第3章　央企整合的意義和階段特點分析

3.1　央企整合的意義

3.1.1　“一帶一路”戰略的推出要求央企進一步整合

“一帶一路”戰略的推出，要求央企進一步整合。中國經濟不斷融入全球化，經過改革開放幾十年國內市場的歷練，在國內環境轉變為完全市場化，資源逐漸完全由市場配置過程中，大部分央企開展經營活動漸趨成熟?！耙粠б宦贰睉鹇詫ζ髽I提出國際化的要求，經營與競爭面向國外，與國外一流的成熟企業開展業務往來，這就要求企業在掌握資源、生產規模上達到一定級別，才能在國際市場競爭中獲得話語權。

目前中國央企在國外市場上經營秩序相對混亂，同行業企業間經常出現內部競爭、無序競爭，企業之間，甚至一個集團內部企業之間常在國外同一個地區、同一個項目上發生競爭，惡意壓價，導致項目重復投入，由于同行業企業集中度低，導致人為加大了海外投資風險和損失。典型的如中國南車和中國北車，2000年這兩家企業由原鐵道部下屬的中國鐵路機車車輛工業總公司拆分為二，拆分后同行業內的兩家公司彼此展開激烈競爭。公開資料顯示，2011年在土耳其的機車招標項目上，北車刻意壓低價格，與南車競爭，最終該項目被韓國公司搶走。2013年，中國北車向中國機電商會投訴中國南車，稱在阿根廷的動車組采購招標中，由于南車開出每輛127萬美元的“超低價”，令原本報價230萬美元／輛的北車極為被動，最終丟掉了訂單。而根據當年中國機電商會的調查，在南車給出報價后，北車還曾決定大幅降低報價至126萬美元／輛。阿根廷方面認為中方企業的報價不嚴肅，還一度請中方作出解釋，并表示暫停中方其他公司已簽約項目。此事一度成為央企海外內訌的典型反面案例。(1)

即使互相不存在海外競爭關系，中央企業在進行跨國經營時自身規模過小，也很難與國外大型跨國公司競爭。目前央企除了基礎設施建設企業外，大部分企業跨國經營領域較窄，產品大部分局限在低端市場，由于低端市場競爭激烈，同質化嚴重，企業收獲效益低，這種狀況又容易打擊企業進入國際市場的信心。在國際市場上，中國企業整體技術水平低，缺乏核心競爭力。政府致力于將央企打造為行業前三、處于所在行業的龍頭地位，但除高鐵、核電、衛星等少數技術領域外，大部分行業缺乏自主知識產權的核心技術和專利，在海外高端市場不具備競爭能力，很多工程都是政治性的援助項目，企業無法保證工程整體收益率。

隨著“一帶一路”戰略的推出，中國政府與企業參與乃至主導國際規則的制定，在國內市場打破管理經濟以行政干預為主，厘清政府、市場邊界，放棄過去的政府主導型經濟，轉變國有經濟競爭不完全、不充分的局面；對國外市場進一步鼓勵企業“走出去”，出臺系統、全面、力度足夠大的支持、鼓勵政策。目前政府在短時期內推出的政策更多地偏重于理念，操作層面的指導意義還不充分。隨著相關政策逐漸完善，各個行業內央企進一步整合，克服同類企業眾多各自為戰，企業集團內聚力差，公司整體優勢發揮不充分的問題，從稅收、貿易等制度上加以傾斜，打造一流的大規模、有信譽的大型央企團隊，實踐證明只有大型跨國企業才能充分高效率調動與利用全球資源，才能在國際市場上與其他跨國企業競爭。國資委公布的資料顯示，目前已有80多家中央企業在“一帶一路”沿線國家設立分支機構，在促進“一帶一路”沿線國家基礎設施的互聯互通方面，中央企業承擔了大量打通通道、建設戰略支點項目的工作。(2)目前國資委提出要求并部署多家央企商議進行下一步整合，形成合力走向國際市場，目前形成的共識是相關央企按行業板塊打造統一的行業的跨國際公司，對外競標采取一致行動，避免同類企業在海外市場的惡性競爭。

3.1.2　央企整合是新常態下產業結構調整的要求

隨著新常態對產業結構升級的壓力增大，央企重組力度也在加大。面對錯綜復雜的經濟形勢，新一屆政府轉變調控思路，確認了經濟增長減速、進行結構調整以及轉變生產方式是我國經濟在今后一個較長時期內將保持的經常性狀態，是一種與改革開放以來一直持續的經濟快速增長情況有較大區別的狀態，因此將這種狀態稱之為“新常態”。(3)這種態勢下，產業結構升級、去產能、發揮創新驅動成為經濟發展的新型核心動力。

2015年底召開的中央經濟工作會議明確指出，2016年首要任務是供給側結構性改革，核心是“去產能”，彰顯了“去產能和去庫存”的緊迫性和重要性，并決定以鋼鐵和煤炭行業作為本輪去產能過程中重拳治理僵尸企業的突破口。這一輪經濟去產能，我國正處于經濟增速換擋、結構調整和動力轉換的重要轉折期，經濟增長率明顯放緩，需求受到一定限制，依靠凱恩斯主義式的刺激政策已經失靈。本輪過剩產能主要集中在中上游行業，與國內外的需求增長形成長期錯配，這意味著過剩產能的消化難度加大，從而可能對工業投資增速形成較長時間約束。(4)現有投資結構失衡導致部分工業行業產能過剩嚴重、產業技術進步滯緩以及投資效率低下，中國經濟發展倚靠的一直是資源耗費型產業、輕工業，多年來各級政府在基礎設施、房地產、汽車等方面的大規模投資驅動了大批量鋼鐵、煤炭、水泥、化工等方面的生產，造成產能過剩的失衡。提高工業投資效率，必須調整投資結構，降低第二產業比重，減少對低端制造業的投資。(5)換句話說在需求側，國內市場消費升級誘發主導產業進行更迭，產品制造端的中上游源頭如鋼鐵、煤炭、水泥、重化工業的產能與新產生的需求形成長期錯配，導致產能過剩、消化非常緩慢；在供給側，隨著社會進步，政府清除重化工業領域積壓的過剩產能，不能再靠行政指令，轉而使用市場化手段，在20世紀90年代末上一輪產能過剩時，針對“紡織壓錠”等采用的簡單粗暴的行政性手段清除已不可能再次使用，清理難度加大。

2016年，中國經濟面對的沉重壓力是產能過剩，各種經濟活動的中心都是去產能、降杠桿，努力提高經濟效率。去產能的提出為產業結構升級提供了重要抓手，中國經濟正在從對資源粗放投入的傳統制造產業高度依賴，轉向第一、第二、第三產業協調均衡的集約式發展，普遍特征是從重資產轉向輕重資產并存，從有形資產轉向無形和有形資產并存。(6)

國際市場處于后金融危機時代，歐美等發達國家和地區普遍進入去杠桿周期，儲蓄率趨勢性回升，整體國際市場有效需求不足將成為全球經濟的中長期主流，導致以往依賴發達國家出口的格局很難持續。在此背景下，國內的供給側改革與產業創新驅動，面向國外的“一帶一路”戰略的推出成為勢在必然。

縱觀我國政府以往運用財政政策時的關注重點，尤其是最近一次在2009年大規模推出的擴大各級政府和社會投資四萬億元人民幣的宏觀調控政策，主要針對基礎設施基本建設，政府設定了重點投資地域，在國際金融危機最為嚴重，出口企業大面積倒閉，經濟增長面臨巨幅波動的危急時刻，保住了經濟穩定高速發展。然而這種應急式的大規模、短時期行政命令作出的投資，沒有考慮市場的承受能力，沒有考慮產業結構轉型、升級，沒有引領產業結構優化，資金短時間快速流入最為賺錢的房地產行業，導致一些中上游行業產能過剩、畸形和過快增長，高能耗、高污染行業進一步維持與擴張。銀行融資更是習慣性地追逐安全保險、資本集中的大型國有工業企業，海外出口不暢與融資困難阻礙了經濟最有活力的民營經濟發展，高風險的高新技術產業獲得資金青睞的難度極大，中國產業轉型面臨巨大困難，也使得個別領域積壓了大量過剩產能，資源配置效率低下。

按照國務院的部署，國資委積極向前推進央企重組工作。自從2003年國資委成立以來，央企重組整合就是它工作的重中之重。國資委直接管理的央企數量由2003年的196家，到2015年底已經減少為106家，“十二五”期間央企重組的目標是將數量減少至30~50家(7)，顯然“十二五”目標并未完成，未來央企仍然會大規模開展重組活動。之所以這樣大刀闊斧開展央企整合重組，最初的原因是國有經濟當時投資領域過寬，資源分配分散，央企投資重點不突出，很難發揮國有經濟的主導作用。針對這種狀況，2003年黨的十六屆三中全會強調要“推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”。國資委2006年發布的《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》具體指出，要通過兼并重組加強國有資本在軍工、石油石化等七個行業的“絕對控制力”，在裝備制造、鋼鐵、汽車等九個行業的“較強控制力”。(8)政策表明中央政府通過重組整合對國有企業經營領域進行調整，逐漸將國有資產運營重點轉到那些關系國計民生、適合壟斷經營的戰略性行業。

2015年央企重組出現了大幅提速，主要原因是上文反復提到的經濟發展本身存在去產能、調整產業結構的要求。2015年5月8日國務院批轉發展改革委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》（簡稱《意見》），這一文件發出明顯的信號——國企改革從2014年的第四項工作任務升格為2015年的第二項重點工作任務，政府在經濟發展與體制改革中對國企寄予厚望。文件中提及了“1+15”體系是政府對國企改革的首次明確規劃，同時關于“制定中央企業結構調整與重組方案”這一新提法也值得特別重視。(9)

2015年進行央企兼并重組各有特色，可以總結為3種模式：以中國南車和中國北車為代表的“對等合并”屬于橫向強強合并模式，避免惡性競爭；中遠集團、中海集團屬于資源組合，產業鏈條重組模式；中冶集團和五礦是兼并式重組，既有重組的特征，又有清理退出的特征，將二者的優勢資源結合到一起，消除劣勢，減少議價成本，實現內部交叉補貼，彌補虧損。另外央企相互參股是一種資本重組方式，三大電信公司共同出資100億元注冊設立中國通信設施服務股份有限公司，這種重組被稱為以共享競合為核心的“鐵塔模式”，央企與民營企業混合所有制的重組模式。

據國務院國資委主任肖亞慶透露，目前國有企業普遍面臨產業結構偏重的問題，僅央企重化工領域資產總額就接近70%。下一步國企改革重點是：對于國家戰略需要、央企有優勢的產業和戰略性新興產業，比如航空航天、核電、高鐵、新能源、新材料、智能電網等加大投入力度，同時對于央企長期虧損和資不抵債的低效無效資產加大處置力度，積極化解過剩產能。(10)

2015年12月29日，國務院國資委、財政部、國家發改委聯合發布的《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中明確，國企根據主營業務和核心業務范圍劃分為商業類和公益類，在推進改革、促進發展、實施監管、定責考核四個方面分類施策。分類施策目前從監管上來講較容易操作。對于商業類的央企，可以逐漸讓其回歸市場，脫離央企身份；而公益類的央企，應該是涉及國家經濟安全與經濟命脈的企業，重組整合空間大，在所處行業可以具有壟斷地位，從央企的行業分類可以看出，這樣的企業很多還可以進行強強聯合或產業鏈重組、兼并重組。(11)

3.1.3　央企重組的根本原因是其自身所處產業中生存的需要

從2003年國資委建立以來，由它管理的央企已經在各自的行業與市場上打拼了十幾年，有些央企迅速發展壯大，有些央企依然存在經營問題、規模較小，如果讓所有的中央企業通過自身生產經營經驗的積累或新建企業實現發展與擴張，花費的時間周期太長，成本精力投入較大，發展過程中有可能在激烈的市場競爭中被淘汰。相對于非國有企業，國有企業存在著更加明顯的過度投資現象，造成投資效率低下。(12)經過多年發展整合，央企大量資產分布在重化工領域和資源性行業，鋼鐵、船舶、建材、煤炭等行業面臨嚴峻的產能過剩問題，產能利用率低、效益差，甚至全行業虧損。從產業發展角度看，如果能夠消化一些落后企業，退出部分國有資產，并把這些資產轉入新興產業領域中去，對國有資產的保值增值和優化布局來說將極為有利，并將進一步推進產業轉型。

央企經營的領域大多集中于制造業，這些領域包括鋼鐵、船舶、建材、煤炭等近些年產能嚴重過剩的行業。大部分行業內，央企并沒有處于行業龍頭地位，生產經營分散，從每家中央企業各自業務分析，業務領域或者處于同一行業，或者處于生產經營的上下游業務端，分散經營導致很多不必要的問題出現，經過國資委十幾年的政策引導，中央企業在市場上打拼，政府與企業磨合逐漸到位，對于如何打造行業龍頭企業，政商兩界已經積累了相對成熟的經驗，通過兼并重組是實現產業結構進一步優化、迅速提升企業競爭力的重要手段之一，也是提高控制力和競爭力的需要。央企之間以較低的成本完成并購重組，可以迅速完善產業鏈條，短時間內實現央企的規模經營，實現在產業上游控制資源，在產業中游擴大產能，在產業下游擴大市場；通過大規模并購重組擴大企業自身規模，實現資產和資源的整合擴張，進而實現央企自身的進一步發展。以提高競爭力和控制力為重點，深化國有企業改革，是近期重要改革任務。而要實現這一任務、提高央企的競爭力和控制力，就要規劃集聚企業的核心業務，做大主業，做強優勢產業，為了避免在不同行政部門隸屬下產生的企業無序競爭，按照“從優原則”，圍繞優勢企業打造行業龍頭，重新整合優勢資源，使之集中于優勢企業。央企之間整合的好處有以下幾點：企業性質同為國有，所冒的政治風險較小，不存在國有資產流失問題；重組操作簡單，戰略合作是國有經濟體制內的資源重新配置，交易成本低，政府可以采用行政劃撥手段；容易取得重組效果，整合成功率高，尤其是那些原本就同在一個生產鏈條上的上下游中央企業，重組可以迅速補充各家企業在資金、技術、市場等方面存在的單一性，重組前企業在企業文化、管理模式、組織架構上的同質性，使得重組整合后企業更容易融合，重組更容易取得實質性成功。

中央政府干預企業重組的動機往往更能體現出社會性和全局性。20世紀90年代后期國家統計局工業司統計的5.8萬家國有企業中，國有及國有控股虧損企業虧損額為近千億元，虧損額年年高幅度增長，(13)經過多年重組整合后，央企逐漸發展為各行業規模超大的龍頭企業，央企地位和實力正在發生巨大變化。