3.2　央企整合的階段特點分析

狹義來講，央企是由國資委直接監(jiān)督管理的企業(yè)。央企重組從2003年開始，到2016年，經(jīng)過四個階段，這既與國資委領導個人工作風格有關，也與當時的經(jīng)濟環(huán)境相關。筆者首先梳理了國資委歷屆領導及其任期。見表3-1。

2003年李榮融一上任，就給國企改革定下目標：培育30~50戶具有國際競爭力的大企業(yè)，“這是我一生的夢想”。2003年國資委成立之際，央企數(shù)量是196家，計劃至2006年末減少至161家。2006年，國資委發(fā)布指導意見，要求國有資本向重要行業(yè)和關鍵領域集中。明確了到2010年央企將調整至80~100家的目標。按計劃，此后每年平均需減少14家企業(yè)。2005年，在京召開的中央企業(yè)負責人會議上，國務院國資委主任李榮融放出狠話：央企不能在規(guī)模上進入本行業(yè)前三位，就要進行重組。針對這一標準，國資委推動了一場舉世矚目的央企重組大戲。(14)

3.2.1　2003—2006年：自救式重組階段

2003年國資委成立，央企數(shù)量那時是196家，這些企業(yè)是從各部委剝離出來的，每家企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)濟效益的差別非常大、實力參差不齊，很難應對國際國內(nèi)市場的高度競爭。國資委成立之后，按照國務院的部署，把央企重組作為工作重要內(nèi)容進行深入研究和有步驟的實施，計劃至2006年末減少至161家。實際上，2004年央企數(shù)量調整為178家；2005年央企數(shù)量調整為169家；到2006年末央企數(shù)量降至158家，差不多每年減少10家，重組速度極快。央企重組的真正目的是進行企業(yè)組織再造，實現(xiàn)企業(yè)組織結構、資產(chǎn)結構、資金結構的最大優(yōu)化。

20世紀80年代初國企改革重點為放權讓利，先后采取擴大企業(yè)自主權、經(jīng)濟責任制、兩步“利改稅”、承包經(jīng)營責任制、資產(chǎn)經(jīng)營責任制、租賃制、股份制試點等改革措施；20世紀90年代初國企改革重點為抓大放小、制度創(chuàng)新，國有小型企業(yè)的改革采取改組、兼并、租賃、承包、股份合作、產(chǎn)權轉讓、破產(chǎn)關閉等方式，實現(xiàn)非國有化改革，即“放小”；2003年以后，國企改革在新的國有資產(chǎn)管理體制下逐步轉向布局與結構的戰(zhàn)略性調整。

在自救式重組時期，國資委成立不久，面臨的經(jīng)濟宏觀背景是民企繁榮，國企效益普遍不佳，為了維持央企生存，企業(yè)自身重組意愿特別強烈。2000年初，國有企業(yè)改革是整個經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，當時一方面是第一輪的產(chǎn)能過剩，另一方面是1997年亞洲金融危機，政府改革國有企業(yè)的同時，要面對幾乎所有計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變過程中存在的經(jīng)濟和政治問題，包括銀行體系遺留的呆賬壞賬，中央、地方政府間交流不暢，城市國企轉型導致大規(guī)模失業(yè)與完全缺乏社會保障體系等。作為中國經(jīng)濟體制改革主要內(nèi)容，國有企業(yè)改革從20世紀70年代末一直在摸索推進。政府最初認為國企存在的主要問題是缺乏自主權和有效激勵，從1979年開始放權讓利，給國有企業(yè)下放了14項自主權，實行了利改稅等措施。但由于放權后沒有配套建立相應的約束機制，暴露出許多新的問題。

從1984年開始，國企改革變?yōu)榻⑸a(chǎn)經(jīng)營責任制，推行企業(yè)廠長負責制、承包制、租賃制等改革，卻導致承包指標難以準確厘定、短期行為嚴重等問題。到這一時期國企改革依然是在計劃經(jīng)濟體制的框架內(nèi)尋求企業(yè)改善，是某些方面單兵突破的方式，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

從1992年開始，國企改革從政策調整轉向制度創(chuàng)新以適應市場經(jīng)濟的要求，完全向市場化發(fā)展。1997年黨的十五大上明確提出了要以建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國有企業(yè)改革的方向。但這一時期國有企業(yè)改革的配套改革滯后；改革局限于經(jīng)營權的調整，并未上升到產(chǎn)權改革和制度創(chuàng)新上。(15)可以說，一直到20世紀90年代末期，國企都處于非常困頓、很難找到出路的境地，與發(fā)達的民企、外企相比，國企顯得舉步維艱。

2003年3月十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了國務院機構改革方案，設置了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，負責執(zhí)行黨的十六大報告所指出的“關系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，要由中央政府代表國家履行出資人職責”。新設的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，就是出資人和監(jiān)督者，管理大型企業(yè)集團。成立國資委監(jiān)管中央所屬企業(yè)的國有資產(chǎn)，是我國國有企業(yè)產(chǎn)權制度改革中具有重要意義的一步，地方和中央在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理上權責更加明確。這一時期，中國經(jīng)濟在民營、外資企業(yè)迅猛發(fā)展中活力超前，因此，不免有大量的民企滲透，各種形式的重組并購不斷出現(xiàn)。2003年4月，中國藥材與中國醫(yī)藥集團接觸商洽重組，中國醫(yī)藥年銷售額超過100億元人民幣，業(yè)務包括西藥的科研、生產(chǎn)、銷售、出口，進出口總額2億美元，中國藥材年銷售額只有8億元人民幣，凈資產(chǎn)只有2億元，這是國資委成立后的首例重組；2003年7月10日，國資委召開5對央企會議，進行集體重組合并，包括：中煤建設并入中煤能源；中國科學器材進出口總公司并入中國生物技術集團；中國食品發(fā)酵工業(yè)研究院并入中國輕工集團公司；中國華輕實業(yè)公司并入中國工藝美術集團公司；中國藥材并入中國醫(yī)藥。此后央企重組不斷展開，包括中國建筑、中國電子信息產(chǎn)業(yè)集團等38家央企進行了重組。

3.2.2　2006—2010年：國資委主導推動重組階段

國資委主要通過以大吃小或以優(yōu)吃劣來減少央企數(shù)量，比如中國通用技術集團重組中國輕工，中谷糧油集團并入中國糧油集團等。企業(yè)并購最主要的動機在于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、節(jié)約交易成本、提高市場定價權，但由于被收購將對企業(yè)經(jīng)營者帶來沉重的打擊，發(fā)展前景良好的公司的經(jīng)營者往往不希望自己的公司成為并購的對象。而我國國有企業(yè)并購中卻出現(xiàn)了截然不同的景象，地方企業(yè)爭相向中央企業(yè)“投懷送抱”，有極強的被中央企業(yè)吸收的意愿。(16)中央企業(yè)通過收購地方國有企業(yè)，可以擴大市場規(guī)模，提高行業(yè)集中度，加上國資委、銀行等多方面的政策推動，2006年公布了《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的意見》，2010年國資委發(fā)布了《關于中央企業(yè)國有產(chǎn)權協(xié)議轉讓有關事項的通知》，此通知將央企國有產(chǎn)權的協(xié)議轉讓審批權下放到了央企手中。因此，央企開始占據(jù)市場主動，無論是資產(chǎn)規(guī)模還是行業(yè)競爭力都處于絕對領先地位。為減少中央企業(yè)數(shù)目的兼并重組活動，成為了政府為了做大做強中央企業(yè)、實現(xiàn)“走出去”戰(zhàn)略而進行的經(jīng)濟干預。

在這一階段，理論界爭論的焦點是國企要不要完全退出競爭性領域、壟斷領域國企究竟如何改革。對此，國辦發(fā)（2006）97號文件《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》明確提出國有資本調整和國有企業(yè)改革的主要目標是：使國有資本向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中；加快形成一批國際競爭力較強的優(yōu)勢企業(yè)……到2010年，央企調整和重組至80~100家。其最終目標是培育30~50家具有國際競爭力的大公司大企業(yè)集團。2007年黨的十七大進一步要求“深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度……深化壟斷行業(yè)改革，引入競爭機制……”(17)

與此同時，各部門共同出臺了一系列支持的配套政策措施。2008年4月，中國證監(jiān)會發(fā)布《上市公司重大資產(chǎn)重組管理辦法》，旨在為上市公司兼并重組建立良好的法規(guī)和監(jiān)管環(huán)境。(18)2008年12月，國務院30條金融政策支持有條件的企業(yè)利用資本市場開展兼并重組，促進上市公司行業(yè)整合和產(chǎn)業(yè)升級，特別強調要減少審批環(huán)節(jié)。這對于改變目前兼并重組審核流程較長，審批環(huán)節(jié)較多的問題，具有方向性的指導作用。2008年12月，銀監(jiān)會《商業(yè)銀行并購貸款風險管理指引》發(fā)布，為并購貸款重新開閘，允許符合條件的商業(yè)銀行開辦并購貸款業(yè)務，從而給行業(yè)整合者提供資金援助。(19)2009年5月，財政部、國稅總局發(fā)布《關于企業(yè)重組業(yè)務企業(yè)所得稅處理若干問題的通知》，明確了企業(yè)重組所得稅政策。企業(yè)重組的稅務處理區(qū)分不同條件，分別適用一般性稅務處理規(guī)定和特殊性稅務處理規(guī)定。對企業(yè)兼并重組股權支付的收入不予確認，即免稅。對于為了資源的合理流動而進行的企業(yè)重組給予免稅待遇，減輕了企業(yè)負擔。2009年2月，國務院國資委發(fā)布《企業(yè)國有產(chǎn)權無償劃轉工作指引》，對國有產(chǎn)權的無償劃轉工作作出更具針對性和操作性的指導。(20)

央企相互之間重組并購，肩負著國家的民生、安全和戰(zhàn)略發(fā)展重任，理應向關系國計民生、能源資源產(chǎn)業(yè)、公共事業(yè)部門、安全和戰(zhàn)略發(fā)展等重要的、關鍵性的產(chǎn)業(yè)領域集中。這些產(chǎn)業(yè)部門的長期規(guī)劃關乎我國經(jīng)濟社會的長治久安，而明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃也是企業(yè)并購重組的方向，因此，國資委逐漸意識到要充分發(fā)揮其社會管理者的職能，制定國家產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略長期發(fā)展規(guī)劃，以引導各產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國資委2006年明確提出，不能進入行業(yè)前3名的中央企業(yè)將被重組，于是央企開始了瘋狂的重組并購擴張，部分有實力的中央企業(yè)規(guī)模迅速壯大，但也存在大而不強現(xiàn)象，很難真正體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際競爭力。央企國際競爭力的提升是本輪央企并購地方企業(yè)的重要目標，在央企快速擴張的過程中，強化央企并購的市場效率要求，讓并購更符合央企發(fā)展的切實需求，選擇最為合適的目標企業(yè)，避免盲目進入陌生領域，讓央企真正做到大而強顯得尤為重要。

3.2.3　2010—2013年：“成熟一家，重組一家”階段

面對前兩個階段央企已經(jīng)大刀闊斧推進重組的局面，新任國資委主任王勇工作思路調整為央企重組由“數(shù)量服從質量”“成熟一家，重組一家”；在央企整合目的上也有微調，由“國有資產(chǎn)的保值增值”轉變?yōu)椤疤嵘肫蟮母偁幜Α薄Ｍ瑫r國資委副主任邵寧對外表態(tài)強調，國資委一直把重組效果而不是數(shù)量放在第一位。(21)2010年12月22日，國新控股有限責任公司成立，它是央企范圍內(nèi)從事企業(yè)重組與資產(chǎn)整合的平臺，有望推動央企重組進入一個新的加速期。在整體上市成為今后央企改革方向的明確目標下，隨著國新控股的成立，后續(xù)央企國資整合的實質性動作將逐步展開。這一時期央企重組不再追求數(shù)量，而是注重質量，此前提出的央企總量目標30~50家不再被嚴格追求與執(zhí)行，而是視實際情況而定。

2007年遭遇的國際金融危機，使得中國出口型經(jīng)濟受到巨大沖擊，央企的生產(chǎn)經(jīng)營所面臨的經(jīng)營環(huán)境變得異常復雜，受國內(nèi)外不利環(huán)境影響，2008年中央企業(yè)實現(xiàn)利潤7000億元左右，同比下降近30%。(22)這是央企自2002年來利潤首次下滑。這一現(xiàn)狀似乎也打亂了國資委一直以來的重組整合規(guī)劃。在全球金融危機的不良形勢下，國資委2008年明確要求央企要圍繞主業(yè)搞投資，做強主業(yè)搞并購。國資委公布的2008年度央企分行業(yè)運行情況顯示，在九大行業(yè)中，除商貿(mào)行業(yè)實現(xiàn)了利潤逆勢增長外，其他七大行業(yè)的央企雖然盈利但利潤均下滑，航空運輸業(yè)更是出現(xiàn)了282.2億元的經(jīng)營虧損，沒有實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值。(23)國資委有關人士表示，在宏觀經(jīng)濟不景氣的形勢下，有一些形勢不太好的央企主動要求重組，自己尋找產(chǎn)業(yè)鏈互補或業(yè)務相同的“婆家”，這使國資委能在央企重組配置資源的時候稍微輕松一些。政府采取各種措施應對金融危機，包括開展以四萬億元財政投資為主體的經(jīng)濟刺激計劃，其中用于支持企業(yè)自主創(chuàng)新、技術改造及結構調整的資金585億元，占9.9%。此次財政投資主要用于災區(qū)建設、基礎設施建設和企業(yè)結構調整等方面，而在這些方面央企占據(jù)主導地位。雖然最終應對金融危機取得很大勝利，但是這些舉措可能會帶來一些負面效應，有些已經(jīng)看到了，有些也許以后將陸續(xù)顯現(xiàn)。

在金融危機的背景下，央企獲得大規(guī)模財政投資，加之民營和外資萎縮，各地政府改變以往投資重點，大力推進與央企的戰(zhàn)略合作，社會上開始出現(xiàn)資源結構性不均衡的質疑。

隨著我國經(jīng)濟在全球范圍內(nèi)迅速實現(xiàn)復蘇，被擱置了一段時間的經(jīng)濟增長方式轉變、經(jīng)濟結構轉型、發(fā)展低碳經(jīng)濟等問題，又顯得特別重要和急迫，這些也必將對企業(yè)發(fā)展的路徑和方向產(chǎn)生深遠影響。國企的“運動”式改革狀況需要得到切實的改變，我國的國有企業(yè)改革發(fā)展具有明顯的“策劃”特征和“斷層”特征，發(fā)展路徑帶有相當大的“階段性”特點。央企整合的方向應該是其在社會經(jīng)濟生活中的定位更加準確、清晰基礎上的企業(yè)競爭力的提升。

這一階段的共識是央企整合要注重量，更要關注質。要真正走出一條內(nèi)涵式的發(fā)展道路，具體體現(xiàn)在：在積極推進企業(yè)規(guī)模上臺階的同時，關注企業(yè)制度、體系、模式的完善和建立；積極推進有利于現(xiàn)代企業(yè)制度、現(xiàn)代產(chǎn)權制度建立的各項改革，積極尋求業(yè)務擴張擴大的同時，努力練好“內(nèi)功”，切實有效推進技術創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和公司治理完善等方面的工作；在推動業(yè)務發(fā)展的同時，努力提高人本管理水平，切實推動企業(yè)的文化革新，塑造適應市場經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在要求的企業(yè)氛圍。

由于歷史上央企是由中央各部委自身或其行政隸屬轉變?yōu)槠髽I(yè)的原因，布局不合理，需要進行重組改革，但重組改革只是調整的手段之一，如果沒有相應的配套制度跟進的話，央企最終做大做強很難實現(xiàn)，還會導致央企巨無霸的壟斷市場、無節(jié)制地侵占社會資源。央企在這一輪的重組中，要適應經(jīng)濟轉型的內(nèi)在要求，變外部資源依賴型為企業(yè)自身內(nèi)部能力驅動型，這是國企發(fā)展的基本方向。改革開放以來，國企發(fā)展始終擁有巨大的外部機會，從市場一開始的“消費饑渴”到國際金融危機后政府的巨額投資與龐大的市場。目前央企需要應對經(jīng)濟結構轉型升級，打造央企自身真正的競爭力，重點關注經(jīng)營模式轉型、新模式新技術的創(chuàng)新培育，更要通過重組整合來創(chuàng)造與抓住機遇。在央企整合進程中，在明確企業(yè)發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式的前提下，合理界定整合的范圍；在需要央企進入的經(jīng)營領域設定明確的發(fā)展標準與邊界，以國際一流企業(yè)為參照和對標；同時央企應該退出的領域，就要堅決地退出，給民營經(jīng)濟足夠的發(fā)展空間。具體重組的企業(yè)見表3-3。

3.2.4　2013—2016年，環(huán)境脅迫與國資委主導階段

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推出，國內(nèi)國際經(jīng)濟形勢變化，央企重組呈現(xiàn)加速趨勢。在2014年12月22日召開的中央企業(yè)、地方國資委負責人會議上，國務院資產(chǎn)管理委員會黨組書記、主任張毅指出，國資委要帶頭自我改革、自我革命。(24)“國資監(jiān)管部門要以壯士斷腕的決心，改革完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國資委監(jiān)管工作的改革不應是動其皮毛的修修補補，而必須是動其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。”(25)要求各級國資委以聚焦監(jiān)管內(nèi)容、調整監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能為重點，建立權力清單、責任清單、負面清單，授權一批、下放一批、收縮一批、移交一批。(26)這不僅意味著國資委職權的調整，亦意味著2015年國資改革將刮重組風，在國家戰(zhàn)略、市場規(guī)律雙輪驅動下，具備競爭對手國際化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有潛力等條件的央企之間的強強聯(lián)合將會出現(xiàn)。

2015年是央企重組多發(fā)的一年：2015年初，中國南車、中國北車宣布合并，2015年8月6日，國資委網(wǎng)站發(fā)布公告稱，經(jīng)報國務院批準，中國北車和中國南車實施聯(lián)合重組，意味著南北車合并正式收官；2015年5月，國家核電和中國電力投資集團宣布正式合并，成立國家電力投資集團公司，此次合并被看作中國頂尖的核電技術公司和擁有壟斷地位的核電運營公司之間的強強聯(lián)合；2015年12月1日，南光（集團）有限公司和珠海振戎公司實施重組；12月8日，中國五礦集團公司與中國冶金科工集團有限公司宣布實施戰(zhàn)略重組，中國冶金科工集團有限公司整體并入中國五礦集團公司；12月11日，中國遠洋運輸（集團）總公司與中國海運（集團）總公司實施重組；12月29日，國資委透露，中國外運長航集團有限公司整體并入招商局集團有限公司。(27)至此，國務院國資委直接監(jiān)管的央企數(shù)量降至106家。見表3-4。

2016年6月2日，中國五礦集團與中冶集團召開重組大會，兩家央企重組落到實處；6月26日，寶鋼集團和武鋼集團擬籌劃重組事宜；6月29日，中國海外和中信地產(chǎn)業(yè)務的并購細節(jié)公布；7月11日，中國國旅集團整體并入中國港中旅集團；7月15日，國資委發(fā)布消息稱，中國中紡集團公司整體并入中糧集團有限公司，成為其全資子企業(yè)，中國中紡集團不再是國資委直接監(jiān)管企業(yè)。

自2007年以來，央企重組速度比國資委剛成立時三年減少38家、平均每年接近10家相比明顯減緩（如圖3-1所示）。同時，2016年上半年，已經(jīng)發(fā)生了4起重組，央企整合重組明顯加速。這與政府明確提出產(chǎn)業(yè)結構調整、國企改革有關。下一個階段的目標是什么，或許要等新一輪國企改革的頂層設計出臺后才能明朗。未來的央企重組，一定要放在國資國企改革的大背景下來考量，而國資國企改革又是中央全面深化改革中的重要組成。中央全面深化改革領導小組及6個專項小組成立后，“國資委全面深化改革領導小組”隨即成立，國資委主任張毅任組長，副主任張喜武任副組長。國資委全面深化改革領導小組下設辦公室（簡稱“國資委改革辦”），主要由國資委研究局牽頭，國資委改革局、規(guī)劃局、統(tǒng)計評價局、分配局等司局部門參與，對接中央全面深化改革領導小組辦公室和6個專項小組中的經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組，具體負責國資國企改革領域的綜合協(xié)調、統(tǒng)籌推進和督促落實工作。2014年1月至今，國務院國資委全面深化改革領導小組已召開20次全體會議和6次專題會議，審議相關改革方案。其中最引人注目的是2014年7月國資委出臺的“四項改革”試點，在國家開發(fā)投資公司、中糧集團、中國建材集團、新興際華集團、中國節(jié)能集團、中國醫(yī)藥集團等6家央企開展改組國有資本投資公司、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權等試點。針對試點方案已經(jīng)多次與國資委溝通，目前正在等待批復。下一步國資委或將以點帶面，大范圍推進相關改革。

事實上，央企的重組或是改革，遠非國資委這一正部級主管部門所能主導，加之國有銀行、部委所屬企業(yè)等大型國企并不在國資委監(jiān)管范圍之列，決策層意識到，由國資委來牽頭全社會的國企改革是不現(xiàn)實的。2014年11月，“國務院國有企業(yè)改革領導小組”成立，該小組由中共中央政治局委員、國務院副總理馬凱掛帥，人員構成涉及國資委、發(fā)改委、工信部、財政部、人社部、人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等多個部門，主要職責是統(tǒng)籌研究和協(xié)調解決改革中的重大問題和難點問題。領導小組辦公室設在國資委，國資委主任張毅兼任辦公室主任。由副國級領導擔綱專項改革小組，足可見最高層對國企改革的重視程度。備受關注的國資國企改革整體方案由該小組總攬，具體方案由國資委、財政部、發(fā)改委和人社部4個部門分工負責。其中，國資委負責國企的功能定位與分類改革，發(fā)改委負責制定混合所有制改革辦法，財政部負責資本經(jīng)營預算等資本管理體制改革，人社部則主要負責薪酬改革方案發(fā)布后的細則制定。(28)

2015年5月18日，國務院批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，意見提出“推進國企國資改革，出臺深化國有企業(yè)改革指導意見，制定改革和完善國有資產(chǎn)管理體制、國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟等系列配套文件。制定中央企業(yè)結構調整與重組方案，加快推進國有資本運營公司和投資公司試點，形成國有資本流動重組、布局調整的有效平臺”。可以預見的是，重組仍將是今后一段時間內(nèi)的熱點話題、熱點事件。決策層已經(jīng)明確表示要充分發(fā)揮市場機制作用，促進強強聯(lián)合，優(yōu)化資源配置，遵循市場規(guī)律和企業(yè)自愿原則，為重組創(chuàng)造有利條件，確保企業(yè)穩(wěn)定運營，促進效益提升。