第五節 城市土地管理專門機構的設置

清末的成都并沒有專門的房地產管理機構，按照傳統的管理方式，房地產管理的核心內容就是征收田房契稅。“1908年清政府將原歸地方的部分契稅全部提歸國有，一年后又廢除原有的包繳制，改藩署戶糧房為省經征總局。在成都、華陽兩縣設經征分局，征收田房契稅，并廢‘契尾’，改用‘官契’，由縣政府加蓋官印憑證管業。”舊時的中國實行城鄉合治，城鎮和鄉村都統屬于一個單獨的行政管理系統，城市沒有自治地位，沒有專門的市政管理體系。擔任城市直接行政職能的知縣衙署，即成都縣署和華陽縣署，其職責為“平賦役、聽治訟，興教化、厲風俗。凡養民、禮神、貢士、讀法、皆躬親厥職而勤理之”。與地方賦稅征收相關的房地產管理還是由各級地方政府主持進行，另外在基層執行時，則依靠地方保甲等予以監督執行。“其管內稅糧完欠，田宅爭辯、詞訟曲直、盜賊發生、命案審理，一切皆與有責。遇有差役，所需器物責令催辦，所用人夫責令攝管。”

辛亥革命后，隨著中國城市的近代化，城鄉合治的管理形式逐漸不能適應日益發展的城市發展管理的需要，興辦市政成為當時中國城市發展的潮流。1918年中華民國軍政府率先在廣州興辦市政，設市政公所，1920年又改組為市政廳。1921年北京中央政府頒布了《市自治制》和《市自治制施行細則》，從法律上正式確立了市作為區域性自治團體的地位和作用，此后中國許多城市相繼開始建立市制。成都作為這批城市中的一員，1921年四川省會警察廳與成華議事會聯合呈報四川各軍聯合辦事處，擬請籌辦成都市政，經批準立案設立了成都市政籌備處。1922年3月，成都市政公所正式成立，劉成勛為第一任督辦，從此成都開始興辦城市自治，從而使傳統的“城鄉合治”轉變為“城鄉分治”。此為成都市建制的開始。

在近代化的成都城市形成的過程中，政府對城市土地的開發及管理也開始由以前的僅以征賦稅為目的的簡單管理，逐步發展到比較專業系統的城市土地及房地產開發及管理。

1928年10月，成都市政府成立，其下設一處三局，在財政局下設三科，由財政部門兼管土地，土地登記及稅捐征收分別由第二、三科管理。1932年9月，成都市政府撤局建科，原財政局撤銷，改建為財政科，內設土地管理股管理土地及土地改良物相關問題。抗戰前期，全國范圍的城市地價上漲風潮日盛，政府進一步加強了對房地產資源的控制和管理，“地政工作為仁政之始基，亦地方建設之百年大計。歷代體國經野，靡不于地籍賦役三致意焉。蓋由土地為人類資生之源，亦國家組成經濟生產之要素，其分配利用之當否，關于國計民生者至深，是故本黨以平均地權為實現民生主義之要略。誠能‘地盡其利’實所以增進整個社會大眾之福祉。年來各省市縣對于地政事業多能積極舉辦，漸著實效。就地政之整個范圍而言，原有土地整理（包括土地測量、登記、調查、登記造冊及改征地價稅）與土地改革（包括土地分配與土地利用）兩大部門。目前本市地政尚屬草創時期，各項工作亟待展開，其在土地整理方面，雖由省府設立成都土地整理處統籌辦理，而本科有參與其事之責，自當協力推進，促其早日成功”。

1936年2月，為推進各省地政工作，國民政府擬定《各省市地政施行程序大綱》，規定了各省市舉辦地政的程序，除依照《土地法》暨《土地法施行法》的規定外，均依據該大綱辦理。將省、市已設立的專管地政機關一律改成地政局；省由民政廳、市由民政局設股辦理地政的，應改為設科辦理；省由財政廳辦理地政的，應劃歸民政廳辦理，市由其他局辦理的，應劃歸財政局辦理；省市尚未設立專管地政機關的，省由民政廳設科辦理，市由財政局設科辦理。除地政機關設立外，該大綱還就土地測量、土地登記、土地使用、土地稅、土地征收的施行程序做了相應規定。

當年，四川省地政委員會成立，由省長劉湘兼任委員長，民政廳廳長嵇祖佑任常務委員。1937年11月四川省地政局正式成立，由民政廳廳長嵇祖佑任局長，下設成都、華陽辦事處。其職責主要是制定土地政策、規章，土地行政，征收地租、地稅，進行土地登記、測量、制圖、評定地價等。

次年，成都市政府根據《各省市地政施行程序大綱》和《國民政府內務部組織法》相關規定，結合成都實際，設立直屬市政府專門管理土地的機構——成都市地政科，內設行政、測繪、登記三股，后增設“新村”管理股。成都市地政科科長為劉世璞，副科長為王國章。該科負責掌管全市的土地登記、使用、征收和稅收，辦理土地契據審查，土地、房產糾紛調解和其他有關地政事項。“本市土地整理實應由市政府地政科負責料理，但為人事及事務管理便利計，于地政科內設成都市政府土地整理辦事處。辦事處系臨時性質，不對外行文，一切以市政府名義行之，辦事處設主任一人，以地政科科長兼任。……其業務人員，完全由省地政局就近監督、指導、撥調，實際與省地政局辦理無異。”

成都市地政科行使政府對于地政事務的管理職能，主要包括：“一、接收新市區并測設地形圖；二、整理市有公產；三、整理復興門外附城風景區，包括各門外城濠土地之清厘；四、整理外西陰地壩（外西陰地壩是前清時代為旗民進葬之所，其意義含有公墓之性質，土地應屬官有）；五、籌建公墓；六、改進本府（指成都市政府）自用或代辦其他機關土地征收辦法；七、調查本市土地及房屋使用情形；八、協助本市土地整理工作；九、健全本科組織。”1940年5月，依四川省政府令，成立成都市土地整理處，隸屬四川省地政局管理，專司地籍測量、制圖、辦理土地登記及評定地價，其下又設立土地測量隊等機構。

1945年7月，國民政府內政部批準成都市政府組織規程，成都市政府內設7科3室，第6科負責土地事項，從當年起，成都市轄8區8鎮均設地籍干事。1946年，國民政府行政院設置了地政部，下設地籍、地政、地價和總務等司。3月，成都市地籍整理完畢，奉四川省政府令撤銷成都市土地整理處，地籍圖表登記等數據移交成都市地政科，地政科為此增設土地登記處。