第2章　中國特有的政企轉(zhuǎn)換

2.1　政企轉(zhuǎn)換的特色

基于新中國成立之初與歐美為代表的西方世界特殊的歷史關(guān)系，國家要短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與國家富強(qiáng)，趕超世界發(fā)達(dá)國家，中國當(dāng)時別無選擇，只能仿照前蘇聯(lián)模式建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國家戰(zhàn)略與相應(yīng)措施。利用高度集權(quán)的制度安排與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對所有資源實(shí)行中央集權(quán)的計(jì)劃供給，產(chǎn)品制造上只能倚靠企業(yè)全部國有化，政府對全部的生產(chǎn)要素進(jìn)行控制，對國企進(jìn)行投資的唯一主體只能是政府，企業(yè)的資金來源只有財(cái)政撥款，顯然資金成本是極其低廉的。(1)這一時期政府和企業(yè)完全不分家。

從資源配置角度來看，現(xiàn)代社會中政府與企業(yè)是資源配置的兩大主體，兩者之間的關(guān)系和形態(tài)，極大程度地影響著這個國家的資源配置和政治經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，傳統(tǒng)政企關(guān)系研究的焦點(diǎn)就是政府如何發(fā)揮企業(yè)自身的生產(chǎn)積極性，尤其是在我國進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，政府與市場、企業(yè)關(guān)系的研究始終是研究探討的熱點(diǎn)問題。在數(shù)輪對該問題的探討中，政企關(guān)系的研究始終無法回避政府在經(jīng)濟(jì)活動中所充當(dāng)?shù)慕巧ㄎ粏栴}。如果一個經(jīng)濟(jì)組織從一個行政部門管理體系中生長出來，其與上級主管部門之間的關(guān)系就是政企關(guān)系。(2)由于1949年新中國成立以來，中國長期實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，導(dǎo)致政府如今依然在很多經(jīng)濟(jì)層面延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，政府對于企業(yè)尤其是國有企業(yè)發(fā)展自然而然地延續(xù)了通過行政方式來參與或主導(dǎo)，改革開放以后這種思想時強(qiáng)時弱，始終存在，使得企業(yè)尤其是國企發(fā)展遭受比較嚴(yán)重的擾動和限制。

2003年國資委成立，由國資委直接監(jiān)督管理的企業(yè)被稱為央企、共和國長子，央企的運(yùn)營具有得天獨(dú)厚的政治地位；央企領(lǐng)導(dǎo)與各部委領(lǐng)導(dǎo)崗位互換，央企把握社會資源具有極大的便利性；作為企業(yè)而言，央企的業(yè)績不受關(guān)注，甚至可以獲得國家的大額補(bǔ)貼。這種狀況一度使政企關(guān)系逆向發(fā)展，央企憑借政治權(quán)勢發(fā)展運(yùn)營，壟斷經(jīng)濟(jì)資源，使得政企關(guān)系重新成為討論的對象。縱觀改革開放以來政企關(guān)系的討論與發(fā)展，大致可以分為四個階段。

2.1.1　擴(kuò)權(quán)讓利階段（1978—1986年）

改革開放初期政府單純以計(jì)劃經(jīng)營管理企業(yè)，所謂的擴(kuò)權(quán)讓利，本質(zhì)上只是在政府系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行行政權(quán)力的調(diào)整，具體表現(xiàn)為在中央和地方之間，進(jìn)行針對所管轄企業(yè)的行政權(quán)力上收與下放、集權(quán)與放權(quán)的轉(zhuǎn)換，針對企業(yè)而言改變了行政隸屬關(guān)系，其他經(jīng)營管理權(quán)限如產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、激勵機(jī)制都沒有任何改變。十一屆三中全會指出：我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)就是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放權(quán)力，讓企業(yè)在國家統(tǒng)一計(jì)劃指導(dǎo)下，享有更多經(jīng)營管理自主權(quán)。但是在“擴(kuò)權(quán)讓利”過程中，某些企業(yè)多占多分，財(cái)政上繳任務(wù)很難完成，導(dǎo)致政府財(cái)政赤字增加（1979年和1980年相繼出現(xiàn)了近300億元財(cái)政赤字）。(3)這時期的企業(yè)完全沒有經(jīng)營自主權(quán)，生產(chǎn)經(jīng)營依然聽從政府主管部門指令，企業(yè)自身沒有積極性和主動性。

2.1.2　承包經(jīng)營階段（1987—1991年）

1986年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化企業(yè)改革、增強(qiáng)活力的若干決定》，文件明確指出企業(yè)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)互相分離，這一改革原則逐漸以法律的形式固定下來。政府改用承包責(zé)任制鼓勵企業(yè)的發(fā)展，它標(biāo)志著政企關(guān)系的政策性調(diào)整方向已經(jīng)確定。經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)兩權(quán)分離更加徹底，經(jīng)營權(quán)歸企業(yè)所有，企業(yè)可以完全放開政府主管部門不管，依據(jù)市場變化作出決策，企業(yè)與政府間的關(guān)系出現(xiàn)多元化，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的民營經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。但是由于企業(yè)的所有權(quán)依然在政府主管部門手中，企業(yè)依舊吃大鍋飯，各個企業(yè)干好干壞一個樣，企業(yè)經(jīng)營缺乏主動性、創(chuàng)造力和生產(chǎn)效率。

2.1.3　深化改革階段（1992—2003年）

1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展目標(biāo)。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在頂層設(shè)計(jì)上，明確了社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展方向，明確了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與資本主義和社會主義制度無關(guān)。這一轉(zhuǎn)變加快了國營企業(yè)的改革，國營企業(yè)按照“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求，向建立現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)變。在此期間，政企間關(guān)系明確為政企分開，轉(zhuǎn)變政府的職能，實(shí)行企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，企業(yè)的經(jīng)營權(quán)與政府完全分離。該階段，政府與企業(yè)之間的關(guān)系多元化更加明顯，形成了政府、國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)四位一體的關(guān)系。(4)在既有體制下國有企業(yè)改革困難重重，很多問題存在爭議需要探索，又涉及多方既得利益，很難在短時間內(nèi)完成。

1993年，隨著鄧小平南方談話明確了走市場經(jīng)濟(jì)道路、建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)、經(jīng)營自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，掀起了新的一輪投資熱潮，在政府盲目投資中，大量項(xiàng)目蜂擁而上、重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致1992—1996年出現(xiàn)了大量過剩產(chǎn)能。1997年遭遇東南亞金融危機(jī)，對中國出口造成直接壓力，尤其是亞洲市場有效需求減緩，產(chǎn)品需求端壓力轉(zhuǎn)而傳導(dǎo)到企業(yè)供給端，加劇暴露了前期企業(yè)過度擴(kuò)張產(chǎn)生的產(chǎn)能過剩問題。國有企業(yè)經(jīng)營不善導(dǎo)致大面積虧損，產(chǎn)能利用率在多數(shù)行業(yè)不足40%；整個經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，企業(yè)間的三角債問題特別嚴(yán)重；國有商業(yè)銀行壞賬率隨之高企，各大商業(yè)銀行不良貸款率高達(dá)30%，政府財(cái)政壓力巨大。那一時期，紡織行業(yè)原本在國民經(jīng)濟(jì)中占支柱地位，各地蜂擁而上重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩最為嚴(yán)重。在這種形勢下，從1998年起政府被迫壯士斷腕，用三年時間強(qiáng)制淘汰落后棉紡錠1000萬錠，強(qiáng)制棉紡企業(yè)下崗職工120萬人，到2000年實(shí)現(xiàn)全行業(yè)扭虧為盈，初步實(shí)現(xiàn)紡織工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型。2002年之后，紡織行業(yè)去產(chǎn)能效果明顯提升，新增產(chǎn)能得以上馬，就業(yè)人數(shù)從1999年的510萬下降到456萬，負(fù)債率持續(xù)下降，利潤率明顯提升；2002年起，紗、布產(chǎn)量穩(wěn)步提升，勞動生產(chǎn)率由1998年的1.75萬元／人提升到2002年的3.24萬元／人，增長85%。

2.1.4　央企迅速發(fā)展階段（2003年至今）

隨著國資委于2003年成立，國資委負(fù)責(zé)監(jiān)管的企業(yè)被稱為中央企業(yè)，這一時期是央企發(fā)展迅猛的階段，很多央企資產(chǎn)迅速擴(kuò)容、資產(chǎn)普遍翻了十幾倍甚至更多。2006年國資委確立了中央企業(yè)“有進(jìn)有退”整體戰(zhàn)略，并于這一年底發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》，該意見提出2010年為國企重組最后期限，最終央企重組為四十家、在各自行業(yè)占據(jù)前三的領(lǐng)頭位置。按照國資委當(dāng)時的構(gòu)想，國有經(jīng)濟(jì)要對關(guān)系著國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保有絕對控制力，這些行業(yè)包括我國軍工、電網(wǎng)電力、電信、石油石化、煤炭、航運(yùn)、民航等七大領(lǐng)域，這些領(lǐng)域逐漸使得國有資本總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，重要骨干企業(yè)發(fā)展成為世界一流企業(yè)。尤其是對于軍工、石油和天然氣等重要資源開發(fā)，電網(wǎng)、電信等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本需要保持獨(dú)資或絕對控股；對以上領(lǐng)域的重要子企業(yè)和民航、航運(yùn)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，國有資本保持絕對控股；對于石化下游產(chǎn)品經(jīng)營、電信增值服務(wù)等領(lǐng)域的中央企業(yè)，應(yīng)加大改革重組力度，引入非公經(jīng)濟(jì)和外資，推進(jìn)投資主體和產(chǎn)權(quán)多元化。國資委還構(gòu)想，國有經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等行業(yè)。(5)

隨著我國政府著力打造央企的實(shí)力，一批好的大型央企迅速崛起，完全扭轉(zhuǎn)了國有企業(yè)在20世紀(jì)90年代留在人們心中被動落后的印象。但是，隨著資源的傾斜，逐漸出現(xiàn)了資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡，而且失衡問題日益加重，失衡問題表現(xiàn)突出的領(lǐng)域是房地產(chǎn)、鋼鐵、航空、化工、郵電、奶品制造等行業(yè)。伴隨著房地產(chǎn)的飛速發(fā)展與巨大需求，由其帶動的鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)盲目建設(shè)，導(dǎo)致這些行業(yè)也是產(chǎn)能過剩最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。央企的行政隸屬主管部門國務(wù)院國資委的成立，原本是一個無奈之舉，目的是拯救虧損嚴(yán)重的國有企業(yè)，可以看到國資委設(shè)立以來，政府產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行與推進(jìn)力度大、見效快，出現(xiàn)資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象，和這一時期恰好遭逢美國金融危機(jī)并進(jìn)一步引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國海外最大的市場購買力下降，出口不暢，并導(dǎo)致玩具、服裝等民營經(jīng)濟(jì)最為活躍的領(lǐng)域無法生存。資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡一方面意味著中國經(jīng)濟(jì)正在喪失活力，另一方面也說明原有民營經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)正在被國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)所倒逼發(fā)生轉(zhuǎn)型。此間政府為應(yīng)對國際金融危機(jī)，撥發(fā)了四萬億元投資，這些投資用于基礎(chǔ)設(shè)施、基本建設(shè)，與之最為相關(guān)的又是鋼鐵、煤炭、水泥行業(yè)。因此我們所看到的政企關(guān)系逆向發(fā)展、新常態(tài)正是在這種背景下發(fā)生的，我認(rèn)為這是中國經(jīng)濟(jì)長期以來過度倚賴房地產(chǎn)與海外市場、對國際金融危機(jī)的正常反應(yīng)。