1.2　國內外研究現狀

地方政府發行債券的歷史可以追溯至13世紀，當時法國北部的城市以本地區財政收入為擔保，廣泛地發行年金以募集資金。但直至近代，地方政府債券作為一種地方政府向債權人承諾償還本金并按時支付利息的債權債務憑證，才為大多數國家和地區政府所接受，并成為地方政府主要的融資渠道之一^[4]。在過去的數十年內，世界上許多國家的公共債務都呈現出了快速上升的趨勢，在這些國家中，地方政府的債務也同樣迅速擴大。出于對地方債務的擔憂，財政學界逐漸加強了對于地方政府債券發行管理制度的研究。這項研究可以劃分為制度比較研究、制度績效研究、制度變遷研究和制度設計研究四個層面，其中，制度比較研究是整個研究體系的基礎，通過比較各個國家的地方政府債券發行管理制度，可以發現各國發行管理制度在結構和安排上的相同與不同之處，進而劃分出不同的管理制度模式。比較研究之后，可以對不同發行管理制度模式下的地方政府債券發行市場基本情況加以橫向比較，從而評估發行管理制度的實際績效。根據評估結果，在深入分析各個國家地方政府債券發行管理制度演進歷程的基礎上，結合本國財政體制改革的方向和路徑，即可以判斷一國地方政府債券發行管理制度未來制度變遷的方向、形式和內容。在確定改革方向之后，則可以根據相關的經濟學理論，對各個發行環節的管理制度安排提出相應的合理化建議。因此，本書將從四個層面梳理國內外關于地方政府債券發行管理制度的研究現狀。

1.2.1　關于地方政府債券發行管理制度比較研究

美國學界普遍缺少對于地方政府債券發行管理制度比較研究的熱情。這是由于美國的地方政府債券市場歷史悠久、規模巨大，并一直保持著較為穩定的地方政府債券發行管理制度。因此，美國學界更多的是向其他國家，特別是新興市場國家推薦自己的地方政府債券管理制度，希望其他國家的地方政府債券管理制度依據美國的地方政府債券管理制度進行構建。然而世界上始終存在著不同于美國的地方政府債券發行管理制度。在美國之外，許多研究者對于地方政府債券發行管理制度多元化現象充滿了研究興趣，此舉推動了全球范圍內的地方政府債券發行管理制度的比較研究，并取得了一定的研究成果。

地方政府債券發行管理制度作為地方政府債務管理體系的一個部分，其制度結構和制度安排將體現出整個債務管理體系的基本特征。意大利學者Ter-Minassian（1997）將地方政府債務管理劃分為四種模式：以日本、韓國、英國為代表的中央行政管理模式；以德國、意大利為代表的法律約束管理模式；以澳大利亞、丹麥、南非為代表的中央與地方協商管理模式；以美國、加拿大、法國為代表的市場約束管理模式。Ter-Minassian在其專著Fiscal Federalism in Theory and Practice中，按照四種模式的劃分，對多個國家的地方政府債務管理模式進行了比較研究。研究對象包括20個工業化國家、13個發展中國家和20個轉型經濟體。在考察以上國家地方政府債務管理模式及其運行情況的基礎上，他又分析和闡述了四種管理模式的利弊所在^[5]。Ter-Minassian的研究奠定了地方政府債券發行管理制度比較研究的基礎，但Ter-Minassian的研究雖然全面卻有失深度。一方面，對于四種模式劃分的標準缺乏必要的說明；另一方面，將產生四種不同管理模式的原因籠統地解釋為各國在歷史、國家和財政體制、宏觀經濟情況和金融市場發展狀況等方面存在差別，這容易導致一種存在即合理的誤解。在Ter-Minassian的研究中，他也承認純粹的市場約束模式只存在于法國、加拿大的部分地方政府債務管理之中，而在其向世界銀行提交的一份名為Decentralization and Macroeconomic Management的報告中，將中央與地方協商管理模式并入市場約束管理模式，將四種管理模式簡化為三種，即中央行政管理模式、法律約束管理模式和市場約束管理模式^[6]。因此，在進行地方政府債券發行管理制度研究時，無須拘泥于Ter-Minassian的四種管理模式的劃分。土居丈郎（2005）按照Ter-Minassian的四種管理模式的劃分，著重對于日本、英國、美國、德國、法國、瑞典和加拿大等幾個主要地方政府債券發行國的地方債券發行狀況和發行制度進行了比較分析^[7]。各國地方政府債券的實際發行狀況主要通過地方債券發行額與地方財政收入的比值，以及地方債券的使用范圍兩個方面加以說明。發行制度則考察了各個國家地方政府債券發行審批權的歸屬、審批的標準、償還危機的處理機制等幾個方面。通過比較，土居丈郎發現行政控制管理模式下，日本地方政府債券發行管理制度體系中最為特別和重要的兩項制度安排，即中央審批制度和中央信用擔保制度^[8]。土居丈郎所概括出的日本地方政府債券發行制度中具有特色的制度安排，在其他采取行政管理模式的國家的地方政府債券發行制度安排中也有不同程度的體現。因此，其研究結果對于采取相同管理制度模式的中國地方政府債券發行管理制度研究具有一定的參考價值。

中國的地方政府債券制度建立得較晚，在制度的討論和設計階段，為了汲取外國地方政府債券管理經驗，中國學者對國外地方政府債券管理制度進行了長時間的比較研究。在諸多外國經驗中，中國學者最為關注美國和日本的發行管理制度。這是因為，美國具有世界上最大的地方政府債券市場和一直保持穩定的發行管理制度；而日本具有與中國相近的政治和財政體制，對于中國的制度設計者來說，日本的地方政府債券發行管理制度具有很高的參考價值。黃樺（1993）考察了美、日地方政府債券管理的基本情況，涉及發行管理的內容包括預算體制、相關法規、發行規模、對象、利率、期限和資金用途等方面。在結合中國實際情況的基礎上，黃樺認為中國地方政府在受到內在約束機制、中央政府制約機制、國家銀行制約機制和地方法律監督機構制約機制四層制約的前提下，可以通過發行地方政府債券解決市政建設資金緊張的問題^[9]。鄧曉蘭（2003）列舉和分析了美、日兩國在地方政府債券發行管理過程中曾經暴露出來的諸多問題。依據國際經驗，其主張在中國地方政府債券發行管理制度體系中，必須對地方政府的發債行為、信息披露和風險防范等方面設定嚴格的監督和約束制度^[10]。宋立（2009）將造成美國與日本地方政府債券管理制度不同的原因解釋為政治體制和金融系統方面的不同。宋立認為，美國是分權制和金融市場主導型金融系統的典型代表，日本則是集權制和銀行主導型金融系統的典型代表。其認為兩國地方政府債券管理制度受到以上兩種基本制度的嚴格約束，雖然結構相似但內容差異較大，特別是在發行權的歸屬和發行審核的程序上存在明顯區別^[11]。宋立的研究將關于地方債券發行管理制度的比較研究提升到了國家體制和金融系統的層面，這一點有別于其他研究者的比較研究。但在宋立的研究中，缺乏關于地方政府債券所共有的經濟學特性的探討，使得地方政府債券發行管理制度的比較研究被局限于中央行政管理模式與市場約束管理模式的區別比較之中，發行管理制度容易被誤解為要么市場、要么調控。實際上，在相對固定的制度結構中，具體的制度安排始終會隨著地方政府債券市場的發展而發生改變。而較少借助制度經濟學理論分析，使得宋立的比較分析研究難以深入。

比較國內外的研究成果，可以認為國外研究在研究視野方面明顯開闊。首先，國外研究明確提出財政分權是當前地方政府債券發行管理制度研究的時代背景，國內研究則往往忽視這一重要的財政體制改革潮流；其次，國外研究涵蓋了發達國家和發展中國家，中國則局限于美、日兩國的比較研究，沒有全面考察世界上多樣、豐富的各種地方政府債券發行管理制度安排。但中國研究者強調應將地方政府債券發行管理制度視為國家財政體制的有機組成部分，認為其制度比較分析應上升到國家憲法、政治體制、財政體制和金融體制層面，這一觀點具有其合理性。

1.2.2　關于地方政府債券發行管理制度績效研究

地方政府債券發行管理制度績效研究包括針對地方政府債券發行所產生的整體經濟影響研究和某些特殊制度安排（如信用評級制度、中央財政擔保制度等）所產生的局部經濟影響兩個部分。關于前者，各國學者從理論分析和實證分析的角度進行了大量的研究，后者的研究成果大多來自美國學界。這主要是由于美國的地方政府債券相關的管理制度自20世紀80年代稅法改革后，就一直保持著較為穩定的制度結構。

在關于地方政府債券發行所產生的整體經濟影響研究方面，一部分研究者致力于將經典的公債理論擴展至地方政府債券研究領域，由此探討地方政府債券發行對地方經濟產生的影響。赤井伸郎（1994）將經典的李嘉圖等價定理引入地方政府債券研究。在假設土地價格并非市場定價、地方政府擁有地稅權利的前提下，他論證了即使不存在代際利他，李嘉圖等價定理同樣也適用于地方政府債券。以此可以推論，如果公眾是理性預期，那么不管是發行地方政府債券融資還是稅收融資，都不會影響地方經濟中的消費、投資、產出和利率水平^[12]。John，William（2009）放寬了赤井伸郎的假定條件，將市場定價土地價格的假定引入分析，他證明了地方政府的課稅基礎只是地稅時，李嘉圖等價定理成立；反之，李嘉圖等價定理則不適用于地方政府債券^[13]。李嘉圖等價定理的引入，為研究地方政府債券的整體經濟影響和確定其合理規模提供了必要的適用于所有地方政府債券發行市場管理的一般理論基礎。除了一般理論研究，另一部分學者對不同制度模式的實際績效進行了實證檢驗。Raju Singh和Alexander Plekhanov（2005）利用44個國家1982—2000年的面板數據，對可能影響地方政府財政赤字的各種制度安排進行了實證分析。結果顯示，在有效控制地方財政赤字方面，四種地方政府債券管理制度模式之間并不存在明顯差別，實際的管理結果主要取決于縱向財政不平衡的程度、中央財政的救援先例和地方財政報告的質量等其他制度變量^[14]。以李俊生為首的《中國地方債務管理研究組》（2011）在Raju Singh和Alexander Plekhanov研究的基礎上，更新了時間序列數據，并進一步強調政治變量的作用。其研究結果與Raju Singh和Alexander Plekhanov的結論基本一致，不同之處在于肯定了行政控制模式在長期控制赤字規模方面的作用^[15]。在中國學界，對地方政府債券的經濟影響一直存在著激烈的爭論。一部分研究者認為地方政府債券發行可以有效地解決地方政府融資問題，對地方經濟發展產生正面的推動效應；而另一部分學者則認為地方政府債券的發行有違財政平衡原則，風險難以控制，具有不可忽視的負外部效應。劉俐（1987）針對上海當時的市政建設資金短缺的狀況，提出發行地方政府債券，以籌集社會資金支援上海基礎設施改造和城市建設，并強調發行地方政府債券不會影響銀行存款^[16]。張琳（2001）針對西部大開發資金短缺，同時融資渠道狹窄的問題，根據已有的國際經驗提出應允許地方政府發行債券以籌集開發資金^[17]。洪源（2009）根據“長株潭”實驗區基礎設施建設資金需求較大，而財政資金與銀行信貸資金有限的實際情況，提議應以項目未來收益為擔保發行地方政府債券，緩解地方政府的財政支出壓力^[18]。鄧曉蘭（2003）通過財政分權理論，分析和強調了地方政府自主發行債券對于推進中國分稅制改革具有重要的現實意義。文章指出，中國地方財政一方面面臨財政收支缺口的不斷擴大，另一方面又始終缺少稅收立法權和足夠的轉移支付支持，從而導致了制度外融資的逐漸失控。允許地方政府自主發行債券將有助于解決這一困境^[19]。其后，鄧曉蘭（2005）又進一步指出中國公共財政體制建設應包含以公共產品提供為目的，并受到民主機制約束的地方政府公債融資權^[20]。但鑒于中國的基本國情，地方政府公債融資權仍需接受中央政府的監管。支持地方政府發行債券的一方最為看重的是地方政府債券的融資作用，將發債融資以支持地方公共設施建設視為發行地方政府債券最為重要的意義所在。在反對的一方，毛壽龍（2005）根據憲政原則，提出政府的財政預算作為公共預算，應該收支平衡，不可輕易改變。地方政府債券的發行本身意味著政府的失誤，應考慮通過開征物業稅緩解財政困難。但毛壽龍并未否認地方政府債券在有效提供公共產品、平衡代際公平方面的積極作用^[21]。楊志勇（2009）認為在地方債發行的配套條件不完善的情況下，中國目前采取的由中央代為發行地方債的發行管理制度一方面可以緩解地方政府資金緊張狀況；另一方面可以控制地方政府債券發行所產生的經濟影響。楊志勇認為提升地方公共服務水平和推動地方財政政策的落實，是地方債發行的根本目的所在。為了達到這一目標，首先，需要將政府債務顯性化，使市場評估地方政府信用水平；其次，募集資金應盡量使用在基礎設施建設和用于民生改善的公共服務上；再次，要加強對于地方政府債券發行的約束機制以提高資金的使用效率；最后，建立地方債與中央債的協調機制^[22]。

在對于特殊制度安排的經濟影響的研究方面，不同管理制度模式下的研究具有不同的側重點。信用評級和信用擔保制度是市場約束管理模式的重要特征之一。在地方政府債券信用評級方面，一般認為較大規模的發行人即發行次數較頻繁者，比較小規模的發行人即發行次數較少者，應該較少使用信用評級。而研究得出的結論卻恰恰相反。Ziebell（1992）指出最小的城市發行人更不可能進行信用評級。在承認發行人存在信用評級的現狀偏好的條件下，研究結果可以解釋為小的發行人可能認為信用評級不大可能帶來足夠的利益以抵消過去不進行債券信用評級的惰性；而大的發行人可能會對多次信用評級的模式產生路徑依賴^[23]。在采取行政控制管理模式的國家，由于地方債券發行量的增加以及投資者結構的逐漸多元化，也開始逐步引進信用評級制度。日本的地方政府債券信用評級制度主要考察地方政府所在地區的經濟狀況、債務償還能力、財政收支結構和財政運營能力四個方面。面對國際信用評級機構往往給予日本地方政府債券較低評級的現狀，丹羽由夏（2004）認為造成日本各地方的政府債券信用較低的原因在于有關地方債券發行的制度存在缺陷，具體包括發債許可制度、發行計劃制訂規則、財政再建制度和地方交付稅制度，進行相對應的制度改革將有助于提高日本地方政府債券信用水平^[24]。在信用擔保的研究中，William，E. Morgan和Orman Paananen（1978）批評了通過州政府信用擔保市政債券發行的行為，William認為州政府信用擔保會導致資源的不合理分配，并破壞各市政府之間的公平競爭。William承認如果發行的地方政府債券所投資的項目在全州范圍內產生了正的外部效應，那么這種擔保行為將具有一定的經濟學意義上的合理性。但他強調在市場上有私人機構可以提供信用擔保服務時，仍不應由州政府提供擔保^[25]。在發行方式選擇方面，一般認為政府采取荷蘭式招標比采取美國式招標可以獲得更多的收入，然而相關的實證研究顯示，地方政府選擇發行方式并不完全依賴這一論斷。Simonsen（1998）的研究表明，發行人不僅會為減少發行的利息成本而選擇發行方式，還會考慮其他原因。針對俄勒岡州債券發行人行為的研究表明，盡管發行人感覺到減少發行的利息成本是非常重要的，但他們仍然引用過去的經驗作為決定銷售方式的重要因素。而且，被引援的發行人雇用特定包銷人的重要原因，就是以前和政府的工作關系情況^[26]。KA Kriz（2000）發現，在39個州的債券發行人當中，有22個發行人會使用同一種銷售方法^[27]。June Peng，Peter F. Brucato（2004）關注于地方政府債券市場上存在的信息不對稱問題。他們認為合理地利用已有的市場機制，如自身信用認證、第三方信用認證、信用擔保和轉換發行方式都有助于緩解這一問題。其利用二階段轉換回歸模型，檢驗了現有機制對地方政府債券市場的影響，并得到了正面的結果。由此提出合理的使用市場機制有助于發行人降低成本，有助于投資人提高收益^[28]。土居丈郎（2007）在其著作《地方債改革的經濟學》一書中，詳細地介紹了日本地方政府公債制度的特征、歷史和現狀。他著重分析了小泉內閣主導的“三位一體改革”后，日本地方債務居高不下，甚至出現了夕張市財政破產的尷尬局面。土居丈郎將地方政府發債缺乏有效的自我約束和外部監督機制的狀況歸咎于日本公債管理制度中中央政府影響力過大，特別是以中央財政信用擔保地方發債的政策更是激勵了地方政府不負責任的發債行為^[29]。中國和日本在政治體制上都屬于單一制國家。在財政體制上，中國和日本之間亦存在很多的相似之處。而2009年中國推出的地方政府債券管理制度采取了與日本較為接近的中央行政管理模式，被土居丈郎視為日本地方政府債券發行管理制度特點的發行審核制度和中央財政擔保制度在中國發行管理制度中亦有所體現。

地方政府債券制度績效研究始終充滿爭議。關于地方政府債券的發行會產生怎樣的經濟影響，是推動地區經濟增長，還是阻礙了經濟的發展；信用評級能否幫助投資者，或是提高地方政府債券的市場競爭力；哪一種發行方式更有助于發行人節約成本；信用擔保制度是否擾亂了市場的正常運行等關于地方政府債券制度績效的學術爭論從未停止。而這些爭論也推動了這一領域科研水平的迅速發展。美國地方政府債券市場龐大、歷史悠久、制度穩定，大量的經濟學和統計學工具得以與豐富的數據資料相結合，運用于美國地方政府債券發行管理制度的績效研究，并產生了大量的研究成果。中國在這一領域的研究明顯落后，國外研究中所采取的數理推導和實證檢驗的研究方法，對于中國正在發展的地方政府債券發行管理制度績效研究可以起到很好的啟示和借鑒作用。

1.2.3　關于地方政府債券發行管理制度變遷研究

根據世界銀行于2005年做出的統計，在發行地方政府債券的44個主要國家中，有7個國家對于自身的地方政府債券發行管理制度進行過重大的改革，并且作為世界第二大經濟體的中國也于2009年建立了地方政府債券發行管理制度。如何評價這些制度變遷所產生的影響、解釋制度變遷產生的動因、理解制度變遷在方式上的選擇，是地方政府債券發行管理制度的變遷研究的三個主要問題。

Matthew，R. M.（1994）研究了美國20世紀80年代稅法改革對地方政府債券市場產生的影響。他指出地方政府債券市場的細分并未隨著投資者結構的改變而消失。隨著免稅債券限制的增多，商業銀行開始凈賣出地方債，但同時免稅的共同基金和免稅的貨幣市場基金進入市場，與私人投資者一起成為短期地方政府債券市場的投資主體^[30]。W. Bartley（2005）則認為20世紀80年代稅法改革對市政債券的發展影響巨大，使得當今的市政債券市場在各方面都已經與改革之前大不相同，包括個人投資者成為投資主體，債券保險從小到大得到迅速發展，規范的評級制度建立并且對投資者的決策影響巨大，等等^[31]。以上兩位學者的研究證明，即使在市場化程度很高的美國地方政府債券市場，發行管理制度的變遷仍會對地方政府債券市場的結構和運行產生不可忽視的影響。但以上研究也顯示，自20世紀80年代稅法改革以后，美國再沒有發生過全面影響地方政府債券市場的制度變遷，其地方政府債券發行管理制度結構和其他相關制度安排長期保持穩定。對于地方政府債券制度變遷動因的研究，鈴木伸幸（2005）認為地方債制度的變遷取決于其所處市場和政治環境的變化。未來日本地方債制度的演進方向，需要依據地方政府財政狀況、各利益主體對于現行地方債制度的容忍度和地方債市場發展趨勢等三方面的變化來作出判斷^[32]。鈴木伸幸的研究結論對于研究地方政府債券發行管理制度變遷的動因具有一定的參考價值。日本學者還對近年來日本地方政府債券發行市場發生的顯著變化進行了研究。根據井潟正彥、三宅裕樹（2007）的研究，日本地方政府債券發行在近幾年發生了以下明顯變化：①地方債每年發行量有升有降，但未償地方債總額逐年攀升；②地方債投資者結構發生變化，一般投資者與國際投資者逐年增多；③面向債券市場直接公募發行的債券增多；④發行審核制度從中央審批向中央與地方協商過渡；⑤引入信用評級制度后，日本各地方的政府債券信用評級普遍偏低。他們認為普通投資人和外國投資者增多，所導致的投資者結構變化最值得注意。新增加的投資者對于地方政府債券的相關信息具有強烈的需求。為了吸引更多的投資者，地方債的發行者主動改革管理以迎合新投資者的制度需求。已經開始的改革的內容有健全地方政府債券會計制度、加強公募發行力度和引入信用評級制度等^[33]。這些制度的改變揭示了中央行政管理為主的地方政府債券發行管理模式可能的調整方向。

中國地方政府債券發行管理制度建立時間較晚，中國學界所進行的制度變遷研究主要針對的是中國地方政府債券發行管理制度從無到有這一過程。金永軍（2009）認為現行的地方政府債券發行制度只是金融危機條件下各個利益主體之間所達成的短期制度均衡而非制度變遷，進而批評現行的地方政府債券實質上是“準國債”。金永軍認為健全和完善中國地方政府債券發行制度，就必須修改《預算法》和制定《地方政府債券管理法》；在財政部下專門設立地方政府債券管理部門，與其他相關部門協調合作，共同審批地方政府債券的發行計劃；加強地方政府債券信息披露，建立評級和審計機制；引入信用增級和保險制度，分散地方政府債券信用風險^[34]。金永軍設立了一個完善的地方政府債券發行制度的標準，并認為地方政府債券發行制度如不可達到此標準便是處于某種非均衡狀態，而這種非均衡狀態是不可持續的，因此不可將現行的中國地方政府債券發行管理制度視為正式制度。金永軍的制度變遷觀點過于嚴格，中國地方政府債券發行管理制度達到他的標準不但需要自身制度的調整，還需要上層制度結構如財政體制和政治體制發生相應的變化。鄧曉蘭（2010）在回顧中國地方政府債券制度變遷歷程的基礎上，指出中國地方政府債券制度變遷具有強制性制度變遷的基本特征。地方政府債券制度從建立到廢止，再到恢復的變遷歷程，每一階段性變革的貫徹實行都依賴于中央政府的法律或命令。在全球金融危機的背景下，中國地方政府債券制度得以迅速確立和推行，充分體現了強制性制度變遷的優勢所在。但決策者制定宏觀經濟政策，依據的是自身對于客觀經濟形勢的主觀判斷，而決策者自身以往的經驗和知識結構是其作出判斷的基礎。由于有限理性的客觀存在，中央決策者存在出現判斷失誤的可能性。計劃經濟時期地方政府債券發行的取消、轉型時期禁止地方政府舉債的法規，以及恢復地方債券發行制度中過于嚴格的審批制度等，都暴露出由中央主導的強制性的地方政府債券發行制度變遷，在一定程度上存在制度供給不足、延續無效政策和目標單一等問題^[35]。該篇文章雖然闡述了中國地方政府債券發行管理制度變遷的特點、方向和措施，但由于缺乏國際經驗的比較和借鑒，并沒有給出關于中國地方政府債券發行管理制度改革步驟的具體建議。

在制度變遷研究領域，各國的研究程度各不相同。具有較為穩定制度結構的國家，如美國對地方政府債券發行管理制度變遷的研究往往只限于制度變遷的影響研究。在發行制度長期處于改革狀態的日本等國，制度變遷研究則擴展至變遷的動因研究和方式研究，研究的內容美國更為全面。雖然中國在發行制度變遷研究方面開始的時間較晚，但由于其與新制度經濟學中制度變遷理論的有機結合，使得中國地方政府債券發行管理制度變遷研究取得了許多具有較高參考價值的研究成果。

1.2.4　關于地方政府債券發行管理制度設計研究

制度設計研究包括對現有地方政府債券發行管理制度的修改和創建新的地方政府債券發行管理制度兩部分內容。其中，如何在本來不存在地方政府債券發行管理制度的國家合理地創建出有效和穩定的地方政府債券發行管理制度，是該領域研究的重點。

在關于現有地方政府債券發行管理制度的改革研究方面，大部分國外的研究成果都主張以市場約束模式為參考，進行地方政府債券發行管理制度改革。土居丈郎主張日本應借鑒美國的市場約束管理模式，將發債權完整地回歸地方政府，地方政府發行債券時依靠市場機能自行調節，對國庫補助金、稅源、地方交付稅和地方債進行“四位一體改革”。James Leigland（2010）系統地考察了南非、菲律賓、印度尼西亞和波蘭的地方政府債券市場，認為新興市場國家有著通過發行地方政府債券來推動經濟增長的意圖和決心。但新興市場國家在發行管理方面客觀存在發行經驗不足、二級市場不活躍、中央政府管制過嚴、信用基礎不牢靠、相關信息不充分、缺少金融機構協助和中小投資者參與等問題。James Leigland認為這些國家的決策者應學習和利用美國發展地方政府債券市場的經驗。雖然這些國家的地方政府債券市場不可能在短期內完全照搬美國模式，但可以以美國地方債券市場的特點為參考，逐步改革^[36]。

作為最新的地方政府債券發行管理制度，中國的地方政府債券發行管理制度經歷了漫長和細致的研究與討論過程，并產生了近期制度設計領域最為突出的研究成果。賈康（2002）評估了當時中國地方政府融資平臺的基本狀況，指出地方政府通過中央政府獲取資金的幾種途徑，如舉借外債、國債轉貸等，但始終規模有限，難以滿足地方政府實際的資金需求；而地方政府通過信托公司或市政建設公司的變相舉債，明顯缺乏有效監督，資金使用效益不高，容易滋生腐敗。在借鑒外國經驗的基礎上，針對地方政府融資的制度性障礙，提出了關于地方政府債券發行主體資格確定、期限和利率結構安排，以及發行方式選擇等方面的具體建議。賈康認為發行地方政府債券需要處理好四個問題，包括遏制地方政府機會主義行為——過度舉債，避免地方政府債券發行影響宏觀貨幣供應量控制，防止“馬太效應”的出現，以及消除地方政府債券發行對國債發行的不利影響^[37]。以上四個問題也成為中央設計新的地方政府債券發行制度時所主要關注的問題。董奮義（2003）提出地方政府債券管理制度除了必要的監管體制，還應包括信用評級制度，并輔以市場化的發行利率定價機制^[38]。方紅生（2002）針對有關發行地方政府債券可能會對國債市場造成不利影響的擔憂，根據歐盟對于成員國發行公債的管理辦法以及價格水平決定的財政理論，構建了一個由中央政府和地方政府共享地方政府債券發行權的理論模型^[39]。鄧曉蘭（2004）認為地方政府債務是在地方公共產品需求擴大和財政收支缺口加大的雙重壓力下產生的問題。在充分考慮中國地方財政監督機制現狀的基礎上，應首先建立中央政府監管下的地方政府債券制度^[40]。

2009年地方政府債券制度基本建立后，學術界開始討論現行地方政府債券發行管理制度存在的問題和解決辦法。批評意見主要集中于過于集權化的中央審批制度。王紅建（2009）認為現行的地方政府債券發行管理制度雖然產生了一定的經濟效應，但有違憲政精神。隨著中國財政分權改革的深入，中央政府應向地方政府轉移地方政府債券的發行管理權。具體過程需由全國人大按照立法保留原則，啟動相應的立法程序加以實施^[41]。馮果、李安安（2011）認為中央代發地方政府債券缺少必要的法律保障，地方政府債券發行容易導致道德風險、通脹風險、操作風險等一系列問題的產生，并且由于中央政府與地方政府間權責不清而難以有效管理。因此，有必要盡快完成對于《預算法》的修訂和《政府間財政關系法》的建立^[42]。以上兩位學者從不同的角度強調了構建中國地方政府債券發行管理制度法律基礎的必要性和緊迫性。

在地方政府債券發行管理制度設計研究領域，國外研究大多主張以美國地方政府債券發行管理制度為標準，構建或改進一國的地方政府債券發行管理制度。中國的地方政府債券發行管理制度在設計方面更注重與本國政治和財政體制的契合，希望有效地解決中國財政所面臨的現實問題。中國的研究者在不同程度上都認識到了中央審批制對地方政府債券市場的深遠影響，并從法和經濟學的角度對這一制度安排加以批評。但由于在設計研究中，缺乏對于建立地方政府債券發行管理制度基本原則和程序等重要問題的深入探討，以致關于中國地方政府債券發行管理制度設計的具體主張相似程度較高，且缺乏必要的可行性分析。

1.2.5　國內外研究評述

通過對地方政府債券發行管理制度研究的回顧，可以認為地方政府債券發行管理制度研究已經形成了涵蓋制度比較研究、制度績效研究、制度變遷研究和制度設計研究四個重要方面內容的理論體系。但值得注意的是，在不同的國家和組織之間，關于地方政府債券發行管理制度的研究方向和研究深度方面存在著較大的不同之處。在地方政府債券市場最為成熟、相關制度結構最為穩定的美國，地方政府債券發行管理制度研究的重點在于制度績效研究。除此之外，只有少量文獻涉及20世紀80年代稅法改革對于市場的影響分析。反觀日本、巴西等國的相關研究，則注重于制度比較和制度變遷研究。其研究一方面肯定了以美國為代表的市場約束管理模式的優越性；另一方面在設計具體的制度改革方案時，仍堅持在本國自身的政治和財政體制框架下，探討具有較高可行性的改革措施。這些具體的改革措施往往與市場約束管理模式下的制度安排仍存在不小的差別。世界銀行在制度比較研究方面做出了突出的貢獻，同時也對四種地方政府債券發行管理制度進行了初步的績效研究。世界銀行的研究結果沒有直接提出何種發行管理制度更為優秀，并且對部分國家已經發生的地方政府債券發行管理制度變遷也沒有作出必要的理論分析。因此，雖然國外已有大量關于地方政府債券發行管理制度的研究成果，但是在關于地方政府債券發行管理制度優劣比較和地方政府債券發行管理制度演進方向兩個重要方面，目前仍沒有得出明確的結論。中國作為新近建立地方政府債券發行管理制度的國家，在發行管理制度比較和設計領域產生了大量的研究成果，并在制度變遷領域運用強制性制度變遷理論建立了獨特的分析框架。但由于在制度績效研究方面處于起步狀態，對中國現行地方政府債券發行管理制度的績效評估一直缺乏必要的理論支持和嚴謹的分析框架，所以難以對中國地方政府債券發行管理制度進行全面和準確的評價。在制度績效研究方面的滯后阻礙了其他研究領域的進一步發展，加強制度績效研究是現階段中國地方政府債券發行管理制度研究工作的首要任務。因此，今后在全面、客觀和細致地對中國地方政府債券發行管理制度進行績效評估之后，對中國地方政府債券發行管理制度的研究應該進入關于制度改良的研究工作階段。通過引入經濟學相關理論，特別是最優化理論和博弈理論，對有關中國地方政府債券發行管理制度的各種具體優化建議進行可行性分析，篩選出適合于中國地方政府債券發行管理的各種制度安排。以選定的制度安排為基礎，根據中國地方政府債券發行管理的基本原則，構建起新的發行管理制度結構，進而再按照漸進式改革路徑明確發行管理制度改革的基本步驟。