第3章　央企整合的意義和階段特點分析

3.1　央企整合的意義

3.1.1　“一帶一路”戰(zhàn)略的推出要求央企進一步整合

“一帶一路”戰(zhàn)略的推出，要求央企進一步整合。中國經(jīng)濟不斷融入全球化，經(jīng)過改革開放幾十年國內市場的歷練，在國內環(huán)境轉變?yōu)橥耆袌龌?，資源逐漸完全由市場配置過程中，大部分央企開展經(jīng)營活動漸趨成熟。“一帶一路”戰(zhàn)略對企業(yè)提出國際化的要求，經(jīng)營與競爭面向國外，與國外一流的成熟企業(yè)開展業(yè)務往來，這就要求企業(yè)在掌握資源、生產(chǎn)規(guī)模上達到一定級別，才能在國際市場競爭中獲得話語權。

目前中國央企在國外市場上經(jīng)營秩序相對混亂，同行業(yè)企業(yè)間經(jīng)常出現(xiàn)內部競爭、無序競爭，企業(yè)之間，甚至一個集團內部企業(yè)之間常在國外同一個地區(qū)、同一個項目上發(fā)生競爭，惡意壓價，導致項目重復投入，由于同行業(yè)企業(yè)集中度低，導致人為加大了海外投資風險和損失。典型的如中國南車和中國北車，2000年這兩家企業(yè)由原鐵道部下屬的中國鐵路機車車輛工業(yè)總公司拆分為二，拆分后同行業(yè)內的兩家公司彼此展開激烈競爭。公開資料顯示，2011年在土耳其的機車招標項目上，北車刻意壓低價格，與南車競爭，最終該項目被韓國公司搶走。2013年，中國北車向中國機電商會投訴中國南車，稱在阿根廷的動車組采購招標中，由于南車開出每輛127萬美元的“超低價”，令原本報價230萬美元／輛的北車極為被動，最終丟掉了訂單。而根據(jù)當年中國機電商會的調查，在南車給出報價后，北車還曾決定大幅降低報價至126萬美元／輛。阿根廷方面認為中方企業(yè)的報價不嚴肅，還一度請中方作出解釋，并表示暫停中方其他公司已簽約項目。此事一度成為央企海外內訌的典型反面案例。(1)

即使互相不存在海外競爭關系，中央企業(yè)在進行跨國經(jīng)營時自身規(guī)模過小，也很難與國外大型跨國公司競爭。目前央企除了基礎設施建設企業(yè)外，大部分企業(yè)跨國經(jīng)營領域較窄，產(chǎn)品大部分局限在低端市場，由于低端市場競爭激烈，同質化嚴重，企業(yè)收獲效益低，這種狀況又容易打擊企業(yè)進入國際市場的信心。在國際市場上，中國企業(yè)整體技術水平低，缺乏核心競爭力。政府致力于將央企打造為行業(yè)前三、處于所在行業(yè)的龍頭地位，但除高鐵、核電、衛(wèi)星等少數(shù)技術領域外，大部分行業(yè)缺乏自主知識產(chǎn)權的核心技術和專利，在海外高端市場不具備競爭能力，很多工程都是政治性的援助項目，企業(yè)無法保證工程整體收益率。

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推出，中國政府與企業(yè)參與乃至主導國際規(guī)則的制定，在國內市場打破管理經(jīng)濟以行政干預為主，厘清政府、市場邊界，放棄過去的政府主導型經(jīng)濟，轉變國有經(jīng)濟競爭不完全、不充分的局面；對國外市場進一步鼓勵企業(yè)“走出去”，出臺系統(tǒng)、全面、力度足夠大的支持、鼓勵政策。目前政府在短時期內推出的政策更多地偏重于理念，操作層面的指導意義還不充分。隨著相關政策逐漸完善，各個行業(yè)內央企進一步整合，克服同類企業(yè)眾多各自為戰(zhàn)，企業(yè)集團內聚力差，公司整體優(yōu)勢發(fā)揮不充分的問題，從稅收、貿易等制度上加以傾斜，打造一流的大規(guī)模、有信譽的大型央企團隊，實踐證明只有大型跨國企業(yè)才能充分高效率調動與利用全球資源，才能在國際市場上與其他跨國企業(yè)競爭。國資委公布的資料顯示，目前已有80多家中央企業(yè)在“一帶一路”沿線國家設立分支機構，在促進“一帶一路”沿線國家基礎設施的互聯(lián)互通方面，中央企業(yè)承擔了大量打通通道、建設戰(zhàn)略支點項目的工作。(2)目前國資委提出要求并部署多家央企商議進行下一步整合，形成合力走向國際市場，目前形成的共識是相關央企按行業(yè)板塊打造統(tǒng)一的行業(yè)的跨國際公司，對外競標采取一致行動，避免同類企業(yè)在海外市場的惡性競爭。

3.1.2　央企整合是新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)結構調整的要求

隨著新常態(tài)對產(chǎn)業(yè)結構升級的壓力增大，央企重組力度也在加大。面對錯綜復雜的經(jīng)濟形勢，新一屆政府轉變調控思路，確認了經(jīng)濟增長減速、進行結構調整以及轉變生產(chǎn)方式是我國經(jīng)濟在今后一個較長時期內將保持的經(jīng)常性狀態(tài)，是一種與改革開放以來一直持續(xù)的經(jīng)濟快速增長情況有較大區(qū)別的狀態(tài)，因此將這種狀態(tài)稱之為“新常態(tài)”。(3)這種態(tài)勢下，產(chǎn)業(yè)結構升級、去產(chǎn)能、發(fā)揮創(chuàng)新驅動成為經(jīng)濟發(fā)展的新型核心動力。

2015年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出，2016年首要任務是供給側結構性改革，核心是“去產(chǎn)能”，彰顯了“去產(chǎn)能和去庫存”的緊迫性和重要性，并決定以鋼鐵和煤炭行業(yè)作為本輪去產(chǎn)能過程中重拳治理僵尸企業(yè)的突破口。這一輪經(jīng)濟去產(chǎn)能，我國正處于經(jīng)濟增速換擋、結構調整和動力轉換的重要轉折期，經(jīng)濟增長率明顯放緩，需求受到一定限制，依靠凱恩斯主義式的刺激政策已經(jīng)失靈。本輪過剩產(chǎn)能主要集中在中上游行業(yè)，與國內外的需求增長形成長期錯配，這意味著過剩產(chǎn)能的消化難度加大，從而可能對工業(yè)投資增速形成較長時間約束。(4)現(xiàn)有投資結構失衡導致部分工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重、產(chǎn)業(yè)技術進步滯緩以及投資效率低下，中國經(jīng)濟發(fā)展倚靠的一直是資源耗費型產(chǎn)業(yè)、輕工業(yè)，多年來各級政府在基礎設施、房地產(chǎn)、汽車等方面的大規(guī)模投資驅動了大批量鋼鐵、煤炭、水泥、化工等方面的生產(chǎn)，造成產(chǎn)能過剩的失衡。提高工業(yè)投資效率，必須調整投資結構，降低第二產(chǎn)業(yè)比重，減少對低端制造業(yè)的投資。(5)換句話說在需求側，國內市場消費升級誘發(fā)主導產(chǎn)業(yè)進行更迭，產(chǎn)品制造端的中上游源頭如鋼鐵、煤炭、水泥、重化工業(yè)的產(chǎn)能與新產(chǎn)生的需求形成長期錯配，導致產(chǎn)能過剩、消化非常緩慢；在供給側，隨著社會進步，政府清除重化工業(yè)領域積壓的過剩產(chǎn)能，不能再靠行政指令，轉而使用市場化手段，在20世紀90年代末上一輪產(chǎn)能過剩時，針對“紡織壓錠”等采用的簡單粗暴的行政性手段清除已不可能再次使用，清理難度加大。

2016年，中國經(jīng)濟面對的沉重壓力是產(chǎn)能過剩，各種經(jīng)濟活動的中心都是去產(chǎn)能、降杠桿，努力提高經(jīng)濟效率。去產(chǎn)能的提出為產(chǎn)業(yè)結構升級提供了重要抓手，中國經(jīng)濟正在從對資源粗放投入的傳統(tǒng)制造產(chǎn)業(yè)高度依賴，轉向第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)調均衡的集約式發(fā)展，普遍特征是從重資產(chǎn)轉向輕重資產(chǎn)并存，從有形資產(chǎn)轉向無形和有形資產(chǎn)并存。(6)

國際市場處于后金融危機時代，歐美等發(fā)達國家和地區(qū)普遍進入去杠桿周期，儲蓄率趨勢性回升，整體國際市場有效需求不足將成為全球經(jīng)濟的中長期主流，導致以往依賴發(fā)達國家出口的格局很難持續(xù)。在此背景下，國內的供給側改革與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅動，面向國外的“一帶一路”戰(zhàn)略的推出成為勢在必然。

縱觀我國政府以往運用財政政策時的關注重點，尤其是最近一次在2009年大規(guī)模推出的擴大各級政府和社會投資四萬億元人民幣的宏觀調控政策，主要針對基礎設施基本建設，政府設定了重點投資地域，在國際金融危機最為嚴重，出口企業(yè)大面積倒閉，經(jīng)濟增長面臨巨幅波動的危急時刻，保住了經(jīng)濟穩(wěn)定高速發(fā)展。然而這種應急式的大規(guī)模、短時期行政命令作出的投資，沒有考慮市場的承受能力，沒有考慮產(chǎn)業(yè)結構轉型、升級，沒有引領產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，資金短時間快速流入最為賺錢的房地產(chǎn)行業(yè)，導致一些中上游行業(yè)產(chǎn)能過剩、畸形和過快增長，高能耗、高污染行業(yè)進一步維持與擴張。銀行融資更是習慣性地追逐安全保險、資本集中的大型國有工業(yè)企業(yè)，海外出口不暢與融資困難阻礙了經(jīng)濟最有活力的民營經(jīng)濟發(fā)展，高風險的高新技術產(chǎn)業(yè)獲得資金青睞的難度極大，中國產(chǎn)業(yè)轉型面臨巨大困難，也使得個別領域積壓了大量過剩產(chǎn)能，資源配置效率低下。

按照國務院的部署，國資委積極向前推進央企重組工作。自從2003年國資委成立以來，央企重組整合就是它工作的重中之重。國資委直接管理的央企數(shù)量由2003年的196家，到2015年底已經(jīng)減少為106家，“十二五”期間央企重組的目標是將數(shù)量減少至30~50家(7)，顯然“十二五”目標并未完成，未來央企仍然會大規(guī)模開展重組活動。之所以這樣大刀闊斧開展央企整合重組，最初的原因是國有經(jīng)濟當時投資領域過寬，資源分配分散，央企投資重點不突出，很難發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。針對這種狀況，2003年黨的十六屆三中全會強調要“推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域”。國資委2006年發(fā)布的《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組指導意見》具體指出，要通過兼并重組加強國有資本在軍工、石油石化等七個行業(yè)的“絕對控制力”，在裝備制造、鋼鐵、汽車等九個行業(yè)的“較強控制力”。(8)政策表明中央政府通過重組整合對國有企業(yè)經(jīng)營領域進行調整，逐漸將國有資產(chǎn)運營重點轉到那些關系國計民生、適合壟斷經(jīng)營的戰(zhàn)略性行業(yè)。

2015年央企重組出現(xiàn)了大幅提速，主要原因是上文反復提到的經(jīng)濟發(fā)展本身存在去產(chǎn)能、調整產(chǎn)業(yè)結構的要求。2015年5月8日國務院批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》（簡稱《意見》），這一文件發(fā)出明顯的信號——國企改革從2014年的第四項工作任務升格為2015年的第二項重點工作任務，政府在經(jīng)濟發(fā)展與體制改革中對國企寄予厚望。文件中提及了“1+15”體系是政府對國企改革的首次明確規(guī)劃，同時關于“制定中央企業(yè)結構調整與重組方案”這一新提法也值得特別重視。(9)

2015年進行央企兼并重組各有特色，可以總結為3種模式：以中國南車和中國北車為代表的“對等合并”屬于橫向強強合并模式，避免惡性競爭；中遠集團、中海集團屬于資源組合，產(chǎn)業(yè)鏈條重組模式；中冶集團和五礦是兼并式重組，既有重組的特征，又有清理退出的特征，將二者的優(yōu)勢資源結合到一起，消除劣勢，減少議價成本，實現(xiàn)內部交叉補貼，彌補虧損。另外央企相互參股是一種資本重組方式，三大電信公司共同出資100億元注冊設立中國通信設施服務股份有限公司，這種重組被稱為以共享競合為核心的“鐵塔模式”，央企與民營企業(yè)混合所有制的重組模式。

據(jù)國務院國資委主任肖亞慶透露，目前國有企業(yè)普遍面臨產(chǎn)業(yè)結構偏重的問題，僅央企重化工領域資產(chǎn)總額就接近70%。下一步國企改革重點是：對于國家戰(zhàn)略需要、央企有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，比如航空航天、核電、高鐵、新能源、新材料、智能電網(wǎng)等加大投入力度，同時對于央企長期虧損和資不抵債的低效無效資產(chǎn)加大處置力度，積極化解過剩產(chǎn)能。(10)

2015年12月29日，國務院國資委、財政部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》中明確，國企根據(jù)主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍劃分為商業(yè)類和公益類，在推進改革、促進發(fā)展、實施監(jiān)管、定責考核四個方面分類施策。分類施策目前從監(jiān)管上來講較容易操作。對于商業(yè)類的央企，可以逐漸讓其回歸市場，脫離央企身份；而公益類的央企，應該是涉及國家經(jīng)濟安全與經(jīng)濟命脈的企業(yè)，重組整合空間大，在所處行業(yè)可以具有壟斷地位，從央企的行業(yè)分類可以看出，這樣的企業(yè)很多還可以進行強強聯(lián)合或產(chǎn)業(yè)鏈重組、兼并重組。(11)

3.1.3　央企重組的根本原因是其自身所處產(chǎn)業(yè)中生存的需要

從2003年國資委建立以來，由它管理的央企已經(jīng)在各自的行業(yè)與市場上打拼了十幾年，有些央企迅速發(fā)展壯大，有些央企依然存在經(jīng)營問題、規(guī)模較小，如果讓所有的中央企業(yè)通過自身生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)驗的積累或新建企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展與擴張，花費的時間周期太長，成本精力投入較大，發(fā)展過程中有可能在激烈的市場競爭中被淘汰。相對于非國有企業(yè)，國有企業(yè)存在著更加明顯的過度投資現(xiàn)象，造成投資效率低下。(12)經(jīng)過多年發(fā)展整合，央企大量資產(chǎn)分布在重化工領域和資源性行業(yè)，鋼鐵、船舶、建材、煤炭等行業(yè)面臨嚴峻的產(chǎn)能過剩問題，產(chǎn)能利用率低、效益差，甚至全行業(yè)虧損。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，如果能夠消化一些落后企業(yè)，退出部分國有資產(chǎn)，并把這些資產(chǎn)轉入新興產(chǎn)業(yè)領域中去，對國有資產(chǎn)的保值增值和優(yōu)化布局來說將極為有利，并將進一步推進產(chǎn)業(yè)轉型。

央企經(jīng)營的領域大多集中于制造業(yè)，這些領域包括鋼鐵、船舶、建材、煤炭等近些年產(chǎn)能嚴重過剩的行業(yè)。大部分行業(yè)內，央企并沒有處于行業(yè)龍頭地位，生產(chǎn)經(jīng)營分散，從每家中央企業(yè)各自業(yè)務分析，業(yè)務領域或者處于同一行業(yè)，或者處于生產(chǎn)經(jīng)營的上下游業(yè)務端，分散經(jīng)營導致很多不必要的問題出現(xiàn)，經(jīng)過國資委十幾年的政策引導，中央企業(yè)在市場上打拼，政府與企業(yè)磨合逐漸到位，對于如何打造行業(yè)龍頭企業(yè)，政商兩界已經(jīng)積累了相對成熟的經(jīng)驗，通過兼并重組是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構進一步優(yōu)化、迅速提升企業(yè)競爭力的重要手段之一，也是提高控制力和競爭力的需要。央企之間以較低的成本完成并購重組，可以迅速完善產(chǎn)業(yè)鏈條，短時間內實現(xiàn)央企的規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)上游控制資源，在產(chǎn)業(yè)中游擴大產(chǎn)能，在產(chǎn)業(yè)下游擴大市場；通過大規(guī)模并購重組擴大企業(yè)自身規(guī)模，實現(xiàn)資產(chǎn)和資源的整合擴張，進而實現(xiàn)央企自身的進一步發(fā)展。以提高競爭力和控制力為重點，深化國有企業(yè)改革，是近期重要改革任務。而要實現(xiàn)這一任務、提高央企的競爭力和控制力，就要規(guī)劃集聚企業(yè)的核心業(yè)務，做大主業(yè)，做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為了避免在不同行政部門隸屬下產(chǎn)生的企業(yè)無序競爭，按照“從優(yōu)原則”，圍繞優(yōu)勢企業(yè)打造行業(yè)龍頭，重新整合優(yōu)勢資源，使之集中于優(yōu)勢企業(yè)。央企之間整合的好處有以下幾點：企業(yè)性質同為國有，所冒的政治風險較小，不存在國有資產(chǎn)流失問題；重組操作簡單，戰(zhàn)略合作是國有經(jīng)濟體制內的資源重新配置，交易成本低，政府可以采用行政劃撥手段；容易取得重組效果，整合成功率高，尤其是那些原本就同在一個生產(chǎn)鏈條上的上下游中央企業(yè)，重組可以迅速補充各家企業(yè)在資金、技術、市場等方面存在的單一性，重組前企業(yè)在企業(yè)文化、管理模式、組織架構上的同質性，使得重組整合后企業(yè)更容易融合，重組更容易取得實質性成功。

中央政府干預企業(yè)重組的動機往往更能體現(xiàn)出社會性和全局性。20世紀90年代后期國家統(tǒng)計局工業(yè)司統(tǒng)計的5.8萬家國有企業(yè)中，國有及國有控股虧損企業(yè)虧損額為近千億元，虧損額年年高幅度增長，(13)經(jīng)過多年重組整合后，央企逐漸發(fā)展為各行業(yè)規(guī)模超大的龍頭企業(yè)，央企地位和實力正在發(fā)生巨大變化。