第4章　轉型時期的國有企業

羅知

很多學者提到了國有企業多重任務或者說政策性負擔的問題，實際上這是傳統的觀點，由林毅夫老師提出來的。他認為國有企業承擔著由傳統發展戰略所遺留的各種政策性負擔：就業、養老、企業辦社會。白重恩老師在2000年也提出一個關于多重任務，國有企業要吸納社會冗員，提供各種各樣的公共品服務。

這種傳統的國有企業多重任務或者說國有企業政策性負擔來源于哪里呢？總的來說包括兩個方面，第一，早期的社會保障體系不完善，國有企業作為經濟構成中最重要的一部分，它承擔很多社會性功能。第二，政府由于推進重工業優先發展的戰略，導致重工業吸收的勞動力人數遠低于輕工業，國有企業成為保障就業最重要的途徑。

由于這兩方面的原因，國有企業承擔了很多政策性負擔。政策性負擔會帶來很多問題，使得國家無法利用國有企業實際利潤水平作為考察企業經營績效的指標，進而帶來預算軟約束問題，導致很多國有企業效率低下。事實上經過30年的改革，政策性負擔到目前為止已經在很大程度上得到了減輕，或者說國有企業已經擺脫了絕大部分政策性負擔。為什么呢？1998年國有企業經歷大規模破產改制，2000年左右國有企業大量職工下崗分流。到2002年國務院出臺國有企業分離辦社會的職能，所以現在已經基本上看不到國有企業有小學、醫院、幼兒園了。另外，我們國家逐步建立了全面的社會保障體系，現在連農村的居民都開始有醫保和社保。所以林老師提的觀點，可能在2000年以前是非常有意義的，但是從目前來，國有企業政策性負擔基本上已經消失了。前面也有學者提到冗員問題、就業問題，但是，現在國有企業就業人員只占全部勞動人口總量15%左右，國有企業的冗員問題在很大程度上得到了緩解。林老師和白老師提到的政策性負擔雖然基本消失了，但這并不意味著沒有其他的負擔，或者說應該叫國有企業的多重任務，這些任務是什么？主要兩個：第一，幫助政府保增長。第二，幫助政府維護社會穩定。維護社會穩定主要體現在兩方面，一是經濟下行期的就業，還有一個是收入分配公平的問題。

我們首先來看一下，為什么國企在轉型時期會面臨這樣的兩個新任務。主要原因是政府的首要目標一是保增長，二是維護穩定。政府有沒有這樣的能力要求國有企業配合它？當然有，為什么？因為政府和國有企業有非常強的隸屬關系，我們知道很多企業隸屬于各地政府，包括中央政府、地方政府、縣級政府。第二，政府對國有企業高管有非常大的任命權，不僅任命國有企業董事長，包括總經理、財務總監都有任命權。另外，政府對國有企業還有考核權。總的來說，政府有這樣的目標，也有這樣的能力。另一方面，國有企業也有這樣的動力。為什么會有這樣的動力呢？因為，國有企業高管更像官員，而不是企業家，他想完成好上級政府布置的任務，然后就有可能晉升，或者調到系統內更好的企業做董事長。

政府為什么要國有企業來幫助它完成這兩個任務？一方面，政府想要保增長。從國民經濟核算等式可以看到，Y等于C+I+G+NY, C就是消費，消費政府很難拉動，幾十年都沒有拉動消費，消費的變化需要消費習慣改變，需要很長時間。進出口呢？進出口也不行，很大程度上依賴于外部環境，外部環境不行是沒辦法改變進出口的。私人投資呢？私人投資比較理性，如果經濟環境不好，或者是經濟形勢不確定性比較大，私人投資很難追加投資。政府支出行不行呢？也有問題，這個跟財政收入有關系，而且很多決議要通過各種會議來進行決定。所以總的來說，政府在這四個方面想拉動經濟的話，可能政府支出能有一些作用，但是還是有很大的掣肘。另一方面，國有企業的投資是政府完成保障增長任務非常大的天地。為什么？因為國有企業支出不進入政府財政預算，而且通過國有企業投資，可以非常有效地提高地方政府固定資產投資。

筆者和中山大學徐現祥老師的文章度量了一個指標，即政府計劃外投資。每年兩會上各級政府，上至中央下到縣級政府都會發布一個《××年經濟社會發展完成情況和××年社會經濟發展計劃》，在這個報告里會告訴我們政府今年準備GDP增長多少、固定資產投資要增長多少的目標。同時第二年回顧一下這個目標實施情況。計劃的目標和實施的目標有差異，這就是所謂的計劃外投資。我們發現計劃外投資基本是依靠國有企業或者與政府有關的企業完成的。而且我們發現，在經濟上行期（經濟擴張）的時候，這種關系會很弱；經濟下行期，這種關系會很強。經濟走強的時候，政府不需要國有企業配合它干事情；在經濟下行時政府保增長的目標比較緊迫，這個時候需要國有企業發揮作用。我們研究發現，由于政府和國有企業之間有隸屬關系，國有企業確實在幫助政府完成計劃外的投資，幫助政府完成保增長目標。第二方面，國有企業幫助政府保證社會穩定，國有企業有一定的社會穩定器的作用。

筆者和學生在最近論文中發現，現在冗員問題并不像是90年代出現的大量冗員。我們發現經濟下行、產能過剩的時候，私營企業會大量調整就業人員。一個企業的固定資產很難調整，但是調整勞動力投入很容易，企業可以通過勞動力投入的變化馬上調整產出水平。但是我們看到國有企業在經濟下行期解聘員工的速度遠低于私營企業。經濟下行期，按道理說大家都應該減少生產、去產能，保證企業繼續生存，但是國有企業沒這樣做，而私營企業這樣做了。另一方面，我們發現一個非常有趣的現象，就是經濟上行的時候，私營企業擴張，國有企業這個時候反而會解雇員工，為什么？這就是國有企業正在發揮就業穩定器的作用。當經濟很差的時候，如果把國有企業員工解雇了，這些人在社會上找不到工作，但當經濟很好的時候國有企業去清理冗員，他們很容易在私營企業或者其他企業找到工作，對社會穩定的負面沖擊很小。所以可以看到，現在的國企不是沒有冗員，它也不是不解決冗員問題，只是解決冗員的途徑不同，在經濟好的時候，國有企業會大力推進冗員清理，但是經濟差的時候就保障就業。

另外我們還發現了，在收入分配偏向資本的時候，國有企業會提高勞動收入占比，就是勞動在GDP中所占的比重。國有企業還可以減輕勞動力價格扭曲。中國勞動力價格和資本價格都是被壓低的，但是如果國有企業比重比較高，勞動價格扭曲比較輕。從這點來說，國有企業也在通過就業和收入分配兩個方面去幫助政府維護社會穩定，所以我們認為新的時期，國有企業有兩個任務，一個任務是幫助政府保證增長，另外一個任務是幫助政府維護社會穩定。

說到這里，大家好像覺得國有企業特別好，但實際上任何事情都有利有弊，多重任務也會帶來很多效率損失。我們研究發現第一個很大的效率損失，就是國有企業行為的短期化。這種投資行為包括固定資產投資、長期投資、創新研發投資，都表現出非常明顯的短期化。為什么？因為國企要配合政府完成任務，而且必須在短時間完成，這會占用企業長期發展基金，同時在短期作的決策很有可能并不符合企業長期發展的方向。我們現在看到的都是短期的問題，但是短期的問題和長期的問題可能會背道而馳。

另外可以看到管理層只會注重他任期內的經濟考核。我們的研究發現，如果國有企業董事長任期越短，他各種投資和決策行為，短期化傾向是越嚴重的。另外，國有企業執行多重任務帶來非常大的損失就是要素價格扭曲，因為政府在要求國有企業完成任務的同時，也會給國有企業一些幫助，幫助它們完成任務。最大的幫助是增加國有企業補貼，或者給它們一些大型項目，這些項目或者補貼怎么來的，就是通過我們金融體系，將低成本的資金輸入到國企，然后加劇資本價格扭曲，最終會導致整個社會資源配置效率惡化。

針對國企多重任務，筆者將提出幾個微觀的國有企業改革方向。目前國有企業多重任務以及帶來效率損失的根源是政府和國有企業之間有隸屬關系。政府有需求，企業有動力。有關國有企業效率低下最重要的原因，筆者比較認同張維迎老師的觀點，國有企業所有權是缺位的，控制權和所有權是不匹配的，所以導致企業就像行政機構，不像民營企業一樣是逐利的，高管也不像企業家，更像官員。

要解決這個問題最根本的是產權改革，所以對于競爭性行業，國有企業要盡可能退出。但帶來一個問題，究竟什么是競爭性行業？什么是涉及國家命脈的行業？這個問題很關鍵，比如國家認為機械工業、電子工業、汽車工業、石油化工業、電信、金融業都是涉及國家命脈的行業，但是看看其他的發達國家，這些行業都是開放的，都是充分競爭的，有很多私營資本在里面。如果把競爭性行業的范圍框框定得特別小，那么所謂的競爭性行業國有企業退出就沒有太大意義。但是，另一方面，確實有很多國有企業沒有辦法退出，為什么？它涉及經濟命脈，比如交通、能源、電網，對于這樣的企業怎么辦？這些企業只要存在他們仍然是會執行多重任務。對于這類企業，我的想法是：（1）對于企業監管和管理，重點放在防止國有企業資產流失上面，而不是國有企業的經營上，這一點在中央的文件里面已經看到了。（2）目前來看，政府對國有企業約束不是太少了，而是太多了。我們應該減少對國有企業的約束，比如，建議可以延長國有企業董事長任期，大部分董事長在60歲左右退休，甚至在58歲退到二線，而且基本上董事長在一個企業只能干6—8年，這有什么壞處呢？筆者關于國有企業董事長任期的研究發現如果董事長的任期很短，那么根本不會做“前人種樹，后人乘涼”的事情。因為種樹的成本是自己的，收益是下一任董事長的。所以董事長任期不延長，那董事長短視行為是沒有辦法得到根本改變的。（3）對董事會下放對于高管的任命權和企業的考核權，這兩項權利不應該交給國資委，因為他們是官員，他們的目標和企業的經營目標是顯然不同的。（4）建議取消國有企業董事長行政級別，盡可能阻斷國企董事長晉升為官員的通道。

第二，國有企業之所以執行多重任務，很大一部分原因是官員考核機制。所以國有企業考核體制改革，必須伴隨著官員考核體制改革。如果官員始終以GDP作為考核首要目標，他必然會干預國有企業生產和行為，國有企業成為官員提升政績重要的工具，比如僵尸企業就是。筆者從一位國有企業總經理那里了解到，他們本地企業虧損特別嚴重，可是市里面幾乎每個月都給企業補貼上億的資金。問他政府為什么要這樣做，他說為了GDP，只要企業繼續生產就有GDP，企業雖然虧損，但是把GDP做上去了。所以，關于官員考核體制是不是應該進行相應的改革，如果指揮棒能變一變，可能底下企業也會改變。比如指揮棒不是GDP，而是稅收，這樣僵尸企業就不存在了。

第三，國有企業改革一定要伴隨著金融體制改革。國有企業執行多重任務，之所以導致資源效率配置低下，實際上金融體系在里面起到很壞的作用，因為銀行是國有的。現在不僅有很多大銀行，還有很多地方的商業銀行，有時就像政府的提款機。所以應該向民營經濟開放金融市場，加劇金融市場競爭，同時這樣也可以避免系統性金融風險。絕大部分銀行都是國有的，國有的銀行又把錢借給低效率國企和僵尸企業，這些企業資不抵債，最后就會導致系統性金融風險，所以金融體制改革也是非常重要的。