第四節 民國時期成都房地產管理的相關法律法規

民國時期，城市房地產管理作為土地管理的一個方面，國民政府雖未曾頒布專門的房地產管理法，但在房地產管理的具體操作實踐中，各級政府以孫中山先生“平均地權”思想為城市土地管理及房地產管理的主要指導思想。“以總理所主張之平均地權，為解決我國土地問題之最高原則”，“孫中山先生首先提出‘平均地權’的最高原則……而解決目前中國最嚴重的土地問題”。

孫中山先生“平均地權”土地思想的核心在于“地利共享”，以其在《同盟會宣言》中所宣稱的：“改良社會經濟組織，核定天下地價。其現有之地價，仍屬原主所有；其革命后社會改良進步之增價，則歸于國家，為國民所共享。”其宗旨在于“私人所有土地，由地主估價呈報政府，國家就價征稅，并于必要時依報價收買之”。為實現“平均地權”的理想，孫中山先生設計了四個具體操作的步驟：

第一，核定地價，以全國性的地籍整理和土地登記為基礎，以各地地價之高低為基準征收地價稅。地價的多少由土地所有人“自由呈報”，由政府地政部門“載在戶籍”后，即以土地所有人呈報之地價為政府最后規定之地價。孫中山先生認為，只要嚴格實行“照價征稅”和“照價收買”，土地所有者就不會“高報”或“低報”地價。因為若高報了，“納稅不得不重”；若低報了，“自定之地價太賤，則國家可以照價收為國有”。如此，即可實現地價之公平。

第二，照價征稅。“照地主所報之地價，納百分之一或百分之二的地稅。以后公家有用其地，則以所增之地價悉歸公有，地主只能得原有地價，而新地主則照新地價而納稅。”其后在孫中山先生指導頒布的《廣東都市土地稅條例》中，明確規定了征收土地稅應分為兩種形式：“一種為按地價征收的普通地稅，凡價值同等之同種土地，一律受同等之待遇，稅率為0.4%～1.5%；二為土地增價稅，按土地增價之大小，分別課以10%～30%等不同稅率的增價稅，對于因人工改良而非自然增價者，免除改良費之半數；地價較低以及土地增價未超過10%的，免征土地增價稅。普通地稅和土地增價稅的納稅人，原則上為土地所有人，特定情形下為土地的永租人或典主等。”

第三，漲價歸公。“地價漲高，是由于社會改良和工商業進步。……這種改良和進步的功勞，還是由眾人的力量經營而來的；所以由這種改良和進步之后所漲高的地價，應歸出人力者享有。”土地增值是“以眾人之勞力焦思以經營之社會事業，而其結果則數百數十倍之地主坐享其成，天下不平之事，孰過于此！”所以“所增之價應悉歸公有，地主只能得原有地價”。

漲價歸公是孫中山先生平均地權的核心所在，即核定地價后，由國家來收取土地未來增值之價，土地增值之收益應該歸國家，而不能歸地主，只有這樣才能實現“共社會未來之大富產”，即由人民平等共享土地增值收益權。而這一目標主要通過征收土地增值稅來實現，征得的稅款用以“經營地方人民之事業”，從而滿足“辦社會事”之“公共需要”。可見漲價歸公，即是運用財稅手段調節由土地增值而產生的社會財富的再分配，其目的在于通過財稅收支的形式間接地實現人民共享地權地利。

照價收買，指國家可以隨時按照地主所報地價收買土地，這一方面可以防止地主在呈報地價時為逃避土地稅收，以多報少，弄虛作假。將它與照價征稅相互為用，即可保障地權得到平均，從而使地主、資本家放棄對土地的投機。另一方面，當國家需要征用土地時，即可按照地主最初申報之價格進行收買。通過國家收買，可以保障漲價歸公的實現，“公家有用其地，則永遠照價收買，不得增加，他若私相買賣，則以所增之價悉歸公有，地主只能得原有地價，而新主則照新地價而納稅”。而對于土地上所建之房產，亦順應城市發展規定了需“補回地主樓宇的價值”。

國民政府以平均地權思想為其立法中心，制定出符合民生主義精神的一系列《土地法》《土地征收法》《土地使用法》《地價稅法》等，以及與房屋管理相關的《戰時房屋租賃條例》《內地房荒救濟辦法》和1938年12月遷渝后國民政府頒布的《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》，抗戰結束后1947年公布的《房屋租賃條例》《獎助民營住宅建筑條例草案》《鼓勵人民興建房屋實施方案》等。

四川省、成都市政府在國民政府就土地房屋問題制定的各項法律、法規的基礎上，結合本地實際，制定并實施了大量的關于土地和房屋管理方面的地方性法規，以及在進行地方房地產相關工程及管理實務中制定的法規、章程、細則等。1940年成都市開始進行土地整理、登記工作，成立了成都市土地整理辦事處，制定了一系列關于土地整理登記的規章辦法，如1940年由成都市政府制定頒布的《成都市土地整理計劃綱要》，同年由成都市土地整理處頒布的《成都市土地登記實施辦法》，1943年由成都市政府頒布的《成都市土地登記施行細則》，1944年由四川省地政局頒布的《四川省土地勘丈規則》，1947年9月由四川省政府修正并頒布的《四川省土地復丈規則》，由成都市政府頒布的《成都市土地覆丈規則》，進行地方公產管理的《四川省整理市縣財政方案》《成都市政府整理公學產實施辦法》，規范城市土地征收具體工作的《成都市拓寬道路補償拆卸遷移暫行規則》。1937年四川省政府主持成都“新村”建設工程，制定了一系列關于“新村”建設的相關法律法規，如《四川省政府建設成都新村籌備委員會組織章程》《四川省政府建設成都新村征收土地規則》《四川省政府建設成都新村放地規則》《成都新村第一次征地實施辦法》《四川省政府籌建新村征收成都市舊皇城區域土地辦法》。在其他工程中涉及土地征用的規章，如1940年8月由四川地政局頒布的《成都東北段環城馬路征用土地放價辦法》《四川省政府辦理川大遷移校地委員會收回皇城土地實施規則》《成都市拆除火巷實施辦法》。關于地價和房屋價格整理方面的規章有：1937年8月由四川省地政局頒布的《四川省城鎮地籍整理規定地價實施細則》、1946年10月頒布的《四川省建筑改良物價施行細則》。對房屋租佃進行規范管理的有：四川省政府于1936年8月頒布的《成都市房屋租佃規則》《成都市政府發給房屋租佃契約細則》《成都市財政局市有房屋地皮租佃規則》《蓉疏散區房屋禁止提高租價實施條例》《成都市非常時期房屋租佃規則》，以及1942年頒布的《四川省各縣疏散區房屋租賃標準規定》、1947年12月成都市政府頒布的《成都市強制空房出租實施辦法》。關于地稅、房捐征收的法規有：四川省政府于1936年4月頒布的《城市改良地區特別征稅通則》、1937年8月頒布的《四川省各縣、市土地稅征收規則》、1946年1月頒布的《四川省征收各縣、市房捐暫行簡章》《成都市房捐征收章程》、1944年4月頒布的《四川省各縣市土地改良物稅征收規則》，1948年7月還頒布了《幣制改革后規定地價及征收土地稅費補充辦法》。關于房屋建設方面的規章有：1939年7月由四川省會疏散區臨時住宅建筑管理委員會公布的《建筑團體貸款辦法》，8月由四川省政府頒布的《四川省疏散區貧民住宅建筑管理借用土地辦法》，1948年6月由成都市政府頒布的《成都市建筑平民房屋辦法》《成都市短期小額改良市地放款實施辦法》，另外還有關于房屋租佃糾紛調解方面的規章《成都市房屋租佃糾紛調解委員會暫行條例》，涉及房屋建設行業管理的《成都市政府管理泥木工頭規則》，等等。

各種法律、規章、規則的制定是民國時期各級政府對新興的房地產行業進行規范化管理的探索和嘗試，同時也是政府在進行房地產管理工作中開展各類實務、解決各種問題經驗的總結，從對這些法律規章的研究中，可對當時政府對于城市房地產市場逐步介入及管理情況有全面而深入的了解。