緒論

一、問題的提出

（一）地方國有資產實踐與理論研究的脫節

改革開放以來，我國國有資產管理體制隨著經濟的發展、法制的進步逐步完善。在黨的十六大建立現行國資管理和運營制度之后，十七大報告、“十二五規劃”和十八大報告中再次提出“完善各類國有資產管理體制和制度”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對發揮國有經濟主導作用、完善產權保護制度、積極發展混合所有制經濟、完善國有資產管理體制、完善國有資本經營預算制度、推動國有企業完善現代企業制度等理論和實踐問題再次提出了新要求。制度的進步和完善使我國國有資產無論從總量上還是質量上看都有了長足進步。中央政府對地方的固定資產投資和地方政府的投資形成了大量地方性的國有資產。如何利用和盤活閑置國有資產，如何以債權、物權、股權等合理方式運營經營性國有資本，實現國有資本的保值增值，不單單是中央政府考慮的問題，也備受地方政府重視。

目前，地方國有資產總量和獲取的利潤迅速增加。財政部發布的2014年1—9月全國國有及國有控股企業經濟運行情況顯示，地方國有及國有控股企業（不含國有金融類企業）營業總收入136632.9億元；累計實現利潤總額4853.8億元；資產總額471581.8億元；負債總額305113.7億元；所有者權益為166468.1億元。面對這些不斷增長的國有資產，如何設置合理的管理體制并以較優的方式運營，以達到國有資產保值增值和實現國有資產的公益性目標，成為一項亟待完成的任務。地方國有資產和中央國有資產分布領域和功能的差異性要求，在設計地方國有資本運營機制時，必須尊重資本運營的客觀規律，同時又不能完全“拷貝”中央國有資本運營的做法，而必須根據地方國有資產的特點有針對性地設計。

與地方國有資產實踐的熱火朝天相比，理論界對此的關注卻相對冷淡。對地方國有資產管理體制的研究在2003年《企業國有資產監督管理暫行條例》出臺前后形成了一次高潮，并有相關的論文和兩部著作面世。這些理論研究多為剖析中央和地方關系的經濟學研究，對地方國有資產管理體制多只是從意義、目的等宏觀角度進行闡述，缺少對具體內容的探討。同時，對地方國有資產管理體制的研究中，法學方面的論文較少，相應的著作也比較缺乏。之后，對地方國有資產的研究越來越少。《企業國有資產法》通過后，理論界集中于討論企業國有資產管理體制、國資委定位等宏觀的、中央的國有資產管理體制，對地方國有資產的研究成為一個薄弱環節。

無論是從理論層面還是實踐要求看，研究地方國有資產管理體制和國有資本運營都具有極為重要的意義。2010年，國務院國資委下發通知，要求省市國資委對當地國資總量、凈資產等指標進行匯總，對地方國資的監管狀況進行調查，同時對立法沒有明確的縣級國資監管予以特別關注，這也從另一個側面印證了研究此課題的現實意義。

國務院國資委成立以后，一方面，地方國資委相繼成立，按照中央的要求對地方國資進行管理與運營；另一方面，地方政府因應地方特色，對本地國有資產的管理和運營進行探索并取得了一定成績。但是，受“統一所有，分級代表”體制的束縛，面對因財政緊張而需不斷尋找財源，發行地方債又受限的情況，地方政府盡管對國有資本運營公司的組建及其公司治理結構、運營模式以及監督模式等作了一定程度的探索，仍只能依據其所“代表”的權限進行設置和調整。如何減少體制上的約束、地方政府如何正確履行出資人職責、地方與國家的關系如何界定、地方國有資本如何運營等問題，都亟待研究和解決。

（二）地方國有資產研究的核心：地方國有資本運營

多年的國有企業改革表明，明晰的產權對于國資管理具有重要意義。迎合建立現代企業制度的需要，國有資產的管理發生了一個重要變化，即從對實物資產的管理轉向對資產的價值形態——資本進行管理，并以股權形式對國有資產進行運營，實現保值增值。對資本進行管理和運營，改變了過去政府直接干預企業經營的狀況，通過對資本的投資實現資源的合理配置。政府也從私法活動中退出，通過專門從事資本運營的中介組織參與市場競爭的方式，收取國有資本增值收益，變行政手段為經濟手段，在一定程度上是“政企分開”的必然要求。

地方政府面臨著與中央政府財權和事權劃分不匹配的狀況。1994年“分稅制”改革后，財權的上移造成地方財政日漸吃緊，同時地方政府卻需面對事權的不斷下移。為擴大財源，地方政府逐漸“公司化”，依靠土地財政等不可持續的方式尋找財政來源。在地方政府發債受限、土地財政等面臨政策調控而不可持續時，地方國有資產成為地方政府的一個重要財源，大量地方國有資本運營公司相應成立，地方融資平臺日漸受到地方政府重視。為此，地方政府在對國有資產的管理和運營中，忽視國有資本的雙重性，忽略不同種類國有資產的作用，片面強調其資本的增值性，如何將地方國有資產利潤最大化成為地方政府的考慮目標，導致社會目標減損。由此可見，研究地方國有資本運營具有較強的現實意義。

二、研究綜述

由于國有資產在我國經濟生活乃至政治生活中的重要地位，對國有資產的研究一直為學界所關注，并形成了豐富的研究成果。如果以“國有資產”為關鍵詞，在國家圖書館檢索相關的著作和碩博士論文，在“中國學術期刊網絡出版總庫”檢索期刊等，其數量驚人。在國有資本運營方面，無論是專著、教材^[1]還是學術論文^[2]，都不是很多，在研究視角上多從政治學、經濟學、管理學切入，法學方面的文獻較少。對于地方國資的研究，目前的成果相對更少。以“地方國有資產”為題檢索,436篇文章中，碩士論文7篇，博士論文尚付闕如。現有文章多對地方國資的某一方面進行研究，如產權關系、監督等。在專著方面，目前只有盛毅、林彬所著《地方國有資產管理體制改革與創新》和曹世華等所著《地方國有資產管理制度研究》兩本。

研究地方國有資產，首先面對的問題是如何處理國有資產的中央與地方關系。在這個問題上，學界主要有兩種觀點：一種觀點堅持國有資產的統一所有原則；另一種觀點認為應隨著改革的進展對統一所有進行變革，從而實現國有資產的中央與地方分級所有或分別所有。從國家所有權主體是否單一的角度看，單一主體學說以全民所有和國家所有兩種觀點為主。全民所有論認為，全體人民是唯一且統一的國家所有權主體，國家作為人民的代表行使國家所有權，國家所有與全民所有本質上是一致的。^[3]我國《憲法》《民法通則》均規定“國家所有，即全民所有”，正是此觀點的反映。國家所有論是當前的主流學說。^[4]國家說與政府代表理論往往是聯系在一起的。與單一主體形成對比的是，一些學者認為，國家所有權的主體是多元的，國家所有權是不同公法主體的所有權的統稱，具體又有全國人民與地方人民分別所有、國家與地方分別所有、中央政府與地方政府分別所有幾種觀點。論者認為，承認地方所有權人的主體地位，有利于調動地方的主動性和積極性。也有學者提出，因為國家財產實際的占有、使用、收益和處分權都是由政府享有和行使的，所以應當實行政府分別所有制度。^[5]

國有資本運營是國有資產管理體制的一環，后者決定了前者的模式和方式，前者的效果受后者的制度約束。關于國有資產管理體制，出資人制度是其中的關鍵。對此，李曙光教授提出了五人定位的國資管理體制，以國資委為出資人代表，新設一個政府部門承擔監督人職責。^[6]劉紀鵬教授提出了“大國資”“全覆蓋”的國有資產管理體制，以國資委為監管人，由國有資本運營公司作為出資人代表。^[7]顧功耘教授認為，應該改變國資委與國有資本運營公司之間的關系，從授權關系向監管關系轉變，由國資委承擔國資監管職能。在國有資本的投資關系中，分解為投資預算、投資執行、投資監督，分別由人大、國資委、國有資本運營公司承擔相應的職責。^[8]在國有資本運營的具體制度上，國有資本運營的主體也反映在上述國有資產管理體制之中。在運營模式選擇問題上，針對授權經營存在的問題和弊端，有學者主張使用信托的方式運營國有資本。^[9]國有資本經營預算是國有資本運營考核與評價工具。在國有資本經營預算的研究中，對國有資本經營預算與公共預算的關系存在是否為獨立預算形式的分歧。^[10]可以說，學界對國有資本運營的探討已很深入。

三、研究思路

（一）共性與特性的結合

基于國有資本運營的共性，設計中央與地方國有資本運營制度時，需要堅持“政企分開”“政政分開”。同時，應設立獨立的運營體制，以特設的國有資本運營公司為主體，堅持分類運營等。

地方國有資本運營還必須考慮地方國有資產的特性：

1.“分級代表”與“分級所有”的選擇

目前，我國實行的是在堅持國家所有的前提下，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資產管理體制。從充分發揮中央和地方積極性角度考慮，采用“分級所有”更為適宜。

2.中央與地方國有資產的范圍及功能差異

（1）國有資產范圍的不同

在國有資產領域，中央經營性國有資產主要集中在關系國民經濟命脈和國家安全的重要基礎設施和重要自然資源等領域，而地方國有資產主要集中于一般競爭性領域以及水、熱、氣、市政、基礎設施等準公共物品領域。在資產規模方面，中央與地方的資產規模以及單個企業的平均資產量存在巨大差異。

（2）國有資產功能的不同

從國有資產分級代表的特點看，除了保值增值的資本共性外，中央國有資產的主要功能是：維護國家戰略安全，維系國計民生，帶動非國有經濟發展，保障重要基礎設施的安全運行或運營，以及重要自然資源的供給、充分利用和保護。對于地方而言，其國有資本的功能更重要的是保值增值以及為地方經濟發展和人民生活提供基礎保障，其戰略穩定功能相對較弱。

（3）國有資產規模、總量及其結構存在諸多差異

由于經濟發展水平以及改革推進的力度不同，各省、自治區、直轄市的國有資產總量存在很大的差異。各地經營性國有資產占國有資產總量的比例相差較大。各地國有資產監督管理機構所監管的國有資產范圍也不盡相同，有的監管對象不僅包括經營性國有資產，而且還包括非經營性資產；有的監管對象僅為一部分經營性資產；有的除了非金融類國有資產之外，還監管著金融類資產。

3.地方國有資本運營目標的設定

國有資本運營的目標具有層次性。從資本的自然屬性看，保值增值是其首要目標。我國現行《企業國有資產法》等法律法規以及其他政策性文件在表述國有資本運營的目標時，也都強調了保值增值的要求。但是，國有資本還具有社會屬性，在這種屬性下，必須強調國有資本最終為全民受益的特征。同時，不同種類的國有資本在運營時也要求所達到的目標有所區別，如競爭性領域應更強調營利性，非競爭性領域則應強調其社會性。保值增值的單一目標設定，極易導致實際結果偏離預期的合理目標，最終結果可能是經濟目標和社會目標均未達到最優。同時，相對于中央國有資本，地方國有資本更多地分布在非競爭性領域，對社會屬性的要求更為強烈。

4.日益強化的地方局部利益

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，市場機制配置資源的作用逐步得到發揮，但是并未完全落實。同時，伴隨著中央對地方的分權，地方政府在區域經濟活動中的決策空間也日益拓展。地方政府以其社會管理者和國有資產所有者的雙重身份，配置經濟資源，追求地方局部利益最大化，以期在與其他地區的競爭中保持優勢，并有可能與中央政府確定的國家經濟社會發展總體目標相背離。受此影響，地方政府在國有資本運營中曾實施全面退出的“賣光”政策，忽視了國有資本在地方發展中的公共要求。與此相反，有的地方政府則片面“保護”國有資本，對本地國企和民企實施不公平待遇，以國企的壟斷地位獲取收益，破壞了市場經濟的公平競爭規則。

基于上述分析，地方國有資本運營宜基于“分級所有”與地方政府職能轉變，重構國有資產管理體制，進而形成獨立運營機制。通過出資人職權的分解，由地方人大通過國有資本經營預算行使最終出資權；由政府作為出資人，以審計、外派監事等方式行使監督權；地方國資委定位回歸，對國資運營進行行政監督；新建或改建國有資本運營公司，使之成為獨立的特殊出資人代表，對地方國有資本進行運營。

（二）研究框架

本書圍繞構建地方國有資本運營系統這一中心問題，在對我國現行地方國有資本運營狀況作出分析和評價的基礎上，以堅持社會主義制度和發展、完善市場經濟為指導，吸收、借鑒其他國家國有資本運營制度的有益經驗，以國有資本運營理論構建、運營機構設置、運營模式設計、運營監管、運營收益分配為主線，設計出以產權關系為紐帶、運營主體明確、目標層次分明的地方國有資本運營模式。

在行文時，為能詳細解構地方國有資本運營的歷史、現狀以及國有資本運營制度包含的內容，從而有針對性地對地方國有資本運營進行制度設計。本書在界定相關概念和概述地方國有資本運營狀況的基礎上，分析地方國有資本運營的主要影響因素，按照國有資本運營模式、主體、監督、分配的內容分章論述。按照這個思路，全書可分為三個部分。

第一部分即第一章，首先從基礎概念入手，對國有資產、國有資本、地方國有資本等的含義作出界定，分析地方國有資本的屬性及其功能定位，對地方國有資本運營和地方國有資本運營法制的概念作出界定；在系統分析地方國資分布和運營狀況之后，闡釋現行體制下地方國有資本運營的效果以及存在的弊端和暴露的問題，進而說明地方國資運營還需要進一步改革。

第二部為第二章和第三章，探討地方國有資本運營的主要制約因素，即中央與地方產權關系、地方政府職能定位對地方國有資本運營的影響。

第二章從中央與地方產權關系入手，通過回顧傳統的“統一所有，分級管理”與現行的“統一所有，分級代表”制度，分析其中隱藏的弊端。對于目前的中央與地方產權關系，從中央與地方關系的憲法視角、委托代理理論、地方國有資產的實踐需求幾方面論證了實行“分級所有”的合理性和優勢。

第三章論述地方政府職能轉變與地方國有資本運營的關系。在目前的“分稅制”財政體制下，中央與地方財權與事權呈不平衡狀態，地方在財政減縮的同時還需要承擔過重的公共服務職能。面對這種狀況，作為公法主體的地方政府在行使國有資產所有者職能時兼具私法主體身份，也就具有了“經濟人”的屬性。也就是說，地方政府在運營國有資本時會利用所控制的現有資源最大化自身的利益，造成國有資本的全民屬性減損或喪失。因此，地方政府職能急需轉變。在有限性政府的目標模式下，地方政府在國有資本運營中需做好公權、調控、公益、監管、監督等角色定位。

第三部分包括第四章到第八章，是對地方國有資本獨立運營體系的構建，分別從地方國有資本運營的主體、模式、監督以及國有資本經營預算制度角度展開。

第四章從國有資產管理體制與地方國有資本運營關系的角度架構地方國有資本獨立運營體系。從整體上說，國有資本運營是國有資產管理體制的一部分，是管理、運營、監督中的一個環節。在現行的以國資委為出資人代表的國有資產管理體制下，由于國資委的定位和職能承擔沒有能夠完全實現政企分開、為全民創造福利的目標，因此必須根據國有資產的全民屬性重新設計國有資產管理體制和國有資本運營體系。在新的國有資本運營體系下，宜將國有資產出資人職能分解為投資的決策、執行和監督三個部分：將投資的預算決策權賦予人大，以體現終極所有者的權利，由財政部門具體執行投資的預決算；明確定位國有資產監管機構的職能，將其作為政府機構和統一執法主體，行使對國有資產的政府監督權；設立獨立運營的國有資本運營公司，并根據國有資本存在領域分類設立，如對于競爭性領域國有資本就要求與政府分離，真正作為私法主體參與市場，按照市場化方式運營國有資本。

第五章從現行國有資產授權經營模式出發，研究“兩層次”與“三層次”運營以及分類運營的制度設計。在地方國有資本主要存在于非競爭性領域的情況下，宜改革授權經營模式，并實施分類、分層運營。本章還對實踐中熱議的地方國資委直接持股形成“兩層次”運營和地方金融類國有資產運營作了分析。

第六章分別從宏觀構建和微觀治理方面對地方國有資本運營的主體，即國有資本運營公司，作出探討。本部分首先分析了目前地方政府構建國有資本經營公司時存在的問題，對引人注目的地方政府投融資平臺作了探討，建議分類、分層設立獨立運營的地方國有資本運營公司。在微觀上，建議構建以董事會為中心的公司治理結構，合理處理董事會、黨委會、經理層之間的關系。

第七章是對地方國有資本運營監督機制的探討。目前，地方國有資本運營監督形成了以國資委為主導的監督格局，但是國資委出資人監督和政府行政監督職能不分，其定位依然不清。在其他監督方式中，行政監督面臨立法真空和實踐中的交叉情形，而人大監督、司法監督和社會監督一直處于薄弱地位。建構合理而強勢的監督體系對地方國有資本運營大有裨益，為此需強化人大的監督作用，彌補政府監督立法的空白，回歸國資委的監督角色，加強國有企業的信息披露以維護社會公眾的知情權，確保司法監督獨立地位，建立國有資產公益訴訟制度。

第八章是對地方國有資本經營預算制度的探討。國有資本經營預算對于國有資本運營起到投資決策、收益分配的作用。國有資本經營預算目前還很不完善，地方政府對國有資本經營預算作了較多的探索，在取得較多成績的同時，也有許多值得再討論的空間，如國有資本經營預算編制主體的選擇、國有資本經營預算與公共財政的銜接、國有資本經營預算的監督機制、國有資本經營預算的范圍等。

四、研究方法

實證研究和規范研究是學術研究中的兩種主要方法。本書在對地方國有資本運營的研究中綜合運用了這兩種方法，在實證研究的基礎上，揭示地方國有資本運營現狀和存在的問題；通過規范研究，分析地方國有資本運營弊端產生的制度原因和根源。在實證研究中，本書考察了深圳、上海、重慶、北京、湖北、山東等地的實踐。現代社會是信息社會，報紙、電視等傳統媒體都有相關地方國有資本的報道。隨著網絡的發展，眾多新型媒體形式出現，此間也有大量的地方國有資本的內容。本書通過對這些鮮活的數據和案例的分析，尋找其中隱藏的共性問題，在歸納的基礎上進行理論的闡釋。制度規范基于實踐的發展而演變，同時實踐要求制度規范與其相適應。本書在對地方國有資本運營實踐進行考察的基礎上分析現行規范，對與實踐不適應的制度作出改進或完善。

有比較才有發現，對地方國有資本運營進行研究也必須采用比較研究方法。本書以歷史比較的方式，將現行制度與以往的制度進行對比，分析其中的發展脈絡和規律；通過國內外地方國資管理和運營制度的對比，找出我國與國外的差異，剖析國外的有益經驗，通過移植與改善以完善我國地方國有資本運營制度。

在我國，國有資產不僅僅是一個經濟問題，采用單一的學科視角對國有資產進行研究也不能形成完整的結論。因此，本書采用跨學科的研究方法對地方國有資本運營進行研究，即以法學分析為主，綜合運用經濟學、管理學分析方法，在特定問題（如黨委與董事會關系）上還會涉及政治學觀點，以期形成對地方國有資本運營的系統研究。

[1] 有關國有資本運營的專著、教材目前有二十余本，如張代重著《國有資本營運》、肖金成著《國有資本運營論》、吳光輝主編《國有制的實現與國有資本運營》、張昌爾著《營運國有資本》、郝云宏等著《國有資本經營論》、吳學淵和王文涵主編《國有資本營運與監管》、閻嗣烈和張志強主編《國有資本營運實務》、王學東著《國有資本運營機制重構論》、胡忠著《城市國有資本營運探索》、張志元主編《國有資本戰略重組與資本運營》、朱孔生著《國有資本運營研究》、郭平編著《國有資本營運與管理》、胡運釗等主編《國有資本營運》、莫童編著《國有資產管理與資本運營》、李松森編著《國有資本運營》、何加明著《國有資本營運新論》、文宗瑜和劉微著《國有資本經營預算管理》、張先治等著《國有資本經營預算制度研究》等。

[2] 在“中國學術期刊網絡出版總庫”以“國有資本營運”為題檢索文章，僅185篇。該主題的碩士學位論文有6篇，博士學位論文有4篇，即南開大學王學東博士1997年學位論文《國有資本運營機制重構論》、天津大學朱孔生博士2003年學位論文《國有資本運營研究》、西南財經大學袁定金博士2003年學位論文《國有資本運營中的激勵與約束問題研究》和中共中央黨校唐成博士2008年學位論文《國有資本運營模式比較研究》。公開發表的以“國有資本營運”為題的法學類文章有3篇，即中山大學葉耀恒碩士2003年學位論文《國有資本運營的法律監控研究》、西南政法大學張波碩士2005年學位論文《國有資本運營法律制度研究》和湖南大學鄭友云碩士2007年學位論文《論中國國有資本運營法律制度的構建》。

[3] 參見王利明：《論國家所有權主體的全民性問題》，載《中南政法學院學報》1990年第4期。

[4] 參見藺翠牌：《論國有資產所有權主體的唯一性和統一性》，載《中央財經大學學報》1997年第8期。

[5] 參見史際春、姚海放：《國有制革新的理論與實踐》，載《華東政法學院學報》2005年第1期;漆多俊主編：《經濟法學》，高等教育出版社2003年版;屈茂輝：《中國國有資產法研究》，人民法院出版社2002年版，第290頁;李松森：《中央與地方國有資產產權關系研究》，人民出版社2006年版，第194—196頁;黃范章：《國有資產管理體制中的中央與地方的關系》，載《中國經濟時報》2005年10月31日;陳甦：《關于<國有資產法（討論稿）>的意見》,http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=2448,2016年6月3日訪問;等等。

[6] 參見李曙光：《論<企業國有資產法>中的“五人”定位》，載《政治與法律》2009年第4期。

[7] 參見劉紀鵬：《國有資產監管體系面臨問題及其戰略構架》，載《改革》2010年第9期。

[8] 參見顧功耘：《國有資產立法的宗旨及基本制度選擇》，載《法學》2008年第6期。

[9] 參見席月民：《國有資產信托的法律問題探究》，載《法學雜志》2004年第4期。

[10] 參見鄧子基：《建立國有資本經營預算的思考》，載《中國財政》2005年第12期;鄧子基：《略論國有資本經營預算》，載《地方財政研究》2006年第1期;李燕：《論建立我國國有資本經營預算制度》，載《中央財經大學學報》2004年第2期;《構建上海國有資產經營預算管理體系》課題組：《構建上海國有資產經營預算管理體系研究》，載《經濟研究參考》1997年第A8期;楊華等：《關于建立國有資本經營預算制度的探討》，載《中州學刊》2005年第1期;陳懷海：《國有資本經營預算：國有企業產權改革的財政制度約束》，載《當代經濟研究》2005年第5期;夏林生：《編制國有資本經營預算初探》，載《預算管理與會計》2005年第3期;吳祥云：《建立國有資本經營預算的若干思考》，載《當代財經》2005年第4期;隋軍、卓祖航：《加快建立國有資本經營預算》，載《發展研究》2005年第6期;等等。