第一節 選題背景

一、從社會管理到社會治理

在我國，“社會治理”這一概念出現之前，我們更多的使用的“社會管理”這一概念。有研究認為，“在中國，‘社會管理’作為一個相對獨立的概念及其所涵蓋的知識體系，形成于20世紀80年代初期。”這個時期的社會管理仍帶有計劃經濟的濃厚色彩和價值取向，指的是國家對社會的管理，基本等同于行政管理。隨著我國社會主義市場經濟的深入推進、轉型期的加快和社會問題的增多，社會管理被賦予了新的內涵，進入新世紀后被黨和政府多次提及和強調。1998年，《國務院機構改革方案》首次將社會管理明確為政府的四大職能（經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能）之一；黨的十六大以來，社會管理創新正式進入黨的研究視野和歷次黨代會、中央全會的戰略部署，其基本框架和方向開始明晰。2003年7月28日，在全國防治非典工作會議上的講話中，胡錦濤同志指出要進一步研究并切實抓好推進社會管理體制的建設和創新等9個方面的工作；2004年十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》再次強調指出，要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”；黨的十七大報告指出，“完善社會管理，維護社會安定團結”“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”“最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”;2011年2月19日，省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班在中央黨校舉行，持續傳遞了加強和創新社會管理的政策導向。黨的十八大報告進一步強調指出，“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設”“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”

從社會管理到社會治理是新一屆黨中央關于社會建設領域的進一步理論深化和實踐拓展。黨的十八屆三中全會提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，同時部署了“創新社會治理體制”的改革攻堅任務。這就從國家層面正式確認了從“社會管理”到“社會治理”的新發展戰略。這一新發展與新時期中國共產黨的社會治理理論創新成果和過程密不可分。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，立足新的時代條件和歷史方位，把馬克思主義社會治理思想和新時代實際相結合，大力推動社會治理創新實踐，形成了習近平總書記關于社會建設和社會治理的系列新理念、新思想和新論斷。其內容大體包括，“黨的領導論”“人民中心論”“民生為本論”“公平正義論”“德法共治論”“體制創新論”“不忘本來論”“群眾工作論”“基層重心論”“總體安全論”等十個方面的內容，推進和發展了馬克思主義社會治理思想，是指導新時代國家治理和社會治理的根本遵循。習近平總書記指出，“社會治理是一門科學”。我們在初步研究中認識到，這一重要論述和關于社會治理的新理念和新思想內涵豐富，需要重點把握以下六個方面的重點內容：一是把社會治理置于國家治理體系和治理能力現代化之中，賦予了新時代社會治理鮮明的歷史方位和時代內涵。二是實現了從社會管理到社會治理的創新性發展。正如習近平總書記所言，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”社會治理的提出深化和拓展了對社會管理領域一般規律的認知，契合了國家治理轉型的現實需要。三是強調把加強黨的建設、鞏固黨的執政基礎貫穿社會治理始終。習近平總書記強調指出，“能不能保持經濟社會持續健康發展，從根本上講取決于黨在經濟社會發展中的領導核心作用發揮得好不好。”從社會主義社會治理的本質特征上來說，加強和創新社會治理也是加強基層政權建設，更好發揮黨建引領作用的過程。四是始終堅持和凸顯“以人民為中心”。“以人民為中心”體現了黨對國家治理和社會治理規律的認識深化，是新時期中國特色社會主義社會治理的根本價值取向，這也寓示著加強和創新社會治理，建設現代社會治理體制應始終圍繞著回應人民群眾的美好生活需要而展開，凸顯人民主體性，保障人民各項權益，始終堅持人民立場。五是指出城鄉基層社區是社會治理的重點。習近平總書記指出，“社會治理的重心必須落到城鄉社區”。黨的十九大報告進一步指出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”這就進一步指出了城鄉社區在國家治理和社會治理中的基礎性載體作用。六是重視社會治理體制的改革與創新。習近平總書記指出，“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新”。體制關系全局、指向長遠，制度化、規范化是加強和創新社會治理的內在要求，這就涉及多元主體之間的關系優化和功能定位。由此，黨的十九大報告進一步指出，要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”“打造共建共治共享的社會治理格局”。

社會治理與社會管理盡管只有一字之差，卻蘊含著國家治理方式的深刻變革以及對“社會管理創新”思想的再發展。回顧社會治理在我國的發展歷程，我們會發現，隨著改革開放的深入推進，從社會管理到社會治理體現出中國共產黨回應時代發展需要，與時俱進的實踐探索和理論創新過程。這從根本上來說是源于中國社會快速轉型的客觀需要，社會管理創新是應對“經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化”挑戰的應然之舉，而社會治理創新則進一步回應了社會主要矛盾轉化的時代課題和治理新需要。創新社會治理，建設中國特色社會主義社會治理體系，是黨中央在新的歷史條件下審時度勢、與時俱進做出的重大戰略部署。如何按照這一要求，在鄉村社會治理中加以落實和推進是我們面臨和必須解決的重大時代課題與戰略任務。黨的十九大報告進一步提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，這為現代鄉村社會治理體制建設指明了方向。本選題正是在這樣的大背景下而展開的。

二、實施鄉村振興戰略的內在要求

黨的十九大在對城鄉發展階段、形勢任務、發展需要等方面科學判斷的基礎上，提出了“實施鄉村振興戰略”。解決好新時代“三農”問題，推進城鄉融合發展是中國特色社會主義事業深入發展的現實需要，也是關系新時代國計民生和國家治理現代化的根本性課題。“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”實際上，黨中央始終高度重視“三農”問題的解決，自進入21世紀以來，中央一號文件連續多年鎖定“三農”主題。2005年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中就曾指出，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務。要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意愿，扎實穩步推進新農村建設。”之后黨中央又多次對解決“三農”問題做出強調和部署。鄉村振興戰略的提出體現了黨中央對解決“三農”問題原則的堅持，并根據時代發展的新特點和新需要，賦予了解決“三農問題”新的時代內涵和系統治理之策，是破解城鄉二元結構、促進城鄉融合發展的重大戰略舉措。

自黨的十九大提出實施“鄉村振興戰略”以來，2018年一號文件聚焦“鄉村振興戰略”，中共中央、國務院出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年1月2日）。該《意見》就新時代實施鄉村振興戰略的重大意義、總體要求、農業發展、生態建設、文化繁榮、鄉村治理、民生保障、精準脫貧、體制機制創新、人才體系、投融資渠道、黨對“三農”工作的領導等十二個方面做出了具體部署。按照該《意見》中“強化鄉村振興規劃引領”“制定國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）”的要求，2018年5月31日，中共中央政治局會議審議《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，并于同年9月正式印發，分十一篇共三十七章，對實施鄉村振興戰略做出具體謀劃，進一步細化、實化了階段性工作重點、政策措施和推進路徑，并對健全現代鄉村治理體系做出具體安排，是指導當前鄉村振興戰略推進和鄉村社會治理體制創新的重要政策遵循。

完善現代鄉村社會治理體制，探索實踐鄉村社會共建共治共享的治理格局是決定鄉村振興成敗的關鍵性方面。發展與治理是辯證統一的，鄉村振興戰略的實施需要協調多元主體關系、激活鄉村改革發展的內生活力，這就需要有效的治理體系與之相匹配，內在包含了“治理有效”的要求和保障。通過現代鄉村社會治理體制建設，完善基層黨組織的全面領導機制，調動廣大農民參與鄉村振興的主體能動性，形塑多元主體的發展和治理合力，可以為新時代鄉村振興戰略的順利推進提供必要的體制機制保障。著名已故美國政治學家亨廷頓曾指出，“處于現代化之中的社會里政治的一個基本問題就是找到填補這一差距的方式，通過政治手段重新創造被現代化摧毀了的那種社會統一性。”按照徐勇教授的觀點，“農村改革主要是將農民從公社體制中解放出來，使他們成為農村發展和創造自己幸福美好生活的主體。但是，由于長期以來的體制安排，我國農民的主體地位還沒有得到足夠的尊重。如盡管實行村民自治，但是各種各樣的政府任務仍然以強制性的方式下派給村委會，農民為各種各樣的政府任務所驅使。所以，在建設社會主義新農村過程中，消除壓制農民積極性的體制性障礙仍然是一項艱巨的任務”。從這個意義上來說，當前推進鄉村振興戰略的重點內容之一就是建設現代鄉村社會治理體制。只有進一步構建共建共治共享的鄉村社會治理格局，優化鄉村治理的實施機制和運行過程，完善村民自主自治體系，實現國家與鄉村社會的良性互動，才能從體制機制上保障鄉村振興戰略的實施和落地。由此，2019年1月3日中共中央、國務院發布的《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（簡稱“一號文件”）中指出，要“完善鄉村治理機制，保持農村社會和諧穩定”；“抓實建強農村基層黨組織，以提升組織力為重點，突出政治功能，持續加強農村基層黨組織體系建設”。2019年3月19日習近平主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議，又審議通過了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，就“加強和改進鄉村治理”再次做出強調和布局，要求進一步“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，抓實建強基層黨組織，整頓軟弱渙散的村黨組織，選好配強農村黨組織帶頭人，深化村民自治實踐，發揮農民在鄉村治理中的主體作用，傳承發展農村優秀傳統文化”。總的來說，建設現代鄉村社會治理體制，解決的是實施鄉村振興戰略的主體性關系優化和主體性力量建構問題，是推進鄉村振興戰略的重要保障和體制支撐。

三、創新鄉村社會治理的現實需要

改革開放以來，特別是在市場經濟和社會主義民主政治的條件下，鄉村的社會環境與社會治理主客體都發生了很大變化，迫切要求社會治理體制的改革和創新。一是鄉村的“空心化”和新型社區化使鄉村社會治理呈現出新特征。一方面，隨著城鎮化速度的加快和鄉村社會流動性的增強，鄉村的“空心化”現象也在加劇；另一方面，隨著新時期鄉村建設的深入推進和鄉村的社區建設步伐的加快，大量新型農村社區開始出現。“空心化”和新型社區化的雙重挑戰，使鄉村社會治理出現新的任務、呈現新的特征。二是鄉村社會階層多元化，使鄉村社會治理的主體結構和服務對象呈現出多樣性。比如，鄉村的社會階層結構的變化，出現了私營企業主、個體工商戶、進城務工者、種植戶、手工業者、新鄉紳、留守人員等多元性主體，不同的群體有不同的需求，對社會治理的要求也越來越高。三是鄉村社會利益結構調整導致利益格局復雜化，利益糾紛增多，公平訴求凸顯，社會治理的難度增大。比如，市場經濟使人們對個人利益的追求變得合理和正當，但維護、引導、約束和規范農民利益訴求的體制機制還不健全，導致利益失范現象和群體性事件時有發生。近年來涉及村民自治問題、林地糾紛問題、環境糾紛問題、征地拆遷等問題增多，而“鄉政村治”體制的運行張力，導致了很多基層的問題不能在基層得到解決，影響了鄉村社會的和諧穩定。這就要求進一步健全村治機制以及維護群眾權益，妥善處理好矛盾糾紛，維護鄉村社會和諧穩定。四是鄉村社會文化的現代發展遭遇轉型陣痛。一方面，農民思想觀念深刻變化，民主法治訴求增強，希望更多參與鄉村公共事務的管理與決策，這必然對鄉村治理過程的優化提出新要求；另一方面，轉型期鄉村社會價值觀失范現象開始增多，人們的精神皈依問題開始變得突出。五是信息網絡化的興起，農民權益訴求表達渠道多元化，甚至改變著農民的社會交往方式和公共性生產空間，鄉村社會治理的技術環境迎來新變化。我國鄉村社會治理面臨的這些深刻變化，標志著鄉村社會治理進入了新的階段。這既為創新鄉村社會治理提供了機遇和動力，也對新形勢下改革鄉村社會治理體制，提高社會治理現代化水平提出了緊迫任務和嚴峻挑戰。從鄉村社會治理體制的實際運行來看，在一些方面還不能完全適應鄉村社會變遷的需要，集中體現為民主治理過程的虛化以及行政權與自治權的“二律背反”現象等。這就迫切要求從體制機制上創新鄉村社會治理，通過黨委領導、政府主導、多方參與，進一步形塑新時代鄉村社會發展的合力，解決鄉村社會面臨的突出問題，回應農民日益增長的美好生活需要，促進鄉村社會和諧運行、活力迸發。