第3章 中國區域發展的集聚與平衡

伴隨著經濟增長速度的放緩和地方政府債務的累積，中國經濟正在面臨一場如何兼顧效率與平衡的戰略選擇?；仡欉^去三十余年的歷程，似乎效率和平衡是一對不可調和的矛盾，當市場力量驅動經濟向沿海地區集聚的時候，地區間的差距在2004年之前呈現出了總體上擴大的趨勢。但很少有人意識到，之所以效率和平衡出現了沖突是因為在中國仍然存在著阻礙勞動力充分流動的制度障礙（主要是戶籍和土地制度）。事實上，經濟理論和國際經驗均證明，在一個國家內部，如果沒有勞動力流動的阻礙，經濟向少數地區的集聚和地區間差距的擴大只是個階段性的現象，隨著經濟發展階段的提高，經濟集聚的同時，地區間差距卻逐步縮小（Word Bank, 2008）。在中國這樣的發展中大國，在堅持有利于欠發展地區持續發展的轉移支付政策的同時，促進勞動力充分自由的流動是兼顧效率與平衡的戰略選擇。

更為重要的是，中國應在制定內部發展戰略的同時放眼全球格局。即使通過割裂生產要素市場以使得經濟分散化能夠實現區域平衡，這也將損害中國作為一個大國的優勢。全球化的時代也是一個世界各國相互競爭的時代，中國的大國優勢中最重要的就是統一的國內市場，這給了企業充分利用規模經濟的條件。經濟理論和國際經驗告訴我們，在存在規模經濟的條件下，經濟的集聚發展是市場力量自發作用的結果，并成為當今世界經濟格局的一個特征事實。對于中國而言，參與全球化的程度逐漸加深，而中國的海岸線相對于國土面積卻較短，并且海運遠比陸上運輸成本更加低廉，決定了沿海地區具備了帶領中國融入全球經濟體系的地理優勢。改革開放的早期，那些促進要素向沿海地區流動的政策，實際上是在為生產要素的跨地區再配置“解鎖”，是符合經濟規律的。這條道路本來就可能在早期經歷地區間差距擴大的階段，同時，又因為戶籍和土地制度阻礙勞動力流動（特別是低技能者自由流動），區域間差距被加劇了。正確的戰略是以進一步推進生產要素（特別是勞動力）的自由流動為主，從而兼顧效率與平衡。

然而，在過去十余年當中，由于勞動力跨區域轉移仍然受到戶籍、土地等制度的制約，因此，政府為了追求區域間平衡發展的目標，采取了對欠發達地區加大資源轉移的扶持政策。值得肯定的是，轉移資源的政策的確促進了中國內地更快的經濟發展。但遺憾的是，如果承認地理條件對經濟發展具有至關重要的影響，那么，簡單采取轉移經濟資源的方式來扶持欠發達地區的發展就可能帶來不容忽視的效率損失。特別值得引起重視的是，在缺乏有效監管的條件下，欠發達地區采取了依賴投資來實現趕超的戰略，而其投入大量依賴日益膨脹的政府借債，這樣下去，如果投資不能獲得預期的效益，就可能使負債成為地方政府的沉重負擔，甚至最終將違背區域間平衡發展的初衷。在一個大國內部，雖然向欠發達地區轉移資源是必須的，但是，轉移資源的速度和結構都是需要認真研究的問題。本章認為，如果勞動力自由流動受阻，而向欠發達地區轉移資源的速度過快、結構扭曲，那么，必然會造成地區間和地區內部的一系列資源配置低效率，反而可能危害欠發展地區的可持續發展，也給國家整體經濟背上沉重的負擔。

本章按如下幾個部分展開：第二部分論述了區域平衡發展可能采取的戰略，以及勞動力自由流動（簡稱“動人”）和轉移經濟資源（簡稱“動錢”）這兩個政策之間的關系。第三部分從土地、金融、勞動力等各個方面描述了“動錢”政策的實施狀況，展現出十余年區域發展政策的大轉折。第四部分用全要素生產率（TFP）水平指標，來刻畫2003年之后整體經濟效率增速放緩的狀況。本章的計算發現，2003年之后整體TFP增速不斷提高的趨勢中止了，而造成這一結果的原因主要是東部地區發展受到了限制。第五部分用TFP離散度為指標來刻畫中國資源配置效率惡化的狀況，同時也總結了文獻中這方面的相關證據。我們發現，2003年后，中國的資源配置效率惡化的趨勢確實非常明顯，而這一惡化趨勢主要是由受到政策傾斜的地區和國有部門的配置效率惡化所驅動。第六部分是小結和政策含義。我們認為，在全球化的背景下，中國未來人口老齡化和投資增速下滑可能導致經濟增速放緩，以犧牲效率來換取平衡的空間被大大壓縮了。與此同時，地方政府的債務卻在迅猛增長。在這種狀態下，進一步完善要素市場、促進國內市場整合和生產要素跨地區再配置，這樣兼顧效率和平衡的發展戰略已經是迫在眉睫。

3.1?平衡區域發展的路徑與成效

對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多的國家，地區經濟平衡發展有著重要的意義。然而，隨著經濟發展水平提高和中國參與全球化的程度加深，經濟集聚的力量使得沿海地區和大城市發展比較快。沿海地區和靠近大港口的地區由于有更高的開放程度，其產業集聚度較高（陸銘和陳釗，2006；金煜、陳釗、陸銘，2006； Chen, Jin and Lu， 2008），同時也比其他地方有著更高的經濟增長速度（Ho and Li, 2008；許政等，2010）。沿海地區的快速發展伴隨著地區間經濟差距的擴大，無論是從經濟總量上（朱希偉和陶永亮，2011），還是人均GDP（徐現祥等，2011； Li and Gibson, 2013），抑或是人均收入角度（Cai and Du, 2011），地區間差距在大約2004—2005年之前整體上呈現出上升趨勢。

地區間地區差距的上升要求中央政府在平衡區域發展上做出更多努力。問題是，怎樣實現區域平衡發展呢？需要強調的是，區域間平衡發展的目標應設定為人均收入的差距縮小[1]，而不是使每個地方的經濟規模趨同。人均GDP等于GDP除以人口。要提高一個地區的人均GDP，既可以在規模經濟很強的制造業和服務業中增加人口，提高勞動生產率，也可以在農業、旅游和自然資源等“資源受限產業”減少人口。資源受限行業的產出受到至少一種生產要素總量的制約，產量增長很難，因此，只有通過減少人口來提高人均資源占有量和人均GDP。一個地區是通過增加人口還是減少人口來提高人均GDP，取決于這個地區的比較優勢是發展工業和服務業，還是“資源受限產業”。

理論上講，要在人均意義上實現地區間平衡發展有兩條路徑：第一是在人口不能充分流動的情況下，采用“動錢”的方式，給欠發達地區更多的轉移支付和投資，提高其經濟總量。在中國，當面臨地區間收入差距時，政府和公眾的第一反應往往是通過“動錢”的方式，給欠發達地區更多資源來推動平衡發展。然而，我們不應忽視，實現地區平衡發展還有第二條路可走，即通過去除人口跨地區流動的障礙來實現人均意義上的平衡。人口能夠自由流動時，欠發達地區必定會有一部分人向發達地區流動。在這一流動過程中，一方面，發達地區勞動力供給會增加，在其他條件不變時，這會減緩發達地區的工資增長[2]；另一方面，欠發達地區由于人口的流出，人均資源（包括土地、自然資源等）占有量上升，這對提高留在家鄉的人們的收入水平也是有益的。這樣一來，人口流動導致的發達地區和欠發達地區人均收入的此消彼長，降低了地區間收入差距。

通過放松人口流動來實現地區間平衡發展，也更利于實現經濟的空間集聚。而經濟集聚可以讓生產中的規模經濟效應發揮得更加充分。在要素總量給定的條件下，生產中規模經濟發揮得越充分，生產效率越高，經濟增長的質量越高。如果我們考慮經濟集聚的力量，那么發達地區人口流入不會帶來人均收入水平的下降，而是會提高發達地區的收入水平。這樣一來，人口自由流動有可能實現發達地區和欠發達地區的雙贏。如果同時考慮公共服務提供，諸如教育、醫療、城市交通、污染治理等方面的規模經濟效應，人口自由流動條件下實現發達地區和欠發達地區雙贏的可能性就更高。另一方面，對中國整體而言，全球化、知識經濟和服務業發展使得經濟集聚對經濟發展的重要性在不斷增強，這些外在條件的變化使得限制人口流動的潛在損失越來越大。因此，通過“動人”的方式來實現地區的平衡發展，具有較強的效率優勢，并且這一優勢可能越來越強。

如果勞動力流動不夠充分，而僅僅采用“動錢”的方式來追求區域平衡，不但會造成經濟效率的損失，也孕育著一定的風險。效率損失可能來自于以下兩個渠道。第一，資源被人為地引導到利用效率較低的地區將危害資源配置效率。例如，當中央政府在建設用地的分配上給中西部更多指標時，由于建設用地供給增長太快，出現用地效率低下的現象。同時，政府在中西部的投資常常投向當地并沒有比較優勢的工業，尤其是重化工業，從而出現低效率問題。對整體經濟而言，資源向利用效率較低的地區流動會損害到資源的配置效率。第二，在行政主導的機制下，流向欠發達地區的資源配置在很大程度上受到地方政府的控制，這又對地區內部的資源配置產生了干擾，可能會造成欠發達地區內部的配置效率惡化。

如果僅僅是效率損失和資源浪費，在平衡問題變得很重要的時候，犧牲效率以換取平衡也無可厚非。然而，如果考慮到全球化的背景，整體效率的損失意味著國家競爭力的下降，而國家競爭力下降的后果是經濟發展不可持續。同時，除了效率損失之外，在地方政府之間存在著激烈的GDP競爭的情況下，傾向于內地的資源配置還孕育著較大的金融風險。當欠發達地區的地方政府有了更多的用地指標和來自中央的轉移支付，以及更加寬松的融資環境時，發展經濟的激勵會促使它們盡可能地加大資源投入，而較少考慮本地適合發展哪些產業。在這種情況下，地方政府的投融資規模有可能會和其未來經濟發展的潛力脫節。特別是當地方政府的投資大量來自貸款和債券的話，如果投資不能獲得足夠的回報，那么就孕育著巨大的金融風險，并使得這些地區未來的可持續發展受到挑戰。在中國，國家的性質決定了地方政府不可能破產，為銀行提供資金的國有控股銀行也不會破產，因而地方政府難以償還的債務最終仍然將由中央來負擔。而中央政府償還債務的資金來源只有稅收和增發貨幣兩個渠道，前者的后果是稅收負擔的加重，后者的后果則是通貨膨脹，最終都會影響到每個人的福利水平。

我們在強調目前的區域平衡發展方式可能會造成效率損失和潛在風險時，并不是說內地不要工業化，問題在于要怎樣的工業化。從理論上講，土地資源在地理上相對平均的分布，使得每個地方總會存在一部分從事于農業的人口，在地區間貿易存在運輸成本時，這部分人口的需求就成為促使經濟分散化的力量。并且，當一個經濟體的人口規模和國土面積越大時，分散的力量導致在遠離經濟中心的地方出現次中心的可能性就越大。[3]對于中國這樣一個人口規模如此龐大，國土縱深又如此之大的國家而言，內陸地區產生非農業經濟的次中心是符合經濟規律的。

目前中國內陸地區工業發展中不合理之處在于其發展方式，具體來說，就是速度、布局和結構問題。首先是工業發展的速度。中國的工業發展對投資依賴度很高，而這一問題在內陸地區更為嚴重（參見本書第9章）。由于地理的劣勢，內地的工業要更快發展，勢必還要加快投資增速。然而，投資增速過快卻會帶來資本回報和生產效率的下降。其次是發展工業的區位選擇。即使在內地，大城市的經濟輻射作用也是不可忽略的。因此，出于效率的考慮，內地的工業應該優先考慮布局在內陸大城市周邊，形成區域性的都市圈。而目前一些內地省份工業發展的現狀卻是開發區遍地開花，縣和縣之間在招商引資上也存在惡性競爭，結果是在一個省范圍之內也難以實現工業集聚發展，大城市的經濟輻射作用沒有很好地發揮，不少省份甚至出現了人口集聚度下降的現象。第三是行業選擇的問題。需要特別強調的是，內地的工業發展必須是以存在一定量的農業人口和依賴于本地資源的從業人員（如旅游、自然資源產業）為前提的，因此，有效的工業發展或者是配套這些產業的（如農產品加工和資源產品加工），或者是服務于當地一定范圍內的生活需求的（如就近銷售的服裝和食品），或者是生產少數不依賴于海運的產品（如芯片、軟件等）。

在2003年前后，由于人口自由流動遠遠未能實現，同時又面臨地區間收入差距持續擴大的壓力，中央政府采取了引導資源向欠發達地區轉移的方式來推動區域平衡發展。從數據上可以看出，平衡政策僅就其直接目標來看是富有成效的，大約在2005年以后，地區差距在各個維度呈現出收斂的跡象。首先，在總量意義上，省之間地區生產總值和工業總產值的HHI指數[4]在2005年之后有所下降（朱希偉和陶永亮，2011）。其次，在經濟總量差距縮小，而人口流動又不充分的情況下，省際人均GDP的差距在20世紀90年代以來的上升趨勢也在2005年之后發生了逆轉（徐現祥等，2011； Li and Gibson， 2013）。第三，區域差距的縮小還體現在收入水平上。在反映工資差距的泰爾指數中，地區差距的貢獻從2005年的0.175下降到2010年的0.093（Cai and Du, 2011）。

3.2?大轉折：近十多年來的區域平衡政策

地區差距的縮小和政府在平衡地區發展上的各種努力是分不開的。由于對外開放的程度加深和國內要素流動性的加強，經濟向東南沿海和大城市集聚的勢頭變得非常明顯。但是，由于戶籍和土地等制度阻礙了勞動力的充分流動，要平衡地區的人均收入水平，轉移經濟資源成了急需的舉措。西部大開發、振興東北老工業基地和中部崛起等區域戰略的提出，表明中央推進區域平衡發展的力度進一步增強。區域戰略的實施通過中央的一些文件具體落實到某些政策上面，起到了引導要素流動和配置資源的作用。[5]

中央在2000年以后加大了平衡政策的力度，而在2003年前后，政府通過行政干預的手段讓經濟資源（包括建設用地指標和資金）在區域間的配置發生了重大的變化，形成了明顯的政策拐點。一個明顯的變化首先發生在土地資源的配置上，建設用地指標的配置被作為支持內地經濟發展的政策手段。1999年4月國務院批準的《1997—2010年全國土地利用總體規劃綱要》強調了統籌平衡各區域用地，主要體現在對東南沿海區和環渤海區建設用地規模擴大加強限制。雖然土地供給發生在地方，但是由于每個地方每年新增的建設用地指標是由中央控制的，因此地方的土地供給行為在很大程度上反映了中央的指標分配格局和對地方執行情況的監管力度。圖3.1指出，中西部省份（后文簡稱“內地”）土地供給占全國土地供給的比重在2003年之后明顯上升。

2003年以后，開發區的設置也被作為支持內地發展的手段。之前，各地地方政府出于發展本地經濟的動機，進行著激烈的招商引資競爭，而廉價土地則是競爭的主要手段之一。因此，在中央和地方信息不對稱的格局下，地方政府的實際用地往往會超出中央規劃。為了控制“開發區熱”和建設用地的過度擴張，國家在2003年7月底開始發文對開發區和建設用地進行清理整頓。[6]這一輪清理整頓中，全國開發區數量由6866家減少到1568家，減少77.2%，規劃面積由3.86萬平方公里壓縮到9949平方公里，減少74.0%。[7]在開發區清理過程中，對中西部地區、東北老工業基地的資源枯竭型城市、部分老、少、邊、窮地區的開發區，在入園企業個數、基礎設施建設水平、產業發展規模等具體審核條件上給予了一定傾斜。[8]為了反映開發區政策作為沿海優先發展政策向區域平衡發展手段的變化，我們基于中國規模以上企業調查數據統計了每一個城市在每一年開發區內企業在全國開發區內企業數量中的比重。[9]我們先將企業地址信息［鄉（鎮），村（街、門牌號），街道辦事處］中包含“開發”“工業園”“工業區”“園區”中一個及以上的企業認定為開發區企業。根據這個定義，2003年曾經是開發區企業的企業中，有63%在2004年不再是開發區企業。考慮到關閉的開發區相對來說級別低、規模小，因此，63%的開發區企業經歷了開發區的關閉，這個比例略低于前文引述的官方分布的被關閉的開發區的個數和面積比例，是非常合理的。在圖3.2中，我們繪制了東部省份或距離香港、上海、天津這三大港口500公里以內的城市在全國開發區內企業中所占比重。如圖所示，在東部或距離大港口500公里以內的地區，開發區企業數量占全部開發區企業數量的比重在2003年之后是突然下降的。

不僅土地資源被用于鼓勵內地發展的政策，在資金的地區間配置上，政策對于中西部的傾斜也越來越明顯。首先是財政資源在地區間的分配。如圖3.3所示，內地省份獲得的轉移支付在全國總量中的份額在2003年之后持續上升。[10]更為令人擔憂的是城投債的規模。從圖3.4可以看出，不管是從城投債發債的支數還是規模來講，內地省份所占的比重近些年來總體上處于上升趨勢，在2012年，這兩個比重均已經超過50%了。[11]對于內地省份來講，由于地理位置的劣勢，其經濟的長期增長動力是有限的。內地省份在2011年全國GDP中占有41.5%，相對于其現有經濟規模和未來經濟增長的前景，內地省份日益增長的負債規模孕育了不容忽視的債務風險。

經濟資源在區域間的配置方向出現拐點之后，也相應地引起了勞動力市場上“拐點”的出現。2003年之后一個值得注意的現象是工資的明顯上漲（Zhang et al., 2011），這曾被認為是城鄉二元經濟中開始出現勞動力短缺的表現，然而這一現象也可能是政策干預的后果。從前文的分析可以看到，2003年以后區域平衡的政策在土地和財政等方面都出現了較為明顯的拐點。經濟資源向內地的傾斜，帶動了內地的投資和經濟增長，勞動力需求也相應上升。而在東部省份，土地供給的相對收緊推動了東部地區的房價上漲，提高了勞動力流入的生活成本，進而推動了工資的顯著上升，并且這種工資上升的機制主要是在2003年之后出現的（陸銘、張航、梁文泉，2015；本書第7章）。與此同時，為了縮小城鄉差距，針對農業部門和農村的補貼和扶助力度也有所加強。時隔18年后，中央從2004年開始連續六年下發一號文件推動農村和農業發展。在這些文件中，增加農民收入是最主要目的，其主要手段則是增加對農業的投入、稅收減免和加大農業補貼的范圍和力度。以2004年1月中央下發的《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（中發〔2004〕1號）為例，新增的補貼項目包括購置和更新大型農具的補貼和對種糧農民的直接補貼兩個項目，以及擴大部分作物的良種補貼范圍；稅收政策上，規定2004年當年農業稅稅率總體降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅。“兩減免，三補貼”政策在后續年份的力度有進一步的加強，并且從2006年起，全面取消了農業稅。這些旨在促進農民增收的各種政策提高了留在農村的農民收入和農民工外出打工的保留工資。對中西部投資引致的勞動力需求上升，以及惠農政策對農民工保留工資的推升，降低了勞動力主要流入地——東部地區和大城市——的勞動力供給，加速了其工資上漲。2003年前后區域平衡政策的拐點和勞動力工資上漲的拐點同時出現，不應被作為“巧合”來對待。

總的來說，從要素流動的角度來看，過去十多年中國經濟經歷了一個“人往高處走，資源往低處流”的過程。一方面，在市場力量的作用下，經濟集聚趨勢仍在繼續，使得東部沿海地區和大城市進一步吸引勞動力流入；另一方面，政府明顯加強了通過行政手段引導資源向內地流動的政策措施，在2003年前后形成了政策上的拐點。值得注意的是，雖然這些平衡區域發展的政策確實實現了區域經濟的收斂，但是，這種平衡發展是以勞動力未充分流動、資源配置的行政化和要素價格扭曲為前提的，其代價則是巨大的效率損失。問題的關鍵在于，在區域發展戰略的制定上，效率和平衡并不是非此即彼的關系。在要素能夠充分流動的條件下，二者是統一的。而過于依賴行政手段來改變區域間資源的配置，一旦在速度和結構幾方面違反市場經濟規律，則可能在獲得平衡發展的同時，產生效率損失。過去十年走過的道路相當于提供了一場“自然實驗”，讓我們能夠評估區域平衡發展政策的得失。

3.3?區域收斂的伴生后果——生產率增長的拐點

在區域發展方面，過去十多年來的政策重點是通過轉移資源的方式來追求平衡，其拐點是在2003年前后。如果我們對于行政配置資源的效率損失的擔憂是正確的，那么，可以預期的是，效率損失的體現也應該在2003年前后出現拐點。這一節，我們將利用1999—2007年間制造業企業的數據來展現生產效率惡化的一些事實。

一個國家或者部門的整體效率可以分為組織效率和配置效率兩個方面。組織效率主要指一個具體的生產單位內部的效率，而配置效率則是指資源是否配置給了最有組織效率的部門或者企業。組織效率的直接度量就是全要素生產率（TFP）[12]，它的影響因素又可以分為技術和制度兩個方面。通常，給定制度因素（包括企業治理結構和政策環境），企業的技術進步會持續提高TFP。相比之下，制度因素卻可能出現改進或惡化。簡單地計算TFP無法區分是技術還是制度的影響，但是，如果TFP的增長出現較為明顯的拐點，則大致可以推斷是制度的因素造成的，尤其是當這樣的拐點與政策的拐點相吻合的時候。我們的數據分析顯示[13]，2003年后，按就業份額加權平均的總體TFP的增長率的確呈現出下降的趨勢。[14]如圖3.5所示，雖然TFP增長率在年和年之間有波動，但是在2003年以前，其主要趨勢是上升的，但是2003年到2007年之間，TFP的增長趨勢卻中止了。[15]這一時間的拐點剛好和前文中描述的政策拐點的時間吻合。

不同地區TFP水平的變化也是使得總體TFP增長率出現拐點的重要原因。如圖3.6所示，東部、中部和西部企業之間，TFP的平均水平在2003年以后整體差距變小，然而，這種收斂趨勢很大程度上是由于東部地區的增長放緩所致。而東部的規模以上企業數量占了樣本中的絕大多數，其數量比重在各個年份都超過了70%。這樣一來，企業占比最高的東部地區，其平均TFP增長放緩可能會導致全國總體TFP增長率的下降。

而東部地區TFP增長放緩和政府的政策有關，其中非常重要的政策因素是2003年開始的開發區清理整頓。圖3.7顯示，如果剔除企業生產率變化的總體時間趨勢，2003年之后，那些由于開發區被關閉而不再享受相關政策優惠的企業[16]經歷了生產率的下降。這說明之前的開發區政策提高了開發區企業的生產率水平。但是，如果把樣本按企業所在城市到三大港口——上海、香港和天津——的距離是否超過500公里分成兩組，會發現原來享受開發區優惠政策的企業由于開發區被撤銷而經歷的生產率下降主要出現在距離大港口500公里以內，圖3.8可以清楚地看到這一點,這意味著清理整頓使得開發區起著正向作用的東部沿海地區受到了抑制。而在內地，清理整頓中由于開發區被撤銷而不再享受開發區政策的企業，和沒受到這一政策直接影響的企業相比，TFP變化趨勢沒有明顯的差異。

之所以開發區的關閉對不同地理位置的企業產生了不同的影響，主要是因為不同地區的市場潛力不一樣。在東部，企業接近市場，如果能夠得到優惠政策，那么，借助于規模經濟效應，可以得到“給點陽光就燦爛”的效果，產出增長得比投入快，于是TFP提高。而同樣的政策如果是放在距離大港口較遠的地區，那么，產出增長得不如投入快，TFP將下降。對此，我們在一篇工作論文中進行了更為仔細的計量分析，結果發現，開發區的關閉大約使企業的TFP下降6.5%，而在距離大港口500公里范圍之內，這一損失達到9.62%（Chen, Lu and Xiang, 2016）。

值得注意的是，開發區撤銷對沿海地區和內陸地區企業作用的差異對平均TFP的影響，還會因為沿海地區受到政策沖擊的企業更多而被放大。工業企業數據庫中，2003年到2004年間由于開發區撤銷而從開發區退出的13040家企業，有11433家位于到大港口距離在500公里以內的地區，占全國受清理整頓影響企業的87.7%；同時，這11433家企業在到港口距離500公里以內地區全部企業中的比重也達到了約11.7%，而對于到港口距離在500公里以外的地區，這一比例僅為4.1%。[17]這說明2003—2004年這一輪的清理整頓對沿海地區的制約作用不僅僅在于有利的政策被取消，還在于清理整頓過程中的地區偏向使得沿海地區有更多的企業蒙受了損失。因此，宏觀上的TFP增速放緩，從區域政策角度來看是由開發區的壓縮抑制了距離大港口500公里的地區的企業效率所致。

3.4?配置效率的惡化

在一個競爭的市場環境中，如果資源的流動沒有任何扭曲，那么市場上所有企業用產值衡量的生產效率都應該相等，否則資源將繼續從低生產效率的企業流向高生產效率的企業（Hsieh and Klenow, 2009）。在中國，要素市場上的種種扭曲使得經濟離理想的資源配置狀態甚遠。要素市場的扭曲體現在很多方面，例如戶籍制度使得勞動力的跨地區流動存在諸多的障礙（陳釗、陸銘，2015），金融市場上的管制實際上使得國有企業面臨更低的資本成本（Garnaut et al., 2000；盧峰、姚洋，2004），而土地要素更是通過禁止跨地區交易的建設用地指標而受到管制。正是這種行政干預使得要素流動障礙重重，從而使得企業間生產效率趨于一致的力量被削弱了。

正如前文所述，近十多年來，生產要素市場在某些方面出現了更強的行政干預，建設用地指標在區域間的配置甚至在2003年前后出現了明顯的拐點。前文我們提到，2003年以后，政府掌握的各種資源——諸如建設用地指標和轉移支付——更多地配置給了中西部地區。這種帶有區域平衡傾向的資源分配方式以及由此而引發的其他要素向內地的流動，的確在短期內起到了平衡地區發展的作用。然而，政府通過影響要素流動來實施偏向于中西部的政策，有可能從以下三個方面導致資源配置的惡化。首先，由于資源是稀缺的，對中西部的偏向則意味著對東部的限制，這會導致東部的要素價格上漲，擠出一部分企業的生產。其次，在受到政策保護的中西部地區，較低的要素價格使得較低效率的企業仍得以存活。第三，區域偏向的政策有可能導致投資在地區間的分散化，經濟集聚的進程會減緩，這也會使得資源配置效率改善的進程終止甚至趨于惡化。

政策扭曲加強的后果，則是資源配置效率的下降。如果2003年前后政策（特別是土地政策）的拐點特別明顯，那么，資源配置效率的拐點也將出現在這個時間點上。本章采用TFP的標準差來度量資源在企業間的配置效率，這個指標可以反映企業間的生產效率差異，如果這個差異變大，則反映企業間的配置效率有所惡化。[18]我們分析TFP離散程度時，首先看全部企業TFP離散程度在時間上的變化，然后按不同的標準將總體企業分組，看不同企業組TFP的組間差異和組內差異的變化。分組的標準為三個維度：東中西部企業差異，國有企業和非國有企業的差異，以及出口部門和非出口部門的差異。

首先，如圖3.9所示，在2001年以前，TFP標準差總體上是下降的，但是在2003年以后，卻經歷了一個較為明顯上升過程。雖然現實中由于行業間的差異和勞動力的異質性和專用性等因素的存在，我們很難去評價一個國家在某一特定時期的TFP分布是否具有整體效率，但是在一個國家內部，TFP離散度隨時間的變化卻比較能夠反映資源在企業間配置效率的變化趨勢。2003年以后TFP標準差的上升，反映了中國整體資源配置效率的惡化。

那么，從地區維度來看，總體TFP離散程度的增加是由于什么導致的呢？2003年后的政策變化使得資源配置更傾向于中西部了，而這種傾向性的政策有可能使得中西部地區的競爭程度下降，降低中西部內部資源在企業間配置的效率。為了驗證這一點，我們將全部企業按其所在地區分成東中西三組，并計算了組內的TFP標準差，如圖3.10所示。我們發現，首先，空間維度上，在整個樣本區間內，企業更密集、競爭程度更強的東部地區TFP的離散程度都要低于中西部地區；其次，時間維度上，政策偏向更強的2003年以后的時期，TFP標準差的上升在中部和西部地區較為明顯。這兩點說明2003年后中西部的資源配置效率確實發生了惡化。有偏向性的保護政策在執行中往往是限制競爭的，這就會導致資源配置惡化。另外，從每一年企業數量的變化可以看出，東部企業的數量占比在2003年后并沒有減少，這一比重從2003年的73.2%變為2007年的74.1%，這說明中西部偏向的政策并沒有使得企業向東部集聚的趨勢發生逆轉。[19]因此，東部地區集聚趨勢減緩而導致東部內部資源配置效率降低這一機制并未發生作用。再者，前文的分析發現從2004年開始，東中西企業效率呈現出一定的收斂趨勢。綜合這幾點我們看出，全國層面TFP離散度的增加，從地區維度上來看，主要源自于中西內部的資源配置惡化。

如果說我們推斷2003年后中西部地區的資源配置惡化，是由于那些弱化了地區內部競爭的地區偏向政策，那么，與此邏輯相一致，我們也應該看到在其他維度上受到保護更多的部門資源配置效率更低。在時間趨勢上，2003年之后配置效率的惡化應該更明顯地出現在受到保護更多的部門。為了驗證這一點，我們檢驗了國有部門和非國有部門，以及出口和非出口部門TFP離散程度隨時間的變化趨勢。一般而言，國有部門受到的政策扶持更多[20]，如果保護確實是降低資源配置效率的，國有部門的配置效率應該更低。如圖3.11所示，相對于非國有部門而言，國有部門的TFP離散程度確實更高，同時，2003年之后，國有部門的配置效率惡化得更明顯。[21]我們也考察了出口部門和非出口部門的TFP離散程度隨時間的變化。對于出口部門而言，由于面臨國際市場的競爭，其配置效率應該更高。同時，我們發現，從2001年開始，出口企業收到的補貼收入平均而言低于非出口企業，換句話說，相對于非出口企業，出口企業平均而言受到的國內保護更少。因此，如圖3.12所示，在所有年份，出口部門的資源配置效率都要高于非出口部門，同時其資源配置效率在2003年后并沒有惡化。

值得注意的是，國有和非國有、出口和非出口部門TFP離散程度的差異以及其變化趨勢本身，也是2003年以后資源配置效率變化的重要方面。然而部門之間資源配置效率差異和區域之間配置效率差異同時存在，并且其趨勢發生變化的時間節點比較接近，因此我們需要通過部門和區域兩個維度同時對樣本進行分組，來觀察導致總體配置效率惡化的力量主要是來自部門的還是區域的因素。圖3.13分別給出了東、中、西地區國有和非國有部門TFP離散程度的變化趨勢。從圖中我們可以看到，東部非國有部門的TFP離散度最低，同時其2003年之后上升的趨勢也最弱，而東部的國有部門和中部國有部門呈現出幾乎相同的效率惡化趨勢；相對于東部地區來說，中部地區的資源配置效率和東部的差距以及2003年后的惡化主要體現在其非國有部門上，而西部地區無論國有和非國有部門，和東部的差距以及惡化的趨勢都非常明顯；從部門角度看，國有部門和非國有部門配置效率差異很大，以至于國有部門TFP離散度最低的東部地區，其TFP離散度也要高于所有地區的非國有部門。這三個現象表明，從配置效率的差異角度來說，國有和非國有的部門差異要大于部門內部地區間的差異，而從配置效率的變化趨勢角度來說，2001年后整個國有部門配置效率的惡化，以及2003年后中西部地區非國有部門的配置效率惡化，是驅動整體配置效率惡化的因素。圖3.14給出了東、中、西地區出口和非出口部門TFP離散程度的變化趨勢。不同于國有和非國有部門的結果，出口和非出口部門之間的TFP離散度的差異，主要體現在地區內部出口部門的配置效率要低于非出口部門。雖然東部地區出口部門TFP離散度遠低于中西部出口部門以及所有地區非出口部門，但是中西部地區的出口部門的TFP離散度和東部地區的非出口部門比較接近。從趨勢上來看，2003年后的配置效率惡化主要發生在中西部地區的非出口部門，東部地區的非出口部門和整個出口部門都沒有明顯的惡化趨勢，東部和中部地區的出口部門的配置效率甚至是改善的。

至此，我們刻畫了中國工業部門的資源配置效率在1998—2007年間變化的一個整體態勢。總體而言，中國工業部門的資源配置效率在1998—2001年間是優化的，之后經歷了小幅度的惡化，而在2003年之后，資源配置效率惡化得比較嚴重。在改革開放過程中，市場的不斷完善和對外開放程度的加強會伴隨著資源配置效率的提高。我們也從數據中發現，出口部門在這十年期間資源配置效率一直是在優化的，這成為優化整體資源配置的一個重要力量，但是這一優化力量由于出口企業數量占比在2004年后的下降[22]有所變弱。與此同時，也存在兩股重要的力量使得資源配置效率往惡化的方向走。一方面，導致整體資源配置惡化的最重要原因是中西部地區內部的資源配置效率惡化，其拐點大致在2003年前后。另一方面，從2002年開始，國有部門的資源配置效率開始惡化。由于國有部門在經濟中的比重在下降[23]，因而這兩股使得總體資源配置效率惡化的因素中，起主要作用的是前者，即中西部地區的資源配置效率的惡化。

更令人擔憂的是，中西部地區資源配置效率惡化的同時，其政府債務狀況卻不令人樂觀。中國的地方政府債務大量用于與經濟建設有關的支出，如果這一支出能夠帶來持續的經濟增長，那么，隨著時間推移，經濟增長將使債務—GDP的比率有所下降。反之，如果經濟建設的投入缺乏效率，并未帶來足夠快的經濟增長，那么，債務—GDP比率就可能逐步上升，并且居高不下。特別需要指出的是，由于中國的各個省實際上結成了統一的貨幣區，欠發達地區不能因為債務負擔加重而單獨地采取貨幣貶值政策。同時，因為勞動力沒有充分地流動起來，欠發達地區必須為本地居民提供就業崗位、基礎設施和公共服務，因此，大量支出只能依靠借債來融資。于是，由于存在統一貨幣區之內勞動力未能充分自由流動，而欠發達地區又不能單獨對貨幣進行貶值的矛盾，中國的欠發達地區反而成為負債率更高的地區。對這一現象，我們稱之為“中國經濟的歐洲化”（鐘輝勇、陸銘，2015；陸銘，2016）。

圖3.15（a）給出了2012年各省人均GDP和2013年6月債務存量占GDP比重的散點圖?？梢钥闯?，債務存量占GDP的比重最高的省份，其人均GDP都相對較低，其中以貴州最為明顯，債務—GDP比率高于70%。這種債務在省際分布的格局也是通過“動錢”來實現區域平衡的政策導向的結果，經濟總量區域平衡的目標加強了欠發達地區擴張本地投資規模的動力，然而由于其地理位置的劣勢往往只能通過更低廉的要素（最主要是土地）和更好的基礎設施來招商引資。而國家在土地和金融政策上的中西部偏向實際上給了欠發達地區實施這些政策的條件，例如建設用地指標的分配使得中西部省份有著非常充足的土地供給，而金融和轉移支付的政策偏向也使得這些地方更容易籌措資金。這些因素使得欠發達地區通過大量舉債來推動本地經濟發展。然而，陸路運輸成本高于海運，在全球化背景下，離港口較遠的地區不適合發展外向型經濟。同時，大量中西部城市同時發展工業，必然導致工業發展是分散而非集聚的，違背了工業發展需要集聚的經濟規律。如果地理位置的劣勢加上離散發展的模式限制了內陸省份工業化的潛力，并制約了未來的償債能力，而其債務卻快速增長，那么，在那些負債較高的內陸省份，債務違約風險將會越來越大。圖3.15（b）顯示出，在2015年的數據中，欠發達地區債務率更高的現象仍然存在。

3.5?小結

對于像中國這樣一個大國來說，如何貫徹科學發展觀，制定兼顧效率與平衡的區域發展戰略是一個重大的理論和實踐問題。在理論上，實現人均意義上的區域平衡發展有兩條路徑：一是在人口流動不充分的情況下，給欠發達地區更多資源，即所謂“動錢”的路徑；二是消除人口跨地區流動的障礙，來實現人均意義上的平衡，即所謂“動人”的路徑。當人口跨地區流動受到限制，而經濟集聚的趨勢卻日益增強的情況下，區域發展失衡現象逐步凸顯。于是，2003年前后，中國加強了“動錢”的政策來追求區域平衡，這些政策確實收到了一定的效果。

然而，通過“動錢”的方式來推動區域平衡，也造成了明顯的效率損失，并孕育著相當大的風險。本章從企業全要素生產率角度分析了2003年之后資源配置效率的惡化。效率損失體現在兩個方面：一是整體TFP增長率的下降，而這一下降主要源于區域平衡的政策對東部地區的限制；二是TFP離散程度的上升，這一上升主要源于從要素價格扭曲中受益的中西部地區。除了效率損失之外，欠發達省份背負了沉重的債務，孕育著巨大的風險。

回顧過去十多年來中國的區域發展戰略，必須看到在短期內犧牲效率換取平衡有一定的必要性。但是，面對效率惡化和地方負債等問題，更要看到，人為地扭曲要素市場來實現區域平衡的做法最終會影響到整個國家的可持續發展。簡單地通過轉移資源來追求平衡的道路必須經過全球化和金融市場兩道檢驗。一方面，如果生產要素市場的扭曲削弱了競爭，使資源在空間上的配置分散化，降低了整體資源配置效率，這最終會危害中國經濟的國際競爭力。另一方面，對于那些未來經濟增長潛力受制于自然和地理條件的地方，地方政府債務的迅速累積伴隨著政府投資的低效率，已經成為金融市場上不可忽視的隱患。在中國的體制下，地方政府的短期行為和錯誤決策所形成的低效率和債務風險，無論是以稅收收入還是通貨膨脹來消解，最終的代價仍然需要全體人民共同負擔。

作為一個發展中的大國，中國必須在區域發展中尋求一條可持續的兼顧效率與平衡的道路，即通過消除人口流動的障礙來實現人均意義上的區域平衡。如果生產要素（特別是勞動力）能夠在城鄉和地區間充分流動，人均收入和生活質量的平衡就更加容易實現，這是被理論和國際經驗共同證明的（World Bank, 2008）。同時，要素流動更加自由時，經濟集聚變得更加容易，中國作為一個大國的規模優勢才能充分體現。從這個意義上講，平衡和效率并不矛盾，二者是能夠同時實現的。而問題的癥結在于，限制人口流動的戶籍制度由來已久且根深蒂固，要對其進行改革將面臨來自地方利益的阻礙。但是，必須看到，通過戶籍制度改革促進勞動力充分自由地流動是兼顧效率與平等的區域發展戰略的必然選擇,而在市場分割的情況下出現的效率損失最終還是要由全體人民來承擔，這條道路得不償失且不可持續。

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