)到60%左右。江西提出,5年內(nèi)，混合所有制經(jīng)濟(jì)要占國資的70%。廣東要求，到2017年，混合所有制戶數(shù)比重超過70%。陜西提出，到2020年，國有企業(yè)基本建成現(xiàn)代企業(yè)制度，混合所有制企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要微觀主體，國有資產(chǎn)證券化率再提高10%以上。在具體措施上，企業(yè)公司制改革、探索股權(quán)激勵(lì)與員工持股、鼓勵(lì)民資參與國企改革等成為地方混合所有制改革的主要操作手段。例如，上海要求，通過公司制改革、開放性市場(chǎng)化雙向聯(lián)合重組、股權(quán)激勵(lì)和員工持股三種途徑推進(jìn)混合所有制改革。廣東則要求，運(yùn)用引入戰(zhàn)略投資者、推動(dòng)企業(yè)改制上市、探索員工持股、吸引股權(quán)投資基金入股、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共項(xiàng)目等多種方式推進(jìn)混合所有制改革。

加快國資布局無疑也是地方國資國企改革方案的重要內(nèi)容。例如，上海要求，將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。北京提出，到2020年,80%以上的國有資本集中到提供公共服務(wù)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障民生等領(lǐng)域。江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國資集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定在80%上。天津則更進(jìn)一步，提出到2017年底,90%的國有資本聚集到重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國有資本布局聚集在40個(gè)行業(yè)左右。

地方國資國企改革方案大都規(guī)定對(duì)國企進(jìn)行分類并予以針對(duì)性的監(jiān)管。上海發(fā)布的國資國企改革意見最早提出將國企分為三類監(jiān)管：第一，競(jìng)爭類企業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益；第二，功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益；第三，公共服務(wù)類企業(yè)，以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，引入社會(huì)評(píng)價(jià)。這也成為后來各地進(jìn)行分類監(jiān)管的參考，雖然在文字表述上有所差異，如湖南用“公益類企業(yè)”代替“公共服務(wù)類企業(yè)”，但是大多將此三類作為基本分類方法。另外，也有部分省市采用了兩分法，如四川僅分為競(jìng)爭性和功能性兩種企業(yè)類型，廣東提出準(zhǔn)公共性和競(jìng)爭性兩類領(lǐng)域。

此外，股權(quán)激勵(lì)和員工持股也是地方國資國企改革方案中實(shí)施混合所有制的必要措施。上海、山東、湖北等地均提出積極探索混合所有制企業(yè)員工持股的多種形式，但是并未制定出具體的操作細(xì)則。

從整體上看，地方國資國企改革方案主要包括以下四個(gè)共同的特征：第一，沿著十八屆三中全會(huì)提出的混合所有制方向，鼓勵(lì)股權(quán)多元化，完善地方國企的公司治理結(jié)構(gòu)。第二，業(yè)務(wù)整合，即國企的定位發(fā)生變化，隸屬于同一地域、功能和業(yè)務(wù)內(nèi)容相似的國企之間存在兼并收購的可能。第三，不少地方國資國企改革方案中提到了激勵(lì)方式的引入。第四，加強(qiáng)國企的管理制度化，提高利潤上繳的比例，強(qiáng)化對(duì)國有資本運(yùn)營的約束。^[31]

（二）混合所有制的冷與熱

混合所有制無疑是此次地方國資改革方案的重頭戲，國資分類、職工持股等內(nèi)容可以說是改革的必要措施。由于后文還有對(duì)國資分類等內(nèi)容的論述，因此此處主要對(duì)地方改革方案中混合所有制改革進(jìn)行評(píng)述。

1.混合所有制的理論和實(shí)踐分析

對(duì)于混合所有制經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有不同認(rèn)識(shí)。例如，對(duì)于混合所有制的內(nèi)涵，常修澤認(rèn)為，所謂混合所有制經(jīng)濟(jì)，是指在同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相滲透、互相貫通、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)形式。^[32]王永年認(rèn)為，混合所有制經(jīng)濟(jì)有廣義和狹義之分。廣義的混合所有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)上各種不同的所有制經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系、有機(jī)結(jié)合而形成的一種經(jīng)濟(jì)形式，或者說是一種資產(chǎn)整合形式。狹義的混合所有制經(jīng)濟(jì)是由不同出資者投資興建或由不同所有制經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組建的一種企業(yè)形式。^[33]周維富認(rèn)為，從所有制主體和產(chǎn)權(quán)主體來看，混合所有制經(jīng)濟(jì)也可以分為公有制為主體的混合所有制經(jīng)濟(jì)、公有制經(jīng)濟(jì)控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)、公有制經(jīng)濟(jì)參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)者以勞動(dòng)聯(lián)合為主體的混合所有制經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)為主體以及民營經(jīng)濟(jì)控股或參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。^[34]何偉認(rèn)為，混合經(jīng)濟(jì)不僅是國有經(jīng)濟(jì)和非公有經(jīng)濟(jì)的混合，還包括各種不同公有經(jīng)濟(jì)的混合。^[35]謝軍、黃建華認(rèn)為，混合所有制企業(yè)是不同所有制性質(zhì)歸屬的資本在同一企業(yè)中“混合”而形成的企業(yè)產(chǎn)權(quán)組織形態(tài)，包括國有、集體、個(gè)體、私營、外資及其他社會(huì)法人產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)形式間的聯(lián)合或融合。^[36]對(duì)于混合所有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，邵明朝認(rèn)為，混合所有制經(jīng)濟(jì)是一種“控股”經(jīng)濟(jì)，股份制是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下重要的企業(yè)產(chǎn)權(quán)組織形式。^[37]厲以寧認(rèn)為，混合所有制經(jīng)濟(jì)是一種公有制經(jīng)濟(jì)。^[38]以公有資本為主要形式的混合所有制經(jīng)濟(jì)是一種新型的公有制經(jīng)濟(jì)，包括四種形式：經(jīng)過改制的新的國家所有制、由國家控股或參股的股份制企業(yè)、大量存在的沒有國家投資的公眾持股企業(yè)、公益性基金所辦的企業(yè)。^[39]王祖強(qiáng)認(rèn)為，混合所有制是一種新的獨(dú)立的所有制形式。混合所有制使私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在法人層次上取得了社會(huì)所有的性質(zhì)，但是它在最終產(chǎn)權(quán)層次上的所有制性質(zhì)并不因此而有所改變。^[40]謝魯江認(rèn)為，混合所有制經(jīng)濟(jì)更為強(qiáng)調(diào)各方投資者資本運(yùn)營的屬性，而相對(duì)淡化其行政屬性；更為強(qiáng)調(diào)各方投資者平等的經(jīng)濟(jì)契約屬性，而相對(duì)淡化其依附于行政部門的行政管理屬性；更為強(qiáng)調(diào)經(jīng)營實(shí)體面向外部的利益共同體實(shí)行和面向內(nèi)部的利益制衡及合作屬性，而相對(duì)淡化政府條塊分割和上下級(jí)行政監(jiān)督屬性。^[41]

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。”其實(shí)，關(guān)于“混合所有制經(jīng)濟(jì)”的提法早在黨的十五大報(bào)告中就有涉及。十五大報(bào)告指出：“要全面認(rèn)識(shí)公有制經(jīng)濟(jì)的含義。公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分。”其后，在黨的十五屆四中全會(huì)報(bào)告、十六大報(bào)告、十六屆三中全會(huì)報(bào)告、十七大報(bào)告中，均提及國有企業(yè)要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。十八屆三中全會(huì)對(duì)混合所有制的論述之所以引起更大關(guān)注，是因?yàn)榘鸦旌纤兄瓶闯苫窘?jīng)濟(jì)制度重要的實(shí)現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競(jìng)爭力，有利于各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展^[42]。

在實(shí)踐中，混合所有制經(jīng)濟(jì)自改革開放以來就一直存在。例如，改革開放初期出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和國有企業(yè)的聯(lián)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體農(nóng)戶的聯(lián)營以及農(nóng)村集團(tuán)體企業(yè)和農(nóng)戶私營企業(yè)的聯(lián)營等，以及20世紀(jì)90年代以來產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制。改革開放以來，“三資”企業(yè)在沿海地區(qū)大量涌現(xiàn)，“合資”“合作”也是混合所有制經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式^[43]。從混合成分看，我國混合所有制主要有三大類型：一是公有制與私有制聯(lián)合組成的混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)，包括國有經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)與外資聯(lián)合組成的企業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)與國內(nèi)私營經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組成的企業(yè)。二是公有制與個(gè)人所有制聯(lián)合組成的混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)，包括國有企業(yè)股份制改造中吸收本企業(yè)職工持有部分股權(quán)的企業(yè)，以及集體經(jīng)濟(jì)實(shí)行股份合作制的企業(yè)中集體所有與個(gè)人所有相結(jié)合的混合所有制企業(yè)。三是公有制內(nèi)部國有企業(yè)與集體企業(yè)聯(lián)合組成的混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)^[44]。從混合所有制經(jīng)濟(jì)中的控制權(quán)角度看，目前我國混合所有制經(jīng)濟(jì)有三種形態(tài)：國有資本絕對(duì)控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)、國有資本相對(duì)控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)、國有資本參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

2.激辯混合所有制

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》指出，混合所有制經(jīng)濟(jì)是我國基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展混合所有制是深化國企改革的基本方向。當(dāng)前，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)具有以下重要意義：首先，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)深層次的融合。其次，政企不分、機(jī)制不活、效率不高、腐敗高發(fā)是國有企業(yè)飽受詬病的弊端。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是今后國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的基本方向。隨著非公資本的引入，國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)將得到有效優(yōu)化，激勵(lì)約束機(jī)制將得到健全。再次，國有企業(yè)通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以放大國有資本功能，增強(qiáng)國有資本帶動(dòng)力，更好地發(fā)揮國有資本作用。最后，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，可以激發(fā)國有企業(yè)活力。國有企業(yè)和民營企業(yè)各有優(yōu)勢(shì)，其中國有企業(yè)在技術(shù)、人才、融資、資源配置與管理方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)，民營企業(yè)在機(jī)制、效益、效率與監(jiān)督方面具有優(yōu)勢(shì)。在混合所有制企業(yè)中，國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)有機(jī)融為一體，能夠把國有企業(yè)和民營企業(yè)的優(yōu)勢(shì)很好地結(jié)合起來，推動(dòng)企業(yè)更好更快發(fā)展^[45]。

盡管超過一半的地方政府發(fā)布了國資國企改革方案，但是混合所有制改革存在的缺陷也是顯而易見的。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜認(rèn)為，在推動(dòng)混合所有制改革方面，現(xiàn)有改革方案的可操作性仍有所欠缺，如對(duì)引入外資和民資的資產(chǎn)價(jià)格、交易方式、信息披露等都還沒有明確的規(guī)定^[46]。現(xiàn)有改革方案并沒有達(dá)到改革欲達(dá)到的目標(biāo)，具體表現(xiàn)在：第一，混合所有制在形式上取得了顯著成果，但是在體制與機(jī)制建設(shè)上進(jìn)展較為緩慢，相關(guān)立法與政策環(huán)境也有待進(jìn)一步完善。第二，從國有企業(yè)角度看，競(jìng)爭性行業(yè)混合所有制改革的推進(jìn)相對(duì)比較容易，飽受詬病的壟斷性行業(yè)對(duì)改革則多持排斥或觀望態(tài)度，傾向于繼續(xù)固守壟斷利益。即使部分國有企業(yè)實(shí)施了混合資本制，卻往往擔(dān)憂民營資本侵蝕國有資產(chǎn)，對(duì)民營資本帶有歧視性偏見，顧忌較多，不愿向民營資本過多出讓國有企業(yè)股權(quán)。與中央和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門相比，國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革的動(dòng)機(jī)更為復(fù)雜。在前期的混合所有制改革中，一些積極參與改革的國有企業(yè)可能只是希望借助中央積極推進(jìn)混合所有制改革的有利時(shí)機(jī)，打著改革的名義，向民營資本“甩賣運(yùn)營包袱”，以減輕國有企業(yè)自身的經(jīng)營壓力，這完全違背了中央推進(jìn)混合所有制改革的初衷。第三，對(duì)國資流失的擔(dān)憂。由于改革缺乏整體性與系統(tǒng)性安排，同時(shí)也缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督與約束機(jī)制，在國有股減持的立法、方式、程序等方面還存在不完善之處，國有資產(chǎn)流失時(shí)有發(fā)生，有效防止國有資產(chǎn)在混合所有制改革進(jìn)程中發(fā)生流失的機(jī)制尚待完善。^[47]第四，從民營資本等其他資本方面看，由于國家對(duì)那些非公企業(yè)想進(jìn)入、愿意和國有企業(yè)混合的領(lǐng)域，目前可能并沒有真正放開準(zhǔn)入限制；而國家允許非公企業(yè)進(jìn)入的領(lǐng)域，被寄予厚望的非公企業(yè)可能因?yàn)橄惹敖?jīng)驗(yàn)引致的某些擔(dān)憂而不想進(jìn)入，不愿意和國有企業(yè)混合。由此，民營資本懷疑國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革的誠意，不愿深度參與中央企業(yè)主導(dǎo)的混合所有制改革。例如，宗慶后認(rèn)為：“國企領(lǐng)導(dǎo)兩頭受氣，國企混改沒誠意。”^[48]素有“大炮”之稱的任志強(qiáng)更是質(zhì)疑：“什么叫混合制？你的定義是什么呢？有1%是不是算混合？混合制的好處就是可以‘化妝逃跑’。”“混合的結(jié)果，不是國有的侵吞民有資產(chǎn)，就是民有的侵吞國有資產(chǎn)，一定是這兩種結(jié)果，不會(huì)有第三種結(jié)果。混合制是騙人的，沒用。”他認(rèn)為，混合制是執(zhí)行不下去的，“為了騙自己而騙自己。如果沒有公有制做基礎(chǔ)，我們的社會(huì)主義制度可能就完了”。^[49]

3.國資改革的術(shù)與道

回顧我國改革開放以來國企改革歷程，從放權(quán)讓利、承包經(jīng)營責(zé)任制到十四大提出市場(chǎng)化改革，政企分開、堅(jiān)持市場(chǎng)化方向一直都是國資改革的原則。國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體。不論是“國進(jìn)民退”的支持者還是私有化的倡導(dǎo)者，對(duì)于市場(chǎng)化大多是認(rèn)可的。堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向既是我國三十余年漸進(jìn)式國資改革的成功經(jīng)驗(yàn)，也是深化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的指導(dǎo)原則。國企要面向市場(chǎng)，適應(yīng)商品市場(chǎng)和資本市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)律，十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)的《決定》也正是在這個(gè)基本規(guī)律之上談?wù)搰蟾母锏摹?/p>

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，混合所有制并不是新鮮事物，實(shí)踐中很多大中型企業(yè)事實(shí)上也是國資與民資的混合體。《決定》重提混合所有制，一定程度上旨在堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，運(yùn)用混合所有制這一手段和途徑深化國資改革。

毋庸置疑，混合所有制具有諸多優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)也面臨著市場(chǎng)的考驗(yàn)。從學(xué)理上看，混合所有制存在著一些缺陷。從產(chǎn)權(quán)方面講，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表不明確、產(chǎn)權(quán)主體難以多元化。從不同所有制性質(zhì)的股東之間的不同目標(biāo)看，國有股東代表的是國家，因此決定了其主要目標(biāo)是社會(huì)福利的最大化；而非公有性質(zhì)的股東的主要目標(biāo)是企業(yè)利潤的最大化。在集體決策的有效性上，在目前國有股占絕對(duì)控股權(quán)而其他投資主體小且分散的情況下，重大經(jīng)營決策難免會(huì)聽命于“一家之言”，當(dāng)股東之間產(chǎn)生矛盾時(shí)如何解決、由誰協(xié)調(diào)等都會(huì)對(duì)最終的決策產(chǎn)生很大的影響。對(duì)于公司內(nèi)部機(jī)制，各相關(guān)利益主體之間沒有相互的制衡，股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，造成股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)形式化的現(xiàn)象。^[50]正如有學(xué)者指出，其實(shí)對(duì)此次國有企業(yè)的改革還是有一部分擔(dān)憂情緒的，因?yàn)樵邳h的十八屆三中全會(huì)上，以公有制為主體被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，國有企業(yè)的活力、控制力、影響力也要進(jìn)一步加強(qiáng)。值得注意的是，雖然“混合所有制”的提法讓人振奮，但是到目前為止，混合所有制仍未敲定明確的細(xì)則，這使得一些問題處于懸而未決的狀態(tài)。比如，混合所有制中國有企業(yè)的持股比例如何界定？是否仍由國有企業(yè)一股獨(dú)大？經(jīng)營決策中民資持股者是否享有一定的經(jīng)營決策權(quán)、管理權(quán)？民間資本投資的利益在混合所有制合作中能夠得到多大范圍的保障？短期看來，混合所有制的可操作性有多大尚不得而知。^[51]

因此，當(dāng)前要穩(wěn)健推進(jìn)混合所有制改革，首先需做好頂層設(shè)計(jì)，明確方式、范圍與程度。其次，建章立制，依法推進(jìn)混合所有制改革，既要修訂與混合所有制改革不相適應(yīng)的部分，也要彌補(bǔ)法律的空白。例如，修訂《公司法》，使所有公司統(tǒng)一適用；放寬民營資本設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金的限制；加快私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和員工持股方面的立法；完善國有股減持立法等。再次，避免一窩蜂地為混合而混合，切忌“一刀切”，要有計(jì)劃地穩(wěn)步推進(jìn)混合所有制改革。又次，無論是國有資本還是民間資本，都要在觀念上有所突破，秉承利益共享理念，全面開展合作，以國資政策優(yōu)勢(shì)、要素優(yōu)勢(shì)嫁接民資體制與機(jī)制優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)混合所有制企業(yè)更快更好發(fā)展；破除民營資本“原罪”觀念，解決民營資本因擔(dān)憂而導(dǎo)致的參與動(dòng)力不足的問題。最后，應(yīng)將混合所有制改革與國有資本布局調(diào)整有機(jī)結(jié)合，站在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的全局，整體推進(jìn)混合所有制改革。^[52]

混合所有制為國資改革指明了之后一段時(shí)間內(nèi)的發(fā)展道路，是我國國資改革進(jìn)程中的又一突破。對(duì)于地方國有資本運(yùn)營，在堅(jiān)持市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上，還應(yīng)處理好中央與地方的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變。在監(jiān)管體制上，為實(shí)現(xiàn)政企分開、為全民創(chuàng)造福利的目標(biāo)，必須根據(jù)國有資產(chǎn)的全民屬性，重新設(shè)計(jì)國有資產(chǎn)管理體制和國有資本運(yùn)營體系，按照市場(chǎng)化方式運(yùn)營國有資本。在地方國有資本主要存在于非競(jìng)爭性領(lǐng)域的情況下，宜改革授權(quán)經(jīng)營模式，并實(shí)施分類、分層運(yùn)營。對(duì)于地方國有資本運(yùn)營的主體，還應(yīng)構(gòu)建以董事會(huì)為中心的公司治理結(jié)構(gòu)，合理處理董事會(huì)、黨委會(huì)、經(jīng)理層之間的關(guān)系。對(duì)于地方國有資本運(yùn)營以國資委為主導(dǎo)的監(jiān)督格局，應(yīng)完善、建構(gòu)合理而強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)督體系。為此，需強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用，彌補(bǔ)政府監(jiān)督立法的空白，回歸國資委的監(jiān)督角色，加強(qiáng)國有企業(yè)的信息披露，維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)，確保司法監(jiān)督的獨(dú)立地位，建立國有資產(chǎn)公益訴訟制度。國有資本經(jīng)營預(yù)算對(duì)于國有資本運(yùn)營起到投資決策、收益分配的作用，在地方國資運(yùn)營改革的過程中，應(yīng)設(shè)立既能增強(qiáng)企業(yè)活力又能實(shí)現(xiàn)全民所有目標(biāo)的機(jī)制。

[1] 資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2013年版。受制于年鑒發(fā)布時(shí)間，所列數(shù)據(jù)并不能反映當(dāng)年情況。同時(shí)，該表中的全國各地區(qū)國有及國有控股工業(yè)企業(yè)并不包括金融類企業(yè)。

[2] 參見耿雁冰：《北京國資總量4年翻番約占全國三分之一》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2010年1月22日。

[3] 全國國有及國有控股企業(yè)包括中央企業(yè)和36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）國有及國有控股企業(yè)，且均不含國有金融類企業(yè)。以上數(shù)據(jù)來源于財(cái)政部網(wǎng)站,《2011年1—12月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》,http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201201/t20120118_624066.html;《2012年1—12月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》,http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936.html;《2014年1—9月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》,http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201410/t20141023_1154002.html。

[4] 以上數(shù)據(jù)及圖表來源于上海國資委網(wǎng)站,http://www.shgzw.gov.cn/。

[5] 參見姜南：《七大行動(dòng)確保企業(yè)國有資產(chǎn)安全》，載《國有資產(chǎn)管理》2012年第7期。

[6] 參見張?jiān)瘦x、郭雪妮：《陜西力推大集團(tuán)引領(lǐng)戰(zhàn)略促企業(yè)國有資產(chǎn)總量和運(yùn)行效率大幅提高》，載《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》2012年8月10日。

[7] 參見萬紅金：《訪深圳國資委主任張曉莉》，載《深圳商報(bào)》2012年5月23日。

[8] 參見劉宇鑫：《北京市國資委：本市國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化》，載《北京日?qǐng)?bào)》2012年7月5日。

[9] 參見楊曉青：《義烏國資監(jiān)管體制改革法治建設(shè)的啟示》，載《法制日?qǐng)?bào)》2010年6月20日。

[10] 參見《浦東國資利潤增長突破兩位數(shù)》，載《浦東時(shí)報(bào)》2012年5月11日。

[11] 參見龍?jiān)谟睢㈥枮缮迹骸渡习肽陞^(qū)縣國資總額達(dá)4940億元》，載《重慶日?qǐng)?bào)》2011年9月2日。

[12] 參見《濱海新區(qū)國資委基本概況》,http://binhai.bh.gov.cn/html/gzw/GZGK11523/2011-0803/Detail_517278.htm,2016年6月18日訪問。

[13] 參見張茵：《國有經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)“義烏模式”受關(guān)注》,http://www.chinanews.com/cj/news/2010/05-27/2309052.shtml,2016年6月18日訪問。

[14] 參見辛紅：《部分地市國資委行政化趨勢(shì)明顯，體制上出現(xiàn)“回潮”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年6月29日。

[15] 參見國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)研究局編：《探索與研究——國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)改革研究報(bào)告(2009)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第15頁。

[16] 參見秦永法、陳棟梁：《賦權(quán)不越位：深圳國資監(jiān)管新政啟示》，載《董事會(huì)》2011年第10期。

[17] 參見李彬：《國資監(jiān)管全覆蓋體系漸成型》，載《人民政協(xié)報(bào)》2011年8月16日。

[18] 參見劉麗靚：《國資委：推動(dòng)地方經(jīng)營性國資集中統(tǒng)一監(jiān)管》，載《證券日?qǐng)?bào)》2011年8月20日。

[19] 參見湯白露：《國資委摸底地方家產(chǎn),“三級(jí)垂直監(jiān)管”或強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)》，載《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2010年5月4日;汪時(shí)鋒：《國務(wù)院國資委欲加強(qiáng)地方國資體系垂直監(jiān)督》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2010年9月20日。

[20] 參見祝波善：《北京模式無法解決的困境》，載《上海國資》2009年第2期。

[21] 參見辛紅：《部分地市國資委行政化趨勢(shì)明顯，體制上出現(xiàn)“回潮”》，載《法制日?qǐng)?bào)》2011年6月29日。

[22] 參見徐菲：《上海國資經(jīng)營管理模式改革的路徑思考》，載《上海國資》2009年第3期。

[23] “當(dāng)不了省長、部長就讓你當(dāng)董事長，央企高管的職位儼然成了某些人的補(bǔ)償。”中央黨校副教授王金柱稱，國企雖然是建立在現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度上的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體，但是在員工的選拔任用上“移植”了官僚體制。地方國企高管同樣存在這種情況。參見萬千：《央企高管“帽子”不能當(dāng)成補(bǔ)償發(fā)》，載《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》2013年1月16日。

[24] 參見徐菲：《上海國資經(jīng)營管理模式改革的路徑思考》，載《上海國資》2009年第3期。

[25] 參見李彬：《國資監(jiān)管全覆蓋體系漸成型》，載《人民政協(xié)報(bào)》2011年8月16日。

[26] 上海以委托監(jiān)管的方式交由地方金融辦管理，重慶直接把金融性國資納入國資委，北京主要由北京市國資委出資成立的北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司進(jìn)行監(jiān)管。

[27] 參見徐菲：《上海國資經(jīng)營管理模式改革的路徑思考》，載《上海國資》2009年第3期。

[28] 周放生：《混合所有制的邊界》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2014年7月18日。

[29] 參見劉東：《上海國資混合所有制改革路徑確定》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2014年7月8日。

[30] 參見劉東：《17個(gè)省市已出臺(tái)國資改革方案，被指重復(fù)度高》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2014年9月22日。此文對(duì)目前的地方國資國企改革的論述較為詳盡，本書這部分的內(nèi)容在很大程度上參考借鑒了此文。

[31] 參見徐志鳳：《地方國資改革上海優(yōu)勢(shì)突出》，載《上海商報(bào)》2014年10月15日。

[32] 參見常修澤：《混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展初探》，載《理論參考》2004年第2期。

[33] 參見王永年：《廣義混合所有制概念辨析》，載《江淮論壇》2004年第6期。

[34] 參見周維富：《我國公有制實(shí)現(xiàn)形式的理論深化和實(shí)踐中的創(chuàng)造性發(fā)展》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2004年第6期。

[35] 參見何偉：《論混合經(jīng)濟(jì)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2004年第4期。

[36] 參見謝軍、黃建華：《試析中國混合所有制企業(yè)公司治理的特殊性》，載《經(jīng)濟(jì)師》2012年第10期。

[37] 參見劭明朝：《我國混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)及政策趨向》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2004年第5期。

[38] 參見厲以寧：《新公有制企業(yè)有四種形式》，載《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2004年第4期。

[39] 參見厲以寧：《論新公有制企業(yè)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2004年第1期。

[40] 參見王祖強(qiáng)：《新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)與社會(huì)主義混合所有制》，載《社會(huì)主義研究》2006年第2期。

[41] 參見謝魯江：《混合所有制經(jīng)濟(jì)：三重意義上的體制平臺(tái)》，載《學(xué)術(shù)前沿》2014年第6期。

[42] 參見傅蔚岡：《公平的市場(chǎng)環(huán)境更重要》，載《中國改革》2014年第4期。

[43] 參見伯娜：《改革開放以來混合所有制經(jīng)濟(jì)及其發(fā)展》，載《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2007年第7期。

[44] 參見劉興國：《落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，穩(wěn)健推進(jìn)混合所有制改革》,http://www.qstheory.cn/laigao/2014。-06/24/C_1111294678.htm,2016年10月8日訪問。

[45] 同上。

[46] 參見劉東：《17個(gè)省市已出臺(tái)國資改革方案，被指重復(fù)度高》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2014年9月22日。

[47] 參見劉興國：《落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，穩(wěn)健推進(jìn)混合所有制改革》,http://www.qstheory.cn/laigao/2014-06/24/C_1111294678.htm,2016年10月8日訪問。

[48] 宗慶后：《國企領(lǐng)導(dǎo)人兩頭受氣，需解決政企不分問題》,http://business.sohu.com/20140902/n404001080.shtml,2016年10月8日訪問。

[49] 參見許一力：《為何任志強(qiáng)要炮轟混合所有制?》，載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2014年2月19日;任志強(qiáng)：《混合所有制好處就是可以“化妝逃跑”》,http://finance.ifeng.com/a/20140212/11639724_0.shtml,2016年10月8日訪問。

[50] 參見萬華煒：《中國混合所有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度分析》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。

[51] 參見朱海斌、張延陶：《混合所有制無細(xì)則難落地》，載《英才》2014年第1期。

[52] 參見劉興國：《落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神，穩(wěn)健推進(jìn)混合所有制改革》,http://www.qstheory.cn/laigao/2014-06/24/C_1111294678.htm,2016年10月8日訪問。