如何避免公共決策中的浪費(fèi)

反對政府管制的改革者一定清楚地意識到了什么。政府確實(shí)存在浪費(fèi)行為，但問題的關(guān)鍵在于對此該怎么辦。許多自由主義者相信，最好的策略是“餓死野獸”⁽³⁾。或者，正如反稅收團(tuán)體——美國稅制改革組織的主席格羅弗·諾奎斯特（Grover Norquist）所做的生動(dòng)描述：“我并不希望廢除政府。我只是希望縮小它的規(guī)模，小到能塞進(jìn)浴室或者浴缸吧。”³

“餓死野獸”策略倡導(dǎo)者們的觀點(diǎn)很簡單。既然上繳到華盛頓、薩克拉門托或奧爾巴尼⁽⁴⁾的錢必然會被浪費(fèi)，解決方法就是盡量少向這些地方繳錢。加利福尼亞州是“餓死野獸”策略倡導(dǎo)者們的沃土，因?yàn)檫@個(gè)州獨(dú)特的憲法條例允許選民直接決定立法提案。

據(jù)說，要想知道美國發(fā)展的走向，就應(yīng)該了解加利福尼亞州。加利福尼亞州率先認(rèn)真處理汽車尾氣排放產(chǎn)生的空氣污染問題，率先普及節(jié)能電器，也率先為女性和少數(shù)族裔爭取更多權(quán)利，率先應(yīng)對二手煙污染問題，還催生了在過去30年里引領(lǐng)公眾主流意識的反稅運(yùn)動(dòng)。

1978年6月，13號提案贏得了超過65%的加利福尼亞人的支持，投票率接近歷史最高水平。13號提案的官方名稱為《人民限制財(cái)產(chǎn)稅動(dòng)議》（People's Initiative to Limit Property Taxation），俗稱“賈維斯-甘恩修正案”，以發(fā)起這次公民投票的兩位先鋒人物霍華德·賈維斯（Howard Jarvis）和保羅·甘恩（Paul Gann）命名。賈維斯是奧蘭治縣（Orange County）的一名商人，長期反對征稅；甘恩是薩克拉門托的保守派積極分子。修正案的主要條款是將加利福尼亞州的財(cái)產(chǎn)稅降至財(cái)產(chǎn)估價(jià)的1%，相應(yīng)地，在隨后的每一年里也都不能超過2%。

關(guān)于13號提案的一些細(xì)則會對加利福尼亞州造成什么影響，人們?nèi)源嬖跔幷摚菦]有人會懷疑這一提案抑制了長期以來的稅收增長趨勢。與聯(lián)邦政府不同的是，州政府通常是不允許持續(xù)存在赤字的，毫無疑問，13號提案也抑制了原本可能產(chǎn)生的政府支出。

由于政府支出總會存在浪費(fèi)，支持13號提案的人因此聲稱該提案減少了政府浪費(fèi)，由此不必?fù)?dān)心自相矛盾。但是要想向中立者證明13號提案會讓加利福尼亞州變得更好，就困難得多了。立法者提出的所有政府計(jì)劃總會得到一些選民的支持。這些計(jì)劃中，有些發(fā)揮出了價(jià)值，還有一些則沒什么用處。資金的虧空迫使政府削減財(cái)政預(yù)算，這時(shí)，哪些計(jì)劃會被砍掉取決于其支持者力量的大小。然而，就像阿拉斯加州的“哪兒都去不了的橋”所揭示的，僅僅獲得一部分人的支持并不意味著該計(jì)劃會對更大范圍的公眾有益。由此得到的必然結(jié)論是，13號提案也導(dǎo)致其他有價(jià)值的計(jì)劃被取消。

最終結(jié)果是什么呢？彼得·施拉格（Peter Schrag）在他1998年的書《失樂園：加利福尼亞的經(jīng)歷，美國的未來》（Paradise Lost: California's Experience, American's Future）中試圖解答這一問題。⁴施拉格在《薩克拉門托蜜蜂報(bào)》（Sacramento Bee）當(dāng)了19年社論版主編，對于在實(shí)施13號提案和其他意在限制政府職能的公民票選提案之后的20年里，加利福尼亞州的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史，他經(jīng)過細(xì)致研究，給出了盡可能中立的解釋。

由此涌現(xiàn)的圖景與在第二次世界大戰(zhàn)之后的一代人心中加利福尼亞州一直具有的“模范且具吸引力”的形象截然不同。在《失樂園：加利福尼亞的經(jīng)歷，美國的未來》出版后的幾年里，加利福尼亞州政府的財(cái)政狀況繼續(xù)急劇地惡化，相比于美國其他州，其整體發(fā)展?fàn)顩r也顯著惡化。例如，僅2009年，財(cái)政收入不足使加利福尼亞州被迫削減了200億美元的預(yù)算。但即使在13號提案實(shí)施的最初20年里，加利福尼亞州也發(fā)生了極大的變化。施拉格寫道：

在30年前，加利福尼亞州是全美對學(xué)校資助最多的州之一，如今排名卻落到后25%，無論是學(xué)生的身體健康狀況、學(xué)校獲得的公共撥款，還是考試成績，都已不及紐約州、康涅狄格州或新澤西州，反而更接近密西西比州的水平。加利福尼亞州一度有名的高速公路系統(tǒng)，如今在美國已經(jīng)成為最破敗的公路網(wǎng)之一。許多公共圖書館縮短了營業(yè)時(shí)間，甚至有些干脆倒閉了。這個(gè)州曾經(jīng)最為豐厚的社會福利，也被一再削減。曾經(jīng)一直免學(xué)費(fèi)的院校系統(tǒng)，雖仍然是世界上最龐大的公立教育體系之一，如今卻如同所有其他州立大學(xué)系統(tǒng)一樣，因資金和學(xué)費(fèi)問題苦苦掙扎，甚至更為嚴(yán)重。⁵

13號提案的支持者則稱還有其他重要因素導(dǎo)致了加利福尼亞州長期的相對衰退，以此進(jìn)行反駁。但無法改變的事實(shí)是，長期的收入短缺一直是加利福尼亞州的核心問題。

反對政府管制的積極分子堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)對收入短缺的最佳手段是削減浪費(fèi)性的財(cái)政支出。除了浪費(fèi)性項(xiàng)目的直接受益者以外，會有誰反對這一點(diǎn)呢？困難的是，如何才能在削減浪費(fèi)支出的同時(shí)，避免帶來更加嚴(yán)重的附加損失。經(jīng)驗(yàn)表明，“餓死野獸”的策略并不能解決這一問題。

擁護(hù)“餓死野獸”策略就好比讓腸道寄生蟲病患者不要再吃東西，并解釋說因?yàn)椴∪顺缘氖澄锸羌纳x的命脈，只要停止進(jìn)食，這些寄生蟲最后就會死掉。好吧，確實(shí)如此，但是病人自己可能會先死掉，或者在這個(gè)過程中身體受到嚴(yán)重?fù)p害。正因如此，殺滅寄生蟲的有效策略都是非常有針對性的，試圖對寄生蟲造成直接傷害，同時(shí)盡量減小由此對宿主帶來的傷害。

把宿主-寄生蟲的類比進(jìn)一步擴(kuò)展，會給我們帶來更多啟示。注意，任何復(fù)雜生物體內(nèi)都是有寄生蟲的。減少寄生蟲對生物體當(dāng)然有好處，正是因此，自然選擇才總是更青睞擁有有效免疫系統(tǒng)的生物體。但是，自然選擇也總是更青睞最有生命力的寄生蟲。與寄生蟲的對抗會帶來好處，也要付出代價(jià)。權(quán)衡這種對抗的要領(lǐng)在其他領(lǐng)域也同樣適用，這個(gè)要領(lǐng)是：要先使用代價(jià)最小的手段，來消滅最危險(xiǎn)的寄生蟲。但是最終會到達(dá)一個(gè)臨界點(diǎn)，這時(shí)下一個(gè)手段的成本等于由剩下的最危險(xiǎn)的寄生蟲所帶來的損害。超過了這一點(diǎn)，再消滅寄生蟲實(shí)際上會讓生物體的情況變糟。⁶

政府財(cái)政浪費(fèi)的問題中存在著同樣的邏輯。減少浪費(fèi)的最好辦法當(dāng)然是先使用成本最低的手段來消除直接造成浪費(fèi)的最重要的因素。當(dāng)然，為此必須先搞清楚為什么會存在浪費(fèi)。

通常的答案是，政客們會因?yàn)橹匾鲑Y人的要求而支持浪費(fèi)性的項(xiàng)目。⁷因此，政府財(cái)政浪費(fèi)的反對者可以關(guān)注的一個(gè)方向是，通過法律規(guī)定來減少立法者對大型選舉資助的依賴（小額捐助則沒有這么嚴(yán)重，因?yàn)榫柚膫€(gè)人不能對立法者施加重要的影響）。施行更加嚴(yán)格的競選財(cái)務(wù)法的成本相對較低，并且可以抑制一些大的財(cái)政浪費(fèi)。但是美國最高法院最近幾年卻不怎么愿意支持更嚴(yán)格的競選財(cái)務(wù)法。相反，從最高法院2010年針對聯(lián)合公民訴聯(lián)邦選舉委員會案做出的有爭議的裁決中，似乎可以看出他們甚至想要取消由來已久的企業(yè)競選捐款限制。⁸

如果法院不改變想法，政府財(cái)政浪費(fèi)的反對者會繼續(xù)采取其他應(yīng)對策略。例如，我們從“哪兒都去不了的橋”案例中得出的經(jīng)驗(yàn)是，當(dāng)越來越多的選民了解到浪費(fèi)的存在時(shí)，浪費(fèi)性的政策在政治上就很難再繼續(xù)下去了。信息革命大大降低了向選民傳遞信息的成本，這讓我們可以取得一些進(jìn)步。但與此同時(shí)，信息革命還帶來了信息爆炸。因此，吸引選民關(guān)注某一個(gè)特定的浪費(fèi)性項(xiàng)目仍一如既往地困難。

簡而言之，美國民眾與政府財(cái)政浪費(fèi)的抗?fàn)帟掷m(xù)進(jìn)行下去。以后，新的技術(shù)和更好的制度或許可以帶來顯著的進(jìn)步，卻無法徹底消除浪費(fèi)。