第2章　中國特有的政企轉換

2.1　政企轉換的特色

基于新中國成立之初與歐美為代表的西方世界特殊的歷史關系，國家要短時間內實現經濟增長與國家富強，趕超世界發(fā)達國家，中國當時別無選擇，只能仿照前蘇聯(lián)模式建立計劃經濟體制，采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略與相應措施。利用高度集權的制度安排與計劃經濟體制，對所有資源實行中央集權的計劃供給，產品制造上只能倚靠企業(yè)全部國有化，政府對全部的生產要素進行控制，對國企進行投資的唯一主體只能是政府，企業(yè)的資金來源只有財政撥款，顯然資金成本是極其低廉的。(1)這一時期政府和企業(yè)完全不分家。

從資源配置角度來看，現代社會中政府與企業(yè)是資源配置的兩大主體，兩者之間的關系和形態(tài)，極大程度地影響著這個國家的資源配置和政治經濟表現，傳統(tǒng)政企關系研究的焦點就是政府如何發(fā)揮企業(yè)自身的生產積極性，尤其是在我國進行市場經濟體制改革背景下，政府與市場、企業(yè)關系的研究始終是研究探討的熱點問題。在數輪對該問題的探討中，政企關系的研究始終無法回避政府在經濟活動中所充當的角色定位問題。如果一個經濟組織從一個行政部門管理體系中生長出來，其與上級主管部門之間的關系就是政企關系。(2)由于1949年新中國成立以來，中國長期實行高度集權的計劃經濟體制，導致政府如今依然在很多經濟層面延續(xù)著計劃經濟思維，政府對于企業(yè)尤其是國有企業(yè)發(fā)展自然而然地延續(xù)了通過行政方式來參與或主導，改革開放以后這種思想時強時弱，始終存在，使得企業(yè)尤其是國企發(fā)展遭受比較嚴重的擾動和限制。

2003年國資委成立，由國資委直接監(jiān)督管理的企業(yè)被稱為央企、共和國長子，央企的運營具有得天獨厚的政治地位；央企領導與各部委領導崗位互換，央企把握社會資源具有極大的便利性；作為企業(yè)而言，央企的業(yè)績不受關注，甚至可以獲得國家的大額補貼。這種狀況一度使政企關系逆向發(fā)展，央企憑借政治權勢發(fā)展運營，壟斷經濟資源，使得政企關系重新成為討論的對象。縱觀改革開放以來政企關系的討論與發(fā)展，大致可以分為四個階段。

2.1.1　擴權讓利階段（1978—1986年）

改革開放初期政府單純以計劃經營管理企業(yè)，所謂的擴權讓利，本質上只是在政府系統(tǒng)內進行行政權力的調整，具體表現為在中央和地方之間，進行針對所管轄企業(yè)的行政權力上收與下放、集權與放權的轉換，針對企業(yè)而言改變了行政隸屬關系，其他經營管理權限如產權結構、激勵機制都沒有任何改變。十一屆三中全會指出：我國經濟管理體制的一個嚴重缺點就是權力過于集中，應該有領導地大膽下放權力，讓企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃指導下，享有更多經營管理自主權。但是在“擴權讓利”過程中，某些企業(yè)多占多分，財政上繳任務很難完成，導致政府財政赤字增加（1979年和1980年相繼出現了近300億元財政赤字）。(3)這時期的企業(yè)完全沒有經營自主權，生產經營依然聽從政府主管部門指令，企業(yè)自身沒有積極性和主動性。

2.1.2　承包經營階段（1987—1991年）

1986年國務院頒布了《關于深化企業(yè)改革、增強活力的若干決定》，文件明確指出企業(yè)經營權和所有權互相分離，這一改革原則逐漸以法律的形式固定下來。政府改用承包責任制鼓勵企業(yè)的發(fā)展，它標志著政企關系的政策性調整方向已經確定。經營權和所有權兩權分離更加徹底，經營權歸企業(yè)所有，企業(yè)可以完全放開政府主管部門不管，依據市場變化作出決策，企業(yè)與政府間的關系出現多元化，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的民營經濟迅速發(fā)展。但是由于企業(yè)的所有權依然在政府主管部門手中，企業(yè)依舊吃大鍋飯，各個企業(yè)干好干壞一個樣，企業(yè)經營缺乏主動性、創(chuàng)造力和生產效率。

2.1.3　深化改革階段（1992—2003年）

1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制、國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度的發(fā)展目標。黨和國家領導人在頂層設計上，明確了社會主義市場經濟建設的發(fā)展方向，明確了計劃經濟與資本主義和社會主義制度無關。這一轉變加快了國營企業(yè)的改革，國營企業(yè)按照“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，向建立現代企業(yè)制度轉變。在此期間，政企間關系明確為政企分開，轉變政府的職能，實行企業(yè)產權制度改革，企業(yè)的經營權與政府完全分離。該階段，政府與企業(yè)之間的關系多元化更加明顯，形成了政府、國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)四位一體的關系。(4)在既有體制下國有企業(yè)改革困難重重，很多問題存在爭議需要探索，又涉及多方既得利益，很難在短時間內完成。

1993年，隨著鄧小平南方談話明確了走市場經濟道路、建設現代企業(yè)、經營自主權進一步擴大，掀起了新的一輪投資熱潮，在政府盲目投資中，大量項目蜂擁而上、重復建設，導致1992—1996年出現了大量過剩產能。1997年遭遇東南亞金融危機，對中國出口造成直接壓力，尤其是亞洲市場有效需求減緩，產品需求端壓力轉而傳導到企業(yè)供給端，加劇暴露了前期企業(yè)過度擴張產生的產能過剩問題。國有企業(yè)經營不善導致大面積虧損，產能利用率在多數行業(yè)不足40%；整個經濟體內部出現嚴重的債務危機，企業(yè)間的三角債問題特別嚴重；國有商業(yè)銀行壞賬率隨之高企，各大商業(yè)銀行不良貸款率高達30%，政府財政壓力巨大。那一時期，紡織行業(yè)原本在國民經濟中占支柱地位，各地蜂擁而上重復建設，產能過剩最為嚴重。在這種形勢下，從1998年起政府被迫壯士斷腕，用三年時間強制淘汰落后棉紡錠1000萬錠，強制棉紡企業(yè)下崗職工120萬人，到2000年實現全行業(yè)扭虧為盈，初步實現紡織工業(yè)的產業(yè)升級和轉型。2002年之后，紡織行業(yè)去產能效果明顯提升，新增產能得以上馬，就業(yè)人數從1999年的510萬下降到456萬，負債率持續(xù)下降，利潤率明顯提升；2002年起，紗、布產量穩(wěn)步提升，勞動生產率由1998年的1.75萬元／人提升到2002年的3.24萬元／人，增長85%。

2.1.4　央企迅速發(fā)展階段（2003年至今）

隨著國資委于2003年成立，國資委負責監(jiān)管的企業(yè)被稱為中央企業(yè)，這一時期是央企發(fā)展迅猛的階段，很多央企資產迅速擴容、資產普遍翻了十幾倍甚至更多。2006年國資委確立了中央企業(yè)“有進有退”整體戰(zhàn)略，并于這一年底發(fā)布《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組的指導意見》，該意見提出2010年為國企重組最后期限，最終央企重組為四十家、在各自行業(yè)占據前三的領頭位置。按照國資委當時的構想，國有經濟要對關系著國家安全、國民經濟命脈的行業(yè)和關鍵領域保有絕對控制力，這些行業(yè)包括我國軍工、電網電力、電信、石油石化、煤炭、航運、民航等七大領域，這些領域逐漸使得國有資本總量增加、結構優(yōu)化，重要骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流企業(yè)。尤其是對于軍工、石油和天然氣等重要資源開發(fā)，電網、電信等基礎設施領域的中央企業(yè)，國有資本需要保持獨資或絕對控股；對以上領域的重要子企業(yè)和民航、航運等領域的中央企業(yè)，國有資本保持絕對控股；對于石化下游產品經營、電信增值服務等領域的中央企業(yè)，應加大改革重組力度，引入非公經濟和外資，推進投資主體和產權多元化。國資委還構想，國有經濟對基礎性和支柱產業(yè)領域的重要骨干企業(yè)保持較強控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等行業(yè)。(5)

隨著我國政府著力打造央企的實力，一批好的大型央企迅速崛起，完全扭轉了國有企業(yè)在20世紀90年代留在人們心中被動落后的印象。但是，隨著資源的傾斜，逐漸出現了資源配置的結構性失衡，而且失衡問題日益加重，失衡問題表現突出的領域是房地產、鋼鐵、航空、化工、郵電、奶品制造等行業(yè)。伴隨著房地產的飛速發(fā)展與巨大需求，由其帶動的鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)盲目建設，導致這些行業(yè)也是產能過剩最為嚴重的領域。央企的行政隸屬主管部門國務院國資委的成立，原本是一個無奈之舉，目的是拯救虧損嚴重的國有企業(yè)，可以看到國資委設立以來，政府產業(yè)政策的執(zhí)行與推進力度大、見效快，出現資源配置的結構性失衡現象，和這一時期恰好遭逢美國金融危機并進一步引發(fā)經濟危機，中國海外最大的市場購買力下降，出口不暢，并導致玩具、服裝等民營經濟最為活躍的領域無法生存。資源配置的結構性失衡一方面意味著中國經濟正在喪失活力，另一方面也說明原有民營經濟增長點正在被國際經濟危機所倒逼發(fā)生轉型。此間政府為應對國際金融危機，撥發(fā)了四萬億元投資，這些投資用于基礎設施、基本建設，與之最為相關的又是鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)。因此我們所看到的政企關系逆向發(fā)展、新常態(tài)正是在這種背景下發(fā)生的，我認為這是中國經濟長期以來過度倚賴房地產與海外市場、對國際金融危機的正常反應。