3.2　對推進自由貿易試驗區建設的思考與政策建議

第一，需要對自貿試驗區建設加強總體規劃與頂層設計。

建設自貿試驗區是黨和國家領導人在新時期提出的一項國家戰略，是我國經濟發展進入新常態的形勢下，為全面深化改革、擴大開放探索新途徑、積累新經驗而采取的重大舉措。雖然目前上海自貿試驗區的進一步深化改革方案和廣東、福建和天津三個自貿試驗區的總體方案已經得到國家批準，黨和國家領導人也多次就自貿試驗區的建設做出指示，但是國家層面并沒有出臺專門的總體規劃。這不僅使得外界對于自貿試驗區的理解存在許多誤區，也導致了地方政府在申請和推進自貿試驗區建設時缺乏明確的方向與指引，在一定程度上形成了一窩蜂與一哄而上的亂象。

自貿試驗區作為新時期提出的一項重要戰略舉措，不是一個臨時性的試驗區域，而是一個中長期的制度安排，不是一個傳統的工業園區、海關特殊監管區或經濟特區，而是以探索改革開放、服務國家總體戰略為目標的試驗區，因此國家需要在現有自貿試驗區建設的基礎上加強總體規劃與頂層設計，進一步明晰其功能定位、發展路徑、發展目標、發展思路以及申報條件、建設要求、機構設置等，尤其是需要厘清外界和各部門存在理解分歧的地方，以消除各部門在理解和執行相關政策時的不確定性和不一致性，使各部門能在自貿區的推進工作中站在同一軌道，形成更大的合力與推動力。

第二，需要進一步完善自貿試驗區的戰略布局。

我國的改革開放始于東部沿海地區，此次自貿試驗區也發端于沿海，以上海自貿試驗區為起點，延伸至東部沿海的廣東、天津與福建，在沿海地區完成戰略布局。沿海的上海自貿試驗區擴容與天津等三個新獲批自貿試驗區，形成互有連通、各有側重、功能完備的自貿試驗區網絡，切實發揮引領作用，輻射帶動全國，將為構建開放型經濟新體制發揮積極作用。下一步，在沿海布局試點的基礎上，可以考慮在內陸沿邊地區選擇一些省份進行自貿試驗區的試點，使改革開放的號角在內陸邊遠地區吹響，與沿海自貿試驗區形成互補試驗，共同推動構建國家開放型經濟新體制的宏偉藍圖。

同時，我們還可以針對局部領域試驗推動建設一系列特色型試驗區，如針對跨境經濟合作推動跨境經濟合作區的建設、針對跨境電子商務推動跨境電子商務綜合試驗區的建設、針對旅游領域合作推動旅游開放合作先行試驗區的建設、針對環境保護領域推動生態環境保護試驗區建設，等等，通過更加多元化、個性化的平臺，進一步提升開放型經濟水平，加速國家開放型經濟新體制的構建。

第三，需要充分授權，允許自貿試驗區大膽進行制度創新。

上海自貿試驗區的運營已經有兩年多的時間，在爭取制度創新和先行先試方面卻面臨諸多困難，大部分開放措施都因與現有管理體制或法律條文相沖突而需要與相關部門逐一溝通，對內協調溝通難度不亞于對外談判，導致最終形成的開放措施不僅與設計者的初衷相距甚遠，也遠低于外界的期望值。與對外簽署自由貿易協定形成的開放措施不同，自貿試驗區具有可收可控的特點，開放主動權把握在我們手上，如果出現問題，可以隨時暫停或調整改進，而后者一旦協議生效，需要經過與自貿伙伴國進行再次協商談判方可調整。

當前正是國際經貿規則重新形成的關鍵時期，各國博弈異常激烈，TPP談判即將結束，一旦協議簽署實施，其規則標準所涵蓋的理念將在全球形成示范效應。下一代貿易協定涉及的許多開放措施對于我們而言是全新的理念，在許多領域能否開放、如何開放、開放多少，我們完全沒有現成經驗可以照搬，因此，迫切需要加快自貿試驗區的改革試驗步伐，需要各部門突破條條框框和固有的權責劃分，給予充分授權，允許自貿試驗區面向新規則實施更加大膽的開放措施，提出更有特色、更有針對性的建設方案，主動幫助協調解決其在推進過程上遇到的各種困難與問題。

第四，需要自上而下、統籌協調自貿試驗區經驗的推廣復制工作。

2014年10月以來，在上海自貿試驗區試點經驗的基礎上，國家全面啟動面向全國的推廣復制工作。2015年1月，國務院專門下發《中國（上海）自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》，并且明確了任務時間節點。目前，各地政府對于推廣復制這些經驗的積極性很高，但是在推廣復制的實踐過程中也面臨不少現實困難，亟須自上而下予以統籌推進。比如“單一窗口”的推進，涉及口岸眾多管理部門，需要依托電子口岸建設新的軟件系統與平臺，并且要求各部門實現數據與信息共享，單靠地方政府之力與中央統一管理下的各口岸聯檢部門協調推進難度很大。

上海自貿試驗區試點之初，是由國家口岸管理辦公室牽頭，成立了口岸各執法單位為成員的“單一窗口”試點工作組來統籌協調相關工作。當前，也需要工作組在全國推廣復制的層面繼續發揮作用，將國家層面的頂層設計與地方的實踐有機結合起來，出臺統一的實施方案，自上而下進行全國推廣復制，降低各地自行重復開發電子口岸平臺的成本和協調口岸各管理部門的難度，提高“單一窗口”在全國的建設效率和兼容性。

第五，需要將“自由測試”與“壓力測試”有機結合。

隨著天津、廣東、福建設立自貿試驗區被批復，更多的地區重新燃起了申報自貿試驗區的熱情。在申報方案中，各地雖然都提出面向高標準規則進行制度創新與政策設計，但是在實際操作中，各地希望突破的政策之一是于“我”有利的政策，如負面清單管理、放寬或放開外資行業準入等；之二是推動容易的政策，如貿易投資便利化政策等，從某種意義上說是一種“自由測試”。對于推動阻力大的硬骨頭或是需要捆住手腳的“壓力測試”，如清理不符措施，建立更加嚴格、“有牙齒”的環境、知識產權執法體系，實施更加合規的貿易、產業補貼與競爭政策，自主提高地方政府和國有企業透明度等，這些政策執行后可能會在短期內影響地方的經濟增長，因此地方政府推動的積極性并不高，大部分僅僅停留在“喊口號”階段。

但是設立自貿試驗區的本意并不在于試驗于“我”有利的規則，對于這些規則大可推而廣之，不必要在試驗區形成“政策洼地”，真正迫切需要試驗的是未來可能會捆住我們手腳的這些規則。因此，需要將“自由測試”與“壓力測試”有機結合，建議將知識產權、環境、透明度等高標準規則與自貿試驗區的申報工作綁定，使其成為方案內容的標準要件，并在后續的建設內容作為必備項目予以定期評估。

第六，需要建立自貿試驗區與國際經貿協定談判的雙向聯動與規則轉化機制。

當前，不僅自由貿易協定和美國、歐盟等推動的投資協定談判涉及經貿規則條款，而且多邊層面和諸邊層面的政府采購協定、服務貿易協議等談判也一直是規則博弈的傳統平臺。可探討建立自貿試驗區與國際經貿協定談判的雙向聯動機制，充分發揮自貿試驗區作為“試驗田”的重要作用，加強區域全面經濟伙伴協定（RCEP）、中國—東盟自貿區升級版、中韓自貿區第二階段談判、中美和中歐投資協定談判以及我國加入政府采購協定和服務貿易協議的談判與自貿試驗區的協同互動與信息交換。

我們可考慮把國際經貿協定談判中拿捏不準、存在爭議的談判難點、焦點問題，如敏感行業市場準入以及新規則和高標準等，或是我國謀劃的新議題，如價值鏈、電子商務、園區、產業合作等、放在自貿試驗區進行局部試點，積極進行壓力測試和效果評估，逐步形成可復制、可推廣的開放措施和政策監管方案，為自由貿易區和雙邊投資協定談判提供談判出要價參考和理論實踐支撐。在這個過程中要做好“兩個轉化”的工作，既要重視將現行TPP、TTIP以及我國自由貿易區談判中的國際經貿規則轉化為自貿試驗區中可對應的政策實施方案，同時自貿試驗區取得試點經驗后也要重視將其政策實施方案主動向上轉化為我國可在對外談判中打出去的國際經貿規則。

第七，需要加強自貿試驗區的智力支持與人才培養。

自貿試驗區雖然吸取借鑒了發達國家自由貿易園區建設的經驗，但仍是我國在新時期提出的一個創新舉措。隨著廣東、福建、天津等更多自貿試驗區的相繼啟動，對于自貿試驗區的管理水平和研究工作都需要進一步提高和加強。上海自貿試驗區的建設經驗已經表明，隨著政府由事前審批轉向事中事后監管，對于政府管理水平提出了更高的要求，在這個過程中，迫切需要加強對政府管理人員的培訓，幫助其轉變思維定勢，改變以往的工作模式與工作方法，不斷提高行政管理能力。

自貿試驗區作為一個新事物，在推進過程中不可避免會產生許多新問題，尤其是具體的政策設計層面，管理部門往往沒有現成的經驗可以照搬，需要與專業的研究機構緊密合作、共同研究來提出具體方案。當前，各地都建立了自貿試驗區研究院來為其自貿試驗區的推進工作提供咨詢服務和智力支持，從國家層面來說，也應對這些研究資源進行整合，使之形成合力，更好地服務于國家總體戰略的需求。

---

(1)　袁波，副研究員，商務部國際貿易經濟合作研究院；李光輝，研究員，商務部國際貿易經濟合作研究院副院長。本文原載《國際貿易》2015年第10期，內容有刪節。