二、公民公益帶動社會體制改革

改革開放三十年以來，中國現代企業改制基本完成，一個與全球經濟體系接軌的現代市場經濟體制逐漸形成。但是，快速的經濟結構轉型也使得社會結構的轉型相對滯后，利益沖突及其連帶的環境與社會問題已經難以被現行的計劃思維主導的社會管理體制所吸納和解決，這就導致中國社會矛盾日益凸顯。國家急需建立與市場經濟條件相適應的現代社會體制。

2013年，當越來越多的公益組織浮出水面，人們逐漸形成了對社會體制的改革共識：實現政企分開、讓渡經濟空間進而培育出一個相對成熟的市場部門。當前還需要黨和政府繼續大力推動政社分離，讓渡社會空間，著力培育出一個相對成熟理性的社會部門，形成一個有效的社會參與平臺，充分發揮社會建設中社會協同和公眾參與的作用，從而形成政府、市場與社會三足鼎立的現代國家整體格局。

而改革要做到真正實現政社分離、權責明確和社會組織依法自治，那么其核心內容就是要對現有的社會組織管理體制“去行政化”和“去壟斷化”，確立社會組織的主體地位。讓自下而上的社會自治體制與自上而下的行政治理相結合，形成一種“小政府、強政府”與“大社會、好社會”相結合的新的社會治理結構。然而，雖然有共識，我們卻看到改革知難行易，社會組織的改革其實困難重重。一方面，長期以來，很多社會組織的正當性備受質疑；雙重管理制度使得很多民間組織難以登記注冊。另一方面，官辦社會組織的去行政化改革仍然步履維艱。在去行政化方面，公益慈善組織的改革可能是相對容易落實的突破口，因此，中國扶貧基金會可以率先進行改革。2013年無論是官辦慈善組織，還是民間公益組織都進行了諸多改革和探索。本書中，《建設中國現代社會組織體制》一文對2013年現代社會組織制度的各種地方實驗進行了總結，特別指出了當前社會組織體制的問題不是要不要改革的問題，而是漸進改革中遇到的挑戰如何應對的問題。例如，官辦慈善組織的改革就并非一帆風順。2013年，中國紅十字會進行了改革，成立了中國紅十字會監督委員會。該委員會提出重新調查郭美美事件，意在改變中國紅十字會的社會形象，但是仍舊持續遭到媒體的質疑，最終使得這項重啟調查的計劃擱淺。2013年在中華慈善百人論壇上，專家呼吁對另一個超級官辦慈善組織——慈善會痛下改革，但是應者寥寥。這些都說明改革官辦慈善組織的艱難不易。本書中，《中國官辦公益慈善組織轉型研究報告》通過對一個地方紅十字會改革的研究，幫助我們窺視其中改革的難度和挑戰。另一篇文章《淺析地方慈善會的改革發展之道》通過對廣東省一家基層慈善會做實地調研，探討地方慈善會改革的可行策略與有效路徑。從中，我們也意識到官辦慈善組織要實現真正的“政社分離”，不僅需要自身朝專業化轉型，也需要許多配套機制的改進。

《建設中國現代社會組織體制》一文認為，當前社會組織培育發展和規范管理領域存在十大關鍵性問題：（1）作為由黨政機構興辦的社會組織如何去行政化，及其在去行政化過程中如何能夠求生存得發展的問題。（2）第二個問題是社會組織在去壟斷化過程中，如何避免由于改革不徹底，導致去壟斷化過程中，產生更復雜的寡頭治理，讓組織成員反而有更多“婆婆”的現象。（3）社會組織雙重管理制度的改革如何能夠實質性地取消，從而能夠真正鼓勵社會組織的發展。（4）政府如何能夠有效地提供資金扶持，為社會組織的持續健康發展提供更多支持性資源的問題。（5）如何逐步落實對社會組織稅收優惠政策的問題。（6）如何逐步向社會組織開放公募權，釋放社會組織本身的資源，動員能量的問題。（7）如何建立社會組織的現代民主有效的治理機制以適應社會發展要求的問題。（8）如何有效推進樞紐型社會組織建設，逐步構建現代社會組織行業生態的問題。（9）如何有效加強對涉外社會組織在華活動及其對其國內項目進行有效管理、監督和規范的問題。（10）如何改變目前社會組織多頭管理的狀態，從而能夠真正對社會組織的宏觀運行和發展形成有效的外部監管的問題。（11）如何扶持、鼓勵和規范日益崛起的青年社會組織的興起的問題。

面對這些問題，最近這些年，圍繞著現代社會組織體制建設，中央及地方均做了一些實踐和探索。本書中《從政府單一主體到多元治理格局》一文，梳理了新中國成立后尤其是21世紀以來，社會救助體制以及重要救助政策的演變。該報告認為，社會救助領域已經出現了以社會組織參與，政府主導為特點的多元治理趨勢；社會組織在提供高效和專業化服務、滿足多元化的救助需求、推進政策改革上，扮演著不可替代的作用。正是在這個背景下，2013年政府最具深遠意義的改革莫過于社會組織注冊登記制度改革。國家發展與改革委員會順應民間公益的潮流，率先推出了允許公益慈善組織直接登記注冊的改革政策，之后，這一政策中國共產黨十八屆三中全會上得到全面肯定，入列《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。

盡管以往廣東、深圳等地對于公益慈善組織直接登記制度已經進行了多年的改革探索，不過，它們都還局限在地方，而這次的改革卻是全國性的，中國社會組織的整體改革終于開始破冰。它釋放出體制對公益慈善組織全面接納的信號，而隨著各地政府的落實，相信登記注冊制度的改革注定會帶來中國公益慈善組織紛紛“洗腳上岸”的熱潮。在2013年，整個廣東的社會組織登記管理制度改革在全國都走在前列，主要表現在：逐步取消業務主管單位，開放直接登記。既有行業協會商會民間化，也有對七類社會組織的直接開放登記，還有非公募基金會和異地商會登記管理權限的下放。尤其是廣州和深圳，在這方面，甚至出現了政策創新的良性競爭的局面。本書中，《廣州市社會組織發展現狀調研報告》對廣州慈善改革中的公益慈善組織做了系統的分析和描述。

然而我們也要看到，在去除“硬門檻”后，民間公益慈善組織仍然存在著大量“軟約束”，包括組織名稱、業務范圍、注冊資金、辦公場地等方面的問題，繼續限制著社會組織的登記注冊，而且這種限制更加隱蔽。此外，一些敏感的類似勞工服務的機構，以及涉外公益組織的登記仍然沒有放開，這些條款本來在2013年很多地方改革的文件中出現，但是隨后又被刪掉。這些都值得我們期待在2014年看到進一步的改革和突破。

除了社會組織注冊登記制度的改革，公益轉型還帶動了社會體制的資源配置開始允許良性競爭，逐步與市場體制相適應，甚至出現了公益慈善資源“國退民進”的現象。過去，政府嚴格限制公益組織的募捐資格。募捐市場基本被紅十字會和慈善會所主導。但是隨著民間公益的努力，2013年，募捐市場中國家與社會的關系發生深刻改變。在蘆山抗震救災剛啟動的時刻，2010年底才注冊的民間公募基金會——深圳壹基金一日募捐總額遠超中國紅十字總會。截至2013年9月30日，超過600萬人次向深圳壹基金公益基金會定向捐贈雅安救災款物高達3.5億元。民間組織領跑中國公募市場，“國退民進”的跡象首次顯現，值得指出的是，這一行動不但沒有遭到民政部門的阻撓，而且還得到民政部的肯定，同時這也是首次民政部沒有鼓勵慈善總會參與捐贈的事件。政府部門表現出鼓勵民間公益組織在社會市場中成長的開放態度。2013年，也是廣州公募權開放一周年，廣州的試驗說明，公募權開放并沒有帶來募捐市場的混亂，相反開放的力度還需要更大，才能使得更多的公益組織愿意參與申請募款牌照，并主動接受政府和社會的監督。

正是在這樣的背景下，在2013年7月，云南省政府宣布，政府全面退出公益募捐市場，除非發生重大災害，云南省政府不再參與募捐。這在全國尚屬首例。本書中《建立現代社會組織制度》對云南這一改革作了民間視角的分析，指出云南在慈善改革方面，政府完全退出募捐市場，但是在操作上還有很長的路要走。不過，云南的改革也指明了未來慈善募捐事業發展的方向，那就是讓慈善回歸民間。

但這只是方向，現實仍然是官辦慈善機構占據主要的資金收入。2013年，預計全年社會捐贈總量將突破1100億元。這是繼2008年1070億元和2010年1032億元之后第三次突破千億大關。依托于政府體系的、以民政系統為代表的政府接收捐贈數額逐年上升，慈善會系統的捐贈收入也高速增長，加上政府購買社會組織服務的部分約為1250億元，政府仍然主導著整個捐款市場。

與捐贈制度改革相似，一直困擾公益慈善界的老大難問題——社會組織的稅收制度也在2013年開啟了改革之門。十八屆三中全會關于全面深化改革的決定明確提出要“完善慈善稅收減免制度”。這是啟動慈善稅收改革的信號，尤對大額股權捐贈的稅收政策改革是利好消息。2013年年底，華民基金會與深圳民政局洽談成立公益信托公司，隨后簽訂了備忘錄。本書中《促進中國環保非政府組織發展的財稅政策探析》則對環保社會組織稅收策略提供了相關的建議。

公益轉型推動社會體制改革的第三個方面，是政府購買服務在2013年逐漸常規化。廣東、上海、江蘇、山東等省份制訂了政府購買服務的有關意見。廣東、山東、河北等省還陸續出臺了政府購買服務指導目錄及專項管理規定。同時北京、河北、重慶、青海等大部分省份也正在制定本地區指導意見。2013年全國政府購買社會組織服務的資金達到150多億元，比2012年增加38%。過去政府購買服務主要集中在社會工作。但是2013年，在廣東等地，政府購買服務的內容已經超越社會工作機構，覆蓋到整個社會組織領域。

加大購買服務的力度很大程度上促進了社會組織，尤其是社會工作機構的發展，雖然目前的購買服務還不能真正給草根社會組織雪中送炭，因為這些組織常常因為達不到資質而不具備申請資格，但是購買服務卻能讓很多社會組織有了與政府合作對話的機會。隨著社會組織的能力日趨增強，基于市場契約關系的服務關系，會使得社會組織逐漸加強自身地位，而走向更加平等的伙伴關系。

不過，我們也要看到，2013年在各地推動政府向社會組織購買服務過程中，普遍出現了政府方面資金管理混亂、購買服務專項資金流向不明、社會組織之間進行惡性競爭等亂象。在廣州還出現了政府購買服務“打白條”的困窘情況。一方面，政府向社會組織購買服務過程管理混亂的局面，使得大量購買服務專項資金可能回流到相關政府部門及其附屬機構，造成政府職能轉移只在政策文本上進行。另一方面，快速的政府職能轉移和購買服務改革過程中也出現很多社會組織純粹為了獲得政府資金而成立的現象。在缺乏理念、經驗和技術的情況下，社會組織一味地迎合政府的需求，忽略了其所提供服務本身的質量和效能，使得大量社會組織成為政府的伙計，而不是伙伴，這一過程中伴隨著嚴重的組織等級化，服務官僚化以及體制建制化等亂象。這些都值得政府和社會組織加以反思。本書中特別呈現了《中國政府購買社會組織服務研究報告》，報告回顧了中國政府購買社會組織服務的發展歷程，總結了中央和各級地方政府在政策、購買主體、資金情況、購買流程等方面做出的探索實踐以及取得的基本成效。在肯定試點成效的同時，報告還指出實踐過程中制度層面和操作層面都存在一定的瓶頸，阻礙了政府向社會組織購買服務的展開。建議政府在法規制度、財政預算、流程公開、監督評估以及項目的持續長效等方面做出改善，也建議承接服務的社會組織進一步加強自身建設、拓寬籌資渠道、提高社會公信力，更好地完成社會服務項目。