前言
本報告的主旨

當前，美國最嚴重的消防安全問題，恰恰就是公眾對消防安全問題漠不關心、置若罔聞的冷漠態度。每年，火災都會造成慘痛的人員傷亡和巨大的財產損失，但這絕不能成為我們聽之任之、逆來順受的理由。事實上，有很多措施——而且通常是非常簡單易行的措施，可以有效預防火災發生，并大幅減少火災損失。

可供本委員會使用的統計資料極為有限，用“貧瘠”來形容最為貼切。但即便如此，仍然可以粗線條地勾勒出美國的火災概況：每年，約有1.2萬名美國人死于火災，而火災破壞和消耗的社會資源則超過110億美元——介于犯罪和產品安全事故之間，已經到了駭人的程度。但如此嚴重的問題，卻至今仍未把美國人從“火災與我無關”（It will never happen to me.）的盲目自信中喚醒。

在本委員會于華盛頓市舉行的聽證會上，一名因玩火釀成火災而被嚴重燒傷的男孩的父母，痛切地陳述了火災給他們帶來的巨大傷痛：火災發生時強烈的驚慌恐懼，在急救室外焦灼等待時的心急如焚，長達數周隔離治療期間骨肉分離的內心煎熬，植皮整形手術期間孩子的極度痛苦和無助掙扎，觸目驚心的赫赫傷疤……而這還僅僅只是一個開始，漫長的后續治療更是讓人感覺仿佛要跌入無盡深淵。見微知著，這個孩子及其家庭的遭遇，只是全國每年約30萬火災受傷者的縮影，類似的悲劇和痛苦隨時可能發生在每個美國人身上。因此，可以說美國的火災形勢十分嚴峻，解決這一問題已經刻不容緩。

經過深思熟慮，本委員會發現了諸多被忽視的消防安全問題——長期以來，美國社會對這些問題或者熟視無睹，或者認為根本“無力解決”。顯然，要想修補這些疏漏，并切實扭轉美國社會對消防安全的漠視態度，聯邦政府的深度介入必不可少。

我們強烈地感到，火災防控工作仍應主要是地方事權^[1]。長期以來，地方政府通過制定消防安全法規、購置消防裝備、維持消防隊運行，一直肩負著保護居民免受火災危害的主要責任，今后也仍將如此。相比于聯邦政府，地方政府更了解本地區的實際情況，可以更準確地把握當地的消防安全需求。本委員會認為，聯邦政府在消防安全領域的職責定位，應當限定在以下方面：向州和地方政府提供技術與教育培訓方面的支持，收集和分析全國的火災信息資料，制定易燃材料的強制性法規，圍繞重點問題組織開展技術研發，并對財力難以滿足基本消防安全需求的地方給予財政支持。

上述職責涉及聯邦政府^[2]的多個機構，本委員會認為，有必要在聯邦政府成立一個新機構，通盤考慮如何應對美國的消防安全問題，推動解決那些長期被忽視或者被認為“無力解決”的難題。為了更好地在不同層級的政府之間發揮協調作用，本委員會建議在住房與城市發展部^[3]組建國家消防管理局（United States Fire Administration），在消防安全領域承擔起向地方政府提供支持的職責。國家消防管理局的定位，絕非消防安全領域無所不能的“全能”機構，也不是要將目前各個聯邦機構正在開展的所有技術研究和專項工作一股腦地加以歸并整合，其職責和使命應當是圍繞減少火災損失這一核心目標，向有關的組織機構提供協調支持，使各類消防安全技術研究和專項工作更加系統化，形成合力，有序推進。這一綜合協調機構的成立，將有助于更好地發揮各個聯邦機構在火災防控方面的專長和優勢。

以下簡要概括了美國面臨的主要消防安全問題，這些問題既是本委員會的研究重點，也是國家消防管理局成立之后，應當重點推動乃至直接參與解決的關鍵問題。

（1）必須更加重視火災預防。消防部門應當突破只限于滅火、救人的傳統定位，將職能全面擴展到火災預防領域，將更多的精力投入到防火工作中，包括對兒童開展消防安全教育，進入居民家庭開展防火檢查以提高成年人的消防安全意識，強化防火規范的執行，監督建筑工程采取必要的消防安全措施，等等。國家消防管理局應當持續跟蹤、評估上述火災預防工作的實際效果，了解哪些措施在減少火災事故、遏制惡性火災方面最為有效。

（2）必須強化消防部門的專業培訓。目前，各地消防部門的專業培訓水平差異很大，良莠不齊。一方面，部分大城市的消防人員接受了極為完善的專業培訓；另一方面，很多農村地區的消防人員卻幾乎從未受過任何培訓。改進消防部門的專業技能培訓，有利于提高滅火救援效能、減少消防人員傷亡，對于保障消防部門更好地履行火災預防職能，意義尤為重大。

（3）必須全面開展消防宣傳教育培訓。絕大多數惡性火災，都是由于對消防安全不關心、忽視身邊的火災危險等人為疏忽引起的。如果人們能夠接受到消防安全培訓，就有可能及時發現和消除設備故障等安全隱患，從而避免很多火災的發生。即使萬一失火，如果人們掌握了基本的滅火和逃生技能，就能夠從容應對，很多的火災傷亡也同樣可以避免。

（4）必須改進建筑設計和材料選用，降低生活、工作環境的火災危險。目前，雖然已經針對燃燒火焰的危險性開展了初步研究，并就部分材料的阻燃性能提出了一些要求，但總體而言，我們對于燃燒產生的煙和有毒氣體危害性的認識還遠遠不夠。具有諷刺意味的是，阻燃材料雖然可以延遲火焰的蔓延傳播，但不完全燃燒又會產生大量致命的濃煙和有毒氣體。為了真正杜絕使用那些具有嚴重火災危險性的材料和產品，本委員會建議全面推行材料和產品的燃燒性能標簽標識系統——這項工作應當由消費品安全委員會^[4]承擔，以保障消費者的知情權，讓人們在購買產品時準確了解其火災風險。同時，在設計階段，也應當提前評估新材料、新產品、新建筑可能對使用者和周邊環境構成的火災風險。憑借全面細致的消防安全效能評估，可以準確辨識在材料、產品選用和設計環節存在的消防安全缺陷和火災隱患，預防重大惡性火災的發生。

（5）必須提高建筑物的消防安全水平。所有的高層建筑和人員密集場所，都應當安裝自動噴水滅火系統。目前，美國還沒有相應的經濟激勵措施，用以鼓勵業主和經營者主動安裝消防設施。很多地方甚至根本沒有制定建筑規范和防火規范，很多養老院（nursing home）、殘疾人福利設施缺少足夠的消防安全保障措施。鑒于大多數火災亡人都發生在住宅內，目前最為重要的一項措施，是鼓勵公眾在住宅內安裝能夠早期報警的火災探測器。

（6）必須加強重要領域的技術研究。目前，有關火災及其燃燒產物的基礎研究嚴重滯后，已經成為阻礙火災防控工作取得重大突破的瓶頸性問題，必須盡快在基礎研究領域取得突破，以全面帶動現代消防技術裝備、燒傷和煙氣中毒治療、建筑火災風險防控等方面的技術研發。

為推動解決上述問題，全國火災防控委員會在本報告中向美國公眾和有關機構提出了一系列的建議。這些建議涉及總統、國會、州和地方政府，以及產業界、行業組織和聯邦政府的有關機構，并特別強調要設立國家消防管理局，以承擔以下重要職責：

（1）開發綜合性的全國火災數據系統，為研究火災規律和制定防控對策提供支撐。

（2）了解掌握政府和私營部門（private sector）組織開展消防安全研究的情況，促進消防科研信息的交流，鼓勵各類機構在那些被長期忽視的領域開展研究工作。

（3）向州和地方政府提供分類撥款^[5]，支持各地編制綜合性的消防安全規劃，改善消防裝備，改進消防人員的教育培訓。

（4）組建國家消防學院（National Fire Academy），為消防官員提供高級教育培訓，支持州和地方政府開展消防業務技能培訓。

（5）努力開展全民消防安全教育。

本委員會還建議，聯邦政府的其他相關機構應當在各自職責范圍內，推動落實消防安全措施。如：住房與城市發展部應當要求所有由聯邦政府資助、投保和提供貸款保險的住房安裝火災探測和報警裝置；衛生、教育與福利部^[6]應當擴建燒傷專科醫療機構；國家衛生研究院^[7]應當加強有關燒傷和煙氣中毒的醫學研究；農業部應當強化農村消防工作；國家標準局^[8]應當深入開展有關消防安全的基礎性工程技術研究。

如果上述工作能夠得以全面實施，我們相信，未來美國的火災損失每年可以下降5%，并在14年內降低到目前水平的一半——僅就火災破壞和消耗的社會資源而言，這就意味著每年可以保護3.5億美元的社會財富——這是聯邦政府年度消防安全經費預算（1.53億美元）的一倍多（有關的詳細分析見第19章）。

本委員會的成員，分別來自消防部門、保險業、消防裝備制造廠商、試驗檢測機構和其他關注美國消防安全問題的組織機構。作為專業人士，我們達成的一項基本共識就是，只有深入剖析目前美國消防工作存在的問題和缺陷，才能推動聯邦政府采取切實有效的火災防控措施。

本委員會的多數成員常年致力于改善美國嚴峻的消防安全形勢，過去，我們確實曾對公眾漠視消防安全的態度習以為常，但現在，我們堅信這是完全可以扭轉的。我們也衷心希望，本報告能夠增強公眾的消防安全意識，從而成為扭轉美國火災形勢的轉折點。

[1] 根據《美國憲法》，美國作為憲政聯邦共和制國家，實行聯邦、州和地方的三級政府架構?！睹绹鴳椃ā反_定了聯邦政府的結構和權力（包括州際貿易、國防、造幣、移民及入籍、與外國簽訂條約等），并對州政府的職權作了基本規定；各州有州憲法，確定了地方政府的結構和權力。地方政府是指市、縣、鎮或學區以及特別區的政府，地方政府不論大小，相互之間沒有隸屬關系，實行廣泛的地方自治。——譯者

[2] 根據《美國憲法》，美國聯邦政府由立法、行政、司法三個分支組成，通常所理解的“美國政府”是指聯邦政府的行政分支，總統是行政分支的最高領導?！g者

[3] 住房與城市發展部（Department of Housing and Urban Development）成立于1965年，是美國聯邦政府的內閣級行政部門。主要職責是制定和執行促進住房公平的法規制度，實施住房抵押保險、租房補貼、新建和翻建住房補助等住房保障計劃，為老年、殘疾、低收入和無家可歸者等群體提供基本的住房保障，支持社區開發建設，并組織實施相關的政策和技術研究?！g者

[4] 消費品安全委員會（Consumer Product Safety Commission），美國聯邦政府的獨立管理機構。1967年，針對美國聯邦政府在產品安全監管領域存在的職責分布碎片化、覆蓋范圍嚴重不足等問題，美國政府成立全國產品安全委員會（National Commission on Product Safety），研究擴大聯邦政府對產品安全的監管范圍。該委員會指出，決定消費品安全的根本因素，是生產企業在產品設計、加工制造過程中必須切實承擔起保障產品質量和安全的主體責任。在該委員會推動下，1972年美國國會通過《消費品安全法》，授權組建了消費品安全委員會?！g者

[5] 分類撥款（bloc grants），指美國聯邦政府向地方政府提供的援助撥款，只對款項用途提出原則性的要求，不具體指明接受者使用該款項的細目，以便于地方政府結合本地實際，采取靈活的支出模式。這一撥款方式的缺陷是，難以對資金使用效果進行績效評價。與之相對的是“專項撥款”（grants），即聯邦政府向地方政府提供援助撥款時，對款項用途和具體項目予以明確限定。20世紀60年代末，尼克松總統認為由于長期施行羅斯?？偨y的“新政”，聯邦政府已經成為一個龐大而低效的官僚機構。1969年8月8日，尼克松在全國廣播電視講話中正式提出“還政于州”“還權于民”的“新聯邦主義”（New Federalism），主旨是把一部分權力、資金、責任從聯邦政府分流給州和地方政府，以加強州和地方在解決各種經濟和社會問題中的作用?！靶侣摪钪髁x”的主要政策工具，就是大幅度增加向地方政府提供的分類撥款額度?！g者

[6] 衛生、教育與福利部（Department of Health, Education, and Welfare），成立于1953年，美國聯邦政府的內閣級行政部門。1979年拆分為教育部（Department of Education）和衛生與公眾服務部（Department of Health and Human Services）?！g者

[7] 國家衛生研究院（National Institutes of Health），成立于1887年，目前隸屬于衛生與公眾服務部，是美國聯邦政府在生物醫學和衛生領域的主要研究機構，除自身承擔一部分研究項目外，還負責向其他研究機構提供經費支持。——譯者

[8] 國家標準局（National Bureau of Standards, NBS），成立于1901年，美國聯邦政府商務部的下屬機構，主要職責是確定美國的度量衡標準，制定工業制造、商業服務等方面的技術標準，并參與建筑防火、結構抗震等技術研究，同時也是美國的國家標準度量衡實驗室。前身是1830年成立的財政部度量衡標準辦公室（Office of Standard Weights and Measures）。1988年，改組為國家標準與技術研究院（National Institute of Standards and Technology, NIST）?！g者