2.3.3?行政干預(yù)對(duì)城市體系的扭曲

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，出于平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全的考慮，中國(guó)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移了大量經(jīng)濟(jì)資源，包括動(dòng)用行政力量來(lái)進(jìn)行人口向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的遷移。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的趕超，政府動(dòng)用行政手段來(lái)加強(qiáng)工業(yè)的資本密集度，推進(jìn)城市的重化工業(yè)發(fā)展，而這就限制了城市工業(yè)吸納就業(yè)的能力，于是，政府便通過(guò)戶籍制度來(lái)限制勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的流動(dòng)，以防止城市出現(xiàn)大量失業(yè)。在行政干預(yù)之下，城市體系出現(xiàn)了“均勻化”的扭曲。

首先，中國(guó)的城市化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化進(jìn)程。中國(guó)第二產(chǎn)業(yè)在GDP當(dāng)中所占的比重從1980年以來(lái)一直在50%左右，二三產(chǎn)業(yè)之和占GDP比重持續(xù)上升到現(xiàn)在的90%左右，但是以城鎮(zhèn)常住人口比例計(jì)算的城市化率在2011年才剛剛過(guò)半，其中，如果僅以擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口來(lái)計(jì)算，城市化率只有30%左右，城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化。[10]同時(shí)，中國(guó)的城市化水平也明顯低于人均收入與中國(guó)大致相等的國(guó)家（約55%），且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家（70%—80%）。[11]如果用跨國(guó)數(shù)據(jù)擬合出一條人均GDP和城市化率的關(guān)系曲線，并以此為參照，中國(guó)的城市化率低于合理水平大概10個(gè)百分點(diǎn)（陸銘等，2008）。戶籍制度加大了跨地區(qū)勞動(dòng)力流動(dòng)的成本，限制了勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)，成為城市化滯后的重要原因（Au and Henderson, 2006b）。人口流入地的城市政府和居民不愿意外來(lái)人口分享本地的公共服務(wù)，于是，在城市常住人口擴(kuò)張的同時(shí)，戶籍制度導(dǎo)致了沒(méi)有本地城市戶籍身份的移民大量增加，使城市內(nèi)部出現(xiàn)了本地戶籍人口與外來(lái)人口之間嚴(yán)重的“新二元結(jié)構(gòu)”。

其次，在城市化水平受到制約的同時(shí)，中國(guó)的城市規(guī)模也受到了限制。與世界其他國(guó)家相比，中國(guó)城市規(guī)模偏小，特別是缺少100萬(wàn)—1200萬(wàn)人口的城市，大城市的數(shù)量占比遠(yuǎn)低于世界平均水平（Henderson， 2007；圖2.3）。一個(gè)城市人均實(shí)際收入水平和城市規(guī)模之間存在著倒“U”形關(guān)系，即隨著城市規(guī)模的上升，人均實(shí)際收入會(huì)上升，達(dá)到峰值后又會(huì)下降（Henderson, 1974; Helsley and Strange, 1990; Black and Henderson, 1999; Fujita et al., 1999b; Duranton and Puga, 2001）。其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)機(jī)制是，城市規(guī)模擴(kuò)大時(shí)存在著兩個(gè)方面的影響人均實(shí)際收入的力量：一個(gè)是城市的規(guī)模效應(yīng)，這對(duì)人均實(shí)際收入的影響為正；一個(gè)是擁擠效應(yīng)，對(duì)人均實(shí)際收入影響為負(fù)。當(dāng)城市規(guī)模上升時(shí)，前者在減弱而后者在增強(qiáng)，所以存在著人均實(shí)際收入和城市規(guī)模之間的關(guān)系由正轉(zhuǎn)為負(fù)，呈現(xiàn)出倒“U”形關(guān)系。Au和Henderson（2006a）用中國(guó)數(shù)據(jù)估計(jì)了這條倒“U”形曲線，發(fā)現(xiàn)中國(guó)城市化的收益是很大的。當(dāng)城市規(guī)模從較低水平上升時(shí)，人均收入水平提高非常快，過(guò)了峰值以后的下降卻是很緩慢的。而中國(guó)有很多的城市由于政府強(qiáng)力的人口遷移管制，規(guī)模低于最優(yōu)水平，其結(jié)果是大量的效率損失。據(jù)他們的估計(jì)，中國(guó)有大約51%—62%的城市都規(guī)模過(guò)小，在比較典型的城市，由城市規(guī)模過(guò)小造成的損失大約占職工平均產(chǎn)出的17%，職工平均產(chǎn)出損失高達(dá)25%—70%的城市數(shù)量至少占到全部城市樣本的1/4。

這里，我想特別加以討論的是，在Au和Henderson（2006a）之后，陸續(xù)又有一些研究從不同角度發(fā)現(xiàn)了城市人口規(guī)模與某個(gè)度量城市生產(chǎn)率或規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的指標(biāo)間的倒“U”形關(guān)系，根據(jù)這樣的曲線，似乎中國(guó)規(guī)模最大的幾個(gè)城市已經(jīng)出現(xiàn)了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。由此，似乎隱含的政策含義是，如果能夠控制這些城市的人口規(guī)模，更有利于提高它們的生產(chǎn)率。但是，這些研究都忽視了一個(gè)重要的問(wèn)題，恰恰可能是在這些特大城市實(shí)施了某種控制建設(shè)用地和人口的政策，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給跟不上人口的增長(zhǎng)，才導(dǎo)致了規(guī)模經(jīng)濟(jì)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮。在我的團(tuán)隊(duì)最近的一項(xiàng)有關(guān)高、低技能勞動(dòng)力之間的“技能互補(bǔ)性”的研究中，我們發(fā)現(xiàn)，如果不考慮戶籍制度的作用，那么，大城市并沒(méi)有表現(xiàn)出更高的技能互補(bǔ)性，但是一旦考慮了戶籍制度的影響之后，我們發(fā)現(xiàn)，戶籍限制嚴(yán)格的城市削弱了技能互補(bǔ)性，而此時(shí)，大城市反而技能互補(bǔ)性變?nèi)醯默F(xiàn)象就消失了（Liang and Lu, 2015）。這項(xiàng)研究的一個(gè)一般性啟示是，當(dāng)在中國(guó)的特大城市發(fā)現(xiàn)某種規(guī)模不經(jīng)濟(jì)時(shí)，首先應(yīng)該從供給側(cè)思考是不是因?yàn)橹贫鹊南拗苹蛘呋A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的不足造成了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，而不能錯(cuò)誤地將問(wèn)題簡(jiǎn)單歸罪于人口規(guī)模，甚至以此作為控制人口的依據(jù)。

第三，通過(guò)國(guó)際比較能夠發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的城市規(guī)模差異偏小。任何國(guó)家的不同城市之間都存在著一定程度的規(guī)模差異。齊夫法則（Zipf's law）指出，一個(gè)國(guó)家的第二大城市和其他城市的規(guī)模應(yīng)該與第一大城市的規(guī)模成比例，即第二大城市的人口大致是第一大城市的1/2，第三大城市人口應(yīng)該是第一大城市的1/3，依此類(lèi)推。[12]張濤和李波（2007）考查了我國(guó)的城市規(guī)模分布，其結(jié)果基本符合齊夫分布，但和美國(guó)以及其他發(fā)達(dá)國(guó)家的城市規(guī)模分布相比，中國(guó)較大的城市之間規(guī)模差距不足。運(yùn)用城市規(guī)模的基尼系數(shù)來(lái)看城市規(guī)模差距并進(jìn)行國(guó)際橫向比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)2000年中國(guó)城市規(guī)模的基尼系數(shù)是0.43，遠(yuǎn)低于世界上的許多較大的國(guó)家，包括巴西（0.65）、日本（0.65）、印度尼西亞（0.61）、英國(guó)（0.60）、墨西哥（0.60）、尼日利亞（0.60）、法國(guó)（0.59）、印度（0.58）、德國(guó)（0.56）、美國(guó)（0.54）和西班牙（0.52），只有以前屬于蘇聯(lián)的一些國(guó)家才有與中國(guó)較為接近的城市規(guī)模系數(shù)，如俄羅斯（0.45）和烏克蘭（0.40）（Fujita et al., 2004）。從總體上的經(jīng)濟(jì)集聚程度來(lái)看，無(wú)論與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與相似發(fā)展階段的發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)的集聚程度都是偏低的（World Bank, 2008）。[13]值得注意的是，恰恰是因?yàn)橹袊?guó)的起點(diǎn)是城市人口均勻分布的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源和人口更為有效地在空間上布局，隨著時(shí)間推移，中國(guó)的城市體系正在接近齊夫法則（Chen and Lu, 2015）。

那么，從趨勢(shì)上來(lái)看，中國(guó)城市規(guī)模差異偏小的現(xiàn)狀在如何變化呢？從1994年開(kāi)始，中國(guó)城市人口規(guī)模的差異基本上處在擴(kuò)大趨勢(shì)之中，到2006年這一基尼系數(shù)上升到了0.454，距離2000年的世界水平還很遠(yuǎn)（具體參見(jiàn)本書(shū)第7章）。[14]值得注意的是，如果以城市的GDP總量差異作為指標(biāo)，中國(guó)城市的規(guī)模差異水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于用人口規(guī)模度量的差異，而且，兩者的差異還有擴(kuò)大趨勢(shì)，這顯示出，中國(guó)城市之間的經(jīng)濟(jì)集聚速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于人口的集聚速度。即使我們僅用城市的非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模差異作為度量指標(biāo)，也仍然發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模差異之間的差距呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

從土地意義上的城市化和人口意義上的城市化進(jìn)程的比較來(lái)看，前者是明顯快于后者的。在1990—2006年間，所有城市樣本平均的建成區(qū)面積擴(kuò)張速度為每年7.77%，而同時(shí)期的非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度僅為4.56%，兩者相差3.21%，前者接近于后者的2倍。如果將城市樣本再進(jìn)一步區(qū)分為東、中、西三個(gè)部分，通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，這種非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度和建成區(qū)面積擴(kuò)張速度的差別在東部相對(duì)較小，在中部大一些，而差距最大的則是在西部。換句話說(shuō)，只有在東部城市，人口和土地的城市化相對(duì)較為同步。而相比之下，在中部，建成區(qū)土地面積擴(kuò)張速度幾乎是非農(nóng)業(yè)人口增長(zhǎng)速度的2倍，而在西部，這一比率是2倍多。

在全國(guó)范圍內(nèi)，由于生產(chǎn)要素流動(dòng)受阻，人口和土地的集聚滯后于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚，那么，在一省內(nèi)部，是否因?yàn)槭袌?chǎng)相對(duì)較為整合，從而生產(chǎn)要素的集聚與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚是同步的呢？為了回答這個(gè)問(wèn)題，我們選取了城市數(shù)量較多的20個(gè)省[15]，對(duì)這些省內(nèi)城市之間的GDP規(guī)模、非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模和建成區(qū)面積計(jì)算了前兩位城市所占的份額（如圖2.4所示）。我們發(fā)現(xiàn)，總體上來(lái)說(shuō)，各個(gè)省內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向大城市集聚的趨勢(shì)并不明顯。但是，更出人意料的是，在各個(gè)省內(nèi)，非農(nóng)業(yè)人口和城市面積的集中程度也沒(méi)有相應(yīng)的提高，兩者集中程度甚至在部分省出現(xiàn)明顯的下降。[16]一個(gè)可作為對(duì)比的指標(biāo)是，在2000年全球1657個(gè)人口在20萬(wàn)以上的城市地區(qū)，其人口規(guī)模的空間基尼系數(shù)為0.564。而在一些所選取的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，城市間人口規(guī)模基尼系數(shù)最低的是西班牙（0.52），而中國(guó)的人口規(guī)模空間分布基尼系數(shù)遠(yuǎn)低于其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（Fujita?and Krugman, 2004）。中國(guó)一個(gè)省的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口數(shù)量相當(dāng)于一個(gè)中等大小的國(guó)家，令人擔(dān)心的是，在人口和土地集聚程度并不算高的情況下，中國(guó)一些省內(nèi)出現(xiàn)的非農(nóng)業(yè)人口分散化分布可能還是與人口的流動(dòng)障礙有關(guān)。而建成區(qū)面積不均等程度的下降則與中小城市發(fā)展戰(zhàn)略之下的建設(shè)用地指標(biāo)平均分配有關(guān)。這種趨勢(shì)已經(jīng)背離了經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展的客觀需要，也會(huì)成為地區(qū)間人均收入差距擴(kuò)大的原因（具體參見(jiàn)本書(shū)第1章圖1.3）。

人口空間集聚不足的另外一個(gè)嚴(yán)重后果是土地利用效率低下，這在人地矛盾較高的中國(guó)尤為突出。我的研究發(fā)現(xiàn)，在1990—2006年間，距離大港口（香港、上海和天津）的距離對(duì)城市土地利用效率的負(fù)面作用越來(lái)越大。在2006年，距離大港口500公里左右的城市土地每平方公里產(chǎn)出的GDP數(shù)量要比大港口附近地區(qū)低大約50%。按照道理來(lái)說(shuō)，如果城市擴(kuò)張可以給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的話，那么城市擴(kuò)張之后，土地利用效率應(yīng)該提高才對(duì)。但從數(shù)據(jù)上來(lái)看，只有在距離大港口450公里以內(nèi)的范圍，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張會(huì)促進(jìn)土地利用效率的提高，而在更遠(yuǎn)的內(nèi)地，城市建成區(qū)面積的擴(kuò)張有降低平均土地利用效率的作用。土地利用效率低的一個(gè)后果是，落后地區(qū)的人均資源占有量難以有實(shí)質(zhì)性的提高，生活質(zhì)量的改善受到嚴(yán)重制約。更為嚴(yán)重的是，如果因?yàn)閮?nèi)地的人口不能向沿海地區(qū)集聚，內(nèi)地的城市發(fā)展必然大量占用土地資源，由此而造成的土地利用在空間分布上的不合理性一旦形成，將非常難以調(diào)整。

追求區(qū)域間平衡發(fā)展常常被認(rèn)為是動(dòng)用行政手段來(lái)干預(yù)生產(chǎn)要素的地區(qū)間配置的理由，那么，行政干預(yù)真的可以抵消地理對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性作用嗎？有觀察發(fā)現(xiàn)，大約在2004年之后，中國(guó)的區(qū)域間人均GDP差距出現(xiàn)了縮小的趨勢(shì)，內(nèi)地的一些省份經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度更快了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)差距之間的關(guān)系從理論上來(lái)說(shuō)是鐘罩形（倒“U”形）的曲線，換句話說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，經(jīng)濟(jì)集聚可能導(dǎo)致地區(qū)間收入差距擴(kuò)大，但后來(lái)，地區(qū)間收入差距可能縮小（參見(jiàn)Combes,?Mayer and Thisse, 2008的總結(jié)）。世界銀行的報(bào)告也的確證實(shí)，在發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了地區(qū)間收入差距先擴(kuò)大再縮小的過(guò)程（World Bank, 2008）。但是，這條倒“U”形曲線是在勞動(dòng)力自由流動(dòng)的前提條件下出現(xiàn)的，而在中國(guó)，勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)并不充分，而同時(shí)政府卻在用行政性的手段來(lái)引導(dǎo)資源的配置。那么，地理和政策這些因素在決定城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中起著什么作用呢？我的研究發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在短期還是在長(zhǎng)期，地理因素都對(duì)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著決定性的作用。相比之下，投資推動(dòng)和政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式雖然可以推動(dòng)城市的短期增長(zhǎng)，但在長(zhǎng)期，這些因素卻對(duì)增長(zhǎng)沒(méi)有顯著作用。在控制了地理因素之后，在長(zhǎng)期內(nèi)顯著影響城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的只有教育，并且教育有緩解地理劣勢(shì)的作用（參見(jiàn)本書(shū)第8章）。恰恰由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的收斂在很大程度上是通過(guò)行政干預(yù)加大對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投資達(dá)到的，這種平衡發(fā)展的代價(jià)是經(jīng)濟(jì)效率的損失和欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)性（陸銘、向?qū)捇ⅲ?014；本書(shū)第3章）。有研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)工業(yè)的地理集中和行業(yè)專(zhuān)業(yè)化在2005年前后均由上升轉(zhuǎn)為下降，省際產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象加劇（吳意云、朱希偉，2015）。如果省際收入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的收斂是在市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的，那么，省際分工程度應(yīng)該上升才對(duì)。

遺憾的是，中國(guó)的社會(huì)各界對(duì)于地理在決定城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用缺乏科學(xué)的認(rèn)識(shí)，各級(jí)地方政府都片面追求短期GDP增長(zhǎng)，并陷于投資推動(dòng)和政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，而對(duì)于真正能夠緩解地理劣勢(shì)的教育投資，地方政府卻沒(méi)有足夠的重視。不僅如此，還有一種根深蒂固的誤解，認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)資源向擁有地理優(yōu)勢(shì)的東部集聚導(dǎo)致了地區(qū)間發(fā)展差距的擴(kuò)大，于是，在經(jīng)濟(jì)政策上形成的一個(gè)相應(yīng)的誤區(qū)是，認(rèn)為要平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就要?jiǎng)佑谜邅?lái)抵消地理的作用，這進(jìn)一步加強(qiáng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)于投資推動(dòng)和政府干預(yù)的依賴(lài)。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移（或者投資和政府支出的增加）雖然可以帶來(lái)短期內(nèi)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但在長(zhǎng)期，這一效應(yīng)轉(zhuǎn)向正轉(zhuǎn)負(fù)，反而不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Chen and Lu, 2008；范子英和張軍，2010b；本書(shū)第8章）。不僅如此，政府通過(guò)發(fā)展資本密集型的企業(yè)來(lái)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收，其結(jié)果是使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)了過(guò)度資本深化的現(xiàn)象，減少了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于就業(yè)的吸納能力，而且這在得到了大量財(cái)政轉(zhuǎn)移的西部地區(qū)更為明顯（陸銘、歐海軍，2011；本書(shū)第9章）。

2.4?扭曲的城市化和經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性矛盾

在生產(chǎn)要素不能自由流動(dòng)的條件下，一方面城市化的進(jìn)程是受到阻礙的，另一方面，理論上城市化能給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的一些益處并沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)，反而在城市化的過(guò)程中，各種問(wèn)題和矛盾逐漸凸顯出來(lái)。中國(guó)城市化面臨的困境，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面，本書(shū)要強(qiáng)調(diào)的是，這些困境不是“城市化”帶來(lái)的，而是“扭曲的城市化”帶來(lái)的。