導(dǎo)?論

1.1?地方政府與中國經(jīng)濟(jì)增長之謎

中國經(jīng)濟(jì)自改革開放以來保持了30多年的高速增長，被世人譽(yù)為“增長奇跡”。自現(xiàn)代以來，世界上除了中國還沒有任何一個(gè)大國能在如此長的時(shí)段保持如此高的增長速度。日本戰(zhàn)后的高速經(jīng)濟(jì)增長也只持續(xù)了20年。中國的GDP總量2010年趕超日本，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，四年之后已兩倍于日本的經(jīng)濟(jì)總量。2010年中國趕超美國成為世界第一大制造國，美國保持第一大制造國的記錄長達(dá)110年之久。與此同時(shí)，中國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力大幅度提高，從一個(gè)基本處于封閉狀態(tài)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體成長為高度開放、高度競爭的經(jīng)濟(jì)體。2007年中國外貿(mào)總量超過亞洲排名第二、第三位的日本及韓國之和；2009年出口總額達(dá)到1.2萬億美元，取代德國成為世界第一大出口國；2013年進(jìn)出口貿(mào)易總額高達(dá)4.16萬億美元，取代美國成為全球最大貿(mào)易國。截至2016年4月底，中國的外匯儲備高達(dá)3.22萬億美元，雄居世界第一。過去30多年，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓6億人口脫離貧困，這是人類歷史上最大規(guī)模的脫貧記錄。

一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長迅速是因?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)的起點(diǎn)低，人均收入低下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的人口比重高，擁有大量廉價(jià)勞動力，這些事實(shí)都說明中國的增長潛力巨大，因此高速增長不足為奇。這種觀點(diǎn)其實(shí)不值一駁：按照這種邏輯，全世界增長最快的國家應(yīng)該出現(xiàn)在最落后的非洲國家，而不是中國。經(jīng)濟(jì)學(xué)家很早就認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)貧困是一種自我循環(huán)的低水平陷阱，如果不借助大推進(jìn)的力量，徹底走出貧困是非常困難的（Rosenstein-Rodan, 1943）。在巨大的增長潛力與持續(xù)高速的增長現(xiàn)實(shí)之間如同鴻溝壕塹，顯然需要驚險(xiǎn)的跳躍才能跨越。自二戰(zhàn)以來，完成這種跳躍的國家為數(shù)不多，問題是為什么只有少數(shù)國家能夠完成這樣驚險(xiǎn)的跳躍？

另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長是完全靠高投資、高投入支撐的，言下之意這是一種廉價(jià)的低效率增長。高水平的資本積累率是任何低收入國家實(shí)現(xiàn)高速增長所依賴的，許多低收入國家長期發(fā)展遲緩所對應(yīng)的事實(shí)恰好是投資不足。我們要回答的問題是：為什么中國能夠維持如此高的投資率水平？更重要的是，一些實(shí)證研究表明，中國高速經(jīng)濟(jì)增長不單單靠物質(zhì)資本增長，全要素生產(chǎn)率的快速增長也是其中的重要源泉（Zhu, 2012；Liu, 2015）。這就解釋了為什么中國所經(jīng)歷的不僅是經(jīng)濟(jì)總量的增長，人均收入水平也實(shí)現(xiàn)了奇跡般的增長。

我們需要看到，與中國經(jīng)濟(jì)增長相伴隨的是一個(gè)艱難的制度轉(zhuǎn)型和市場化過程。中國從一個(gè)高度集中、高度管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，企業(yè)、投資、外貿(mào)、金融等方方面面的體制改革絕非自動發(fā)生，每一步改革推動都需要精心的政策設(shè)計(jì)和有效的政策執(zhí)行，更需要打破既得利益格局的勇氣和魄力。中國在改革開放之初不僅經(jīng)濟(jì)起點(diǎn)低，更重要的問題是舊體制的束縛多、負(fù)擔(dān)重，在這種情況下如何通過體制改革啟動和支撐中國的經(jīng)濟(jì)趕超是一項(xiàng)極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。20世紀(jì)90年代初以來，俄羅斯、東歐等轉(zhuǎn)型國家也進(jìn)行了艱難的經(jīng)濟(jì)改革，而成功轉(zhuǎn)型且實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的例子并不多見。雖然中國的經(jīng)濟(jì)改革尚未完成，近些年更是進(jìn)入改革深水區(qū)，但中國漸進(jìn)改革所取得的巨大成就是國際公認(rèn)的。

基于道格拉斯·諾思的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)（North and Thomas，1971；North，1981），近年來經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始關(guān)注制度尤其是經(jīng)濟(jì)和政治制度對經(jīng)濟(jì)增長的重要作用。物質(zhì)和人力資本的增長以及技術(shù)進(jìn)步被認(rèn)為只是增長的結(jié)果，而不是增長的內(nèi)在源泉，更深層次的決定因素是一國的制度安排。大量的研究表明一國的司法制度對金融市場和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著巨大影響，而政府的結(jié)構(gòu)以及政府面臨的權(quán)力約束也同樣影響經(jīng)濟(jì)增長（Shleifer and Vishny，1993；Delong and Shleifer，1993；La Porta et al.，1998）。近年來以阿西莫格魯（Acemoglu）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過一系列開創(chuàng)性的理論與實(shí)證研究進(jìn)一步揭示了產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和包容性政治制度對于長期經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵性意義。[1]然而，這些重要文獻(xiàn)的相繼問世愈加凸顯出中國高速增長的悖論性質(zhì)。正像Allen等（2005）指出的那樣，按照西方主流文獻(xiàn)所列出的評判標(biāo)準(zhǔn)，如La Porta等（1998）和Levine（2002）給出的標(biāo)準(zhǔn)，中國目前的司法及其相關(guān)制度，如投資者保護(hù)、公司治理、會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和政府質(zhì)量均排在世界大多數(shù)國家的后面。但是，中國在過去三十多年一直是世界上增長速度最快的國家之一，這又如何解釋呢？

中國增長故事的“非常規(guī)”性質(zhì)反映在過去一系列觀察中國經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的各種令人困惑的判斷與預(yù)測上。在某種意義上，中國經(jīng)濟(jì)是伴隨著各種版本的關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)崩潰的預(yù)測而頑強(qiáng)成長的。從美國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊斯特·布朗（Lester Brown）于1994年發(fā)表的名噪一時(shí)的著作《誰來養(yǎng)活中國》(Who Will Feed China?: Wake-Up Call for a Small Planet)，到投行經(jīng)濟(jì)學(xué)家章家敦2001年出版的《即將崩潰的中國》（The Coming Collapse of China），再到2010年以來國外經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于房地產(chǎn)泡沫令中國經(jīng)濟(jì)崩潰的種種預(yù)測，你方唱罷我登場，不一而足。當(dāng)然，中國經(jīng)濟(jì)的活力和韌性讓所有這些驚世預(yù)言相形見絀。

2014年瑞士世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布了《全球競爭力報(bào)告2014—2015》，中國在144個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名28位，與韓國和以色列相近。同一年世界銀行發(fā)布了針對189個(gè)經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)經(jīng)營便利指數(shù)（Ease of Doing Business），中國被排在了96位，位于俄羅斯和牙買加之后，與所羅門群島、納米比亞比肩，這顯然與世界第二大經(jīng)濟(jì)體的身份很不相符。在一些分項(xiàng)指標(biāo)上中國的排名更是讓人吃驚：建筑許可185位，開辦企業(yè)158位，稅收繳納120位，獲取電力119位，投資者保護(hù)98位。很顯然，這兩份國際機(jī)構(gòu)的報(bào)告對于中國經(jīng)濟(jì)的評價(jià)相去甚遠(yuǎn)，如何協(xié)調(diào)這兩者的分歧是一項(xiàng)挑戰(zhàn)性的工作。

上述討論是不是意味著產(chǎn)權(quán)保護(hù)、司法、金融體系、政商環(huán)境等制度安排就不重要了呢？制度安排顯然是重要的，因?yàn)槿魏瓮顿Y、尤其是私人投資都需要在一定的激勵下發(fā)生。如果投資人感覺到資產(chǎn)安全性無法保證，投資收益隨時(shí)可能被剝奪，投資的熱情就一定會下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，經(jīng)濟(jì)增長需要提供“合適的激勵”才會發(fā)生，因?yàn)槿藗兇_實(shí)對激勵做出反應(yīng)。而影響這一激勵的任何因素都會最終影響經(jīng)濟(jì)增長。根據(jù)這個(gè)觀點(diǎn)，中國經(jīng)濟(jì)高速增長，尤其是對于產(chǎn)權(quán)保護(hù)和投資環(huán)境極為敏感的民間投資和外商投資一路高歌猛進(jìn)，其背后一定有與之相對應(yīng)的強(qiáng)大激勵和提供這些激勵的制度安排。問題的關(guān)鍵在于，中國提供這些激勵的制度安排具備很多“本土”特色，與西方世界的標(biāo)準(zhǔn)范式大相徑庭。

為了解釋中國的經(jīng)濟(jì)增長，我們必須尋找那些具有中國特色的支持經(jīng)濟(jì)增長的制度安排。我們把觀察的視角投向了中國的政府治理，尤其是地方政府的獨(dú)特作用。眾所周知，改革開放以來，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中扮演了極為重要的角色。中國地方官員對于招商引資、謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情在世界范圍內(nèi)都是罕見的。為了吸引外部投資，促進(jìn)企業(yè)成長，地方官員投入巨資修建基礎(chǔ)設(shè)施，提供各種優(yōu)惠政策，不斷優(yōu)化招商環(huán)境。這方面的努力集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等各類開發(fā)區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營上。截至2014年6月，中國共有439家國家級開發(fā)區(qū)[2]，1627家省級開發(fā)區(qū)，425家市級開發(fā)區(qū)，以及數(shù)以千計(jì)的縣鄉(xiāng)級開發(fā)區(qū)。[3]有系統(tǒng)的實(shí)證研究表明，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)顯著提高了全要素生產(chǎn)率，增加了外商投資、就業(yè)和工人收入，促進(jìn)了城市的經(jīng)濟(jì)集聚和商業(yè)發(fā)展（Wang, 2013；Zheng et al., 2015）。

20世紀(jì)90年代以來席卷全國的“經(jīng)營城市”運(yùn)動也是由地方政府發(fā)起的，反映了地方官員在更高的層面上尋求城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的動力。“經(jīng)營城市”以撬動土地價(jià)值和盤活城市資產(chǎn)為核心理念，改造城市的結(jié)構(gòu)和功能，大規(guī)模修建城市基礎(chǔ)設(shè)施，徹底拋棄長期以來依靠單一財(cái)政投入和政府經(jīng)營的城建模式，使城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)活力大為改觀。當(dāng)然，經(jīng)營城市在土地拆遷、文物和生態(tài)保護(hù)等方面也暴露出諸多問題，飽受爭議。但是我們需要看到其積極的一面，即在沒有顯著增加社會稅收負(fù)擔(dān)的情況下，地方政府主要利用土地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度，在相對短的時(shí)間里完成了絕大多數(shù)城市的改造和重建任務(wù)，建立了高度發(fā)達(dá)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和跨區(qū)域的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，為中國經(jīng)濟(jì)的持久增長打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

地方政府不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接推動者，同時(shí)也是改革開放過程中破解集權(quán)體制弊端、引領(lǐng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。過去30多年中國絕大多數(shù)的重要改革都是由地方政府發(fā)起、推動和直接參與的，這構(gòu)成中國改革進(jìn)程中最亮麗的風(fēng)景線。作為中國改革起點(diǎn)的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制就是安徽省鳳陽縣小崗村的18名村干部和村民冒著生命危險(xiǎn)率先發(fā)起，從縣委書記、地委書記到省委書記，頂著各種政治壓力，最終得以在安徽全省推行，然后引發(fā)全國效仿，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的序幕就此拉開。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)一直以來是中國改革開放的“窗口”和“橋頭堡”，被公認(rèn)為中國漸進(jìn)式改革的偉大創(chuàng)造。特區(qū)最初是由當(dāng)時(shí)的廣東省委向中央提出的一個(gè)大膽設(shè)想，得到鄧小平等國家領(lǐng)導(dǎo)人的鼎力支持。經(jīng)濟(jì)特區(qū)無數(shù)成功的改革實(shí)踐，如中外合資企業(yè)的創(chuàng)立、外貿(mào)體制的改革、用工制度改革、土地有償使用轉(zhuǎn)讓、行政體制改革、地方大部制改革等等，都是先在特區(qū)嘗試和探索，然后經(jīng)中央層面的總結(jié)和宣傳在全國推廣。這里尤其需要提及80年代初在深圳特區(qū)開創(chuàng)的土地有償使用制度，突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國有土地計(jì)劃調(diào)撥、無償使用的制度，可謂是中國城市土地管理制度最重要的變革。然而，深圳特區(qū)最早借鑒香港的土地批租制度，向部分土地征收使用費(fèi)，這一做法在當(dāng)時(shí)具有突破傳統(tǒng)政策法律框架的性質(zhì)。正是深圳特區(qū)的成功創(chuàng)舉直接推動了1988年我國關(guān)于土地使用制度的憲法修正。

由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社隊(duì)企業(yè)演變而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開創(chuàng)了中國農(nóng)村工業(yè)化的獨(dú)特道路，一度在中國工業(yè)中占有“半壁江山”，曾經(jīng)被鄧小平譽(yù)為“異軍突起”，而它們就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會所有、鄉(xiāng)村干部直接或間接經(jīng)營的農(nóng)村集體企業(yè)。80年代這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被排斥在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外，人才、資金、原材料、銷售渠道無法像國有企業(yè)那樣從國家計(jì)劃獲取，都需要自己想辦法解決；每逢國家宏觀調(diào)控之時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是被政策打壓和整頓的對象。就是在如此艱難的制度環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)憑借優(yōu)于國有企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營效率頑強(qiáng)生長，對中國的工業(yè)化做出了重要貢獻(xiàn)。

在改革早期，農(nóng)村的私人企業(yè)在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制和政治環(huán)境下面臨嚴(yán)重的歧視和約束，從國家政策、意識形態(tài)到原材料購買、產(chǎn)品銷售，都沒有給予私人企業(yè)多少生存空間。因?yàn)樵趪夜ど滩块T無法注冊，私營企業(yè)沒有合法身份，連簽合同的公章都沒有。然而，正是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“默許”下，這些私營企業(yè)被戴上了“集體企業(yè)”的“紅帽子”。溫州地區(qū)的地方政府大膽創(chuàng)新，為這些非公有制企業(yè)量身定做了一個(gè)新名字——“股份合作制企業(yè)”，使其在國家工商部門獲得了合法身份。

1998年中央提出“抓大放小”的改革思路，全國開始了大規(guī)模的國企改制，然而其最早的嘗試始于1993年山東諸城的股份制改革。山東諸城當(dāng)時(shí)的市委書記陳光為了擺脫國企大面積虧損的困局，在一年的時(shí)間里“變賣”了全市272家國有（集體）企業(yè)，因此獲得了“陳賣光”的稱號。諸城國企改革經(jīng)媒體曝光之后立刻引起了全國范圍的巨大爭議，作為改革者的陳光面臨空前的壓力。1996年中央派出聯(lián)合調(diào)查組進(jìn)駐諸城進(jìn)行調(diào)查，最后的結(jié)論是諸城改革為“放活國有小企業(yè)”創(chuàng)造了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

從小崗村改革到給私營企業(yè)戴“紅帽子”，從土地有償使用到國企股份制改革，所有這些重大改革的開啟者在當(dāng)時(shí)的制度和政策環(huán)境下均面臨巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)，在他們身上體現(xiàn)了政治企業(yè)家的冒險(xiǎn)和創(chuàng)新精神。

然而，如果我們把目光轉(zhuǎn)向發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，不難發(fā)現(xiàn)許多國家的政府表現(xiàn)并不令人滿意。在世界銀行長期從事發(fā)展問題研究的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·伊斯特利（William Easterly）曾經(jīng)尖銳地指出，在影響經(jīng)濟(jì)增長的各種因素中，政府是頭號殺手，政府的無能、腐敗和低效率對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了致命的危害，導(dǎo)致許多發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長長期遲緩（Easterly，2005）。為什么中國的地方政府能有這么高的激勵去推動地方的經(jīng)濟(jì)增長？為什么在大多數(shù)的發(fā)展中國家很難激勵政府官員積極作為，推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而中國能做到這一點(diǎn)？中國如何解決地方官員的激勵與政府有為的問題？

當(dāng)然，中國的高速經(jīng)濟(jì)增長也導(dǎo)致了一系列經(jīng)濟(jì)社會問題，有些問題長期積累，不斷惡化，引起社會高度關(guān)注，如粗放型增長、收入分配不公、地區(qū)差異、環(huán)境污染、醫(yī)療保障體系落后、官員腐敗、地方保護(hù)主義等等問題。這些問題的長期存在威脅著中國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從根源上看，所有這些問題都屬于政府公共服務(wù)不足和缺位，是“政府失效”的產(chǎn)物，與地方官員的激勵和行為有著千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。如果我們認(rèn)為地方政府和官員在中國經(jīng)濟(jì)增長中扮演了極其重要的角色，那么這一系列經(jīng)濟(jì)社會問題又是如何與我國官員激勵和政府治理的模式聯(lián)系在一起的呢？

本書試圖系統(tǒng)地回答上述這些問題，側(cè)重從地方官員的激勵和政府治理的視角，揭示中國高速經(jīng)濟(jì)增長所依賴的政經(jīng)條件和制度基礎(chǔ)，提供一種關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。在這種解釋中，我們強(qiáng)調(diào)中國解決政府官員激勵和政府治理問題的獨(dú)特方式以及地方官員在其中扮演的獨(dú)特角色。沿著同樣的視角，我們還將看到中國經(jīng)濟(jì)增長所帶來的各種問題產(chǎn)生的制度性根源。

針對中國經(jīng)濟(jì)增長面臨的各種問題，中央及時(shí)提出了一系列新的施政理念，旨在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，縮小地區(qū)差異，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，讓經(jīng)濟(jì)增長的成果能夠惠及廣大民眾，走共同富裕的道路。為了更好地實(shí)現(xiàn)中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我們必須深入理解傳統(tǒng)增長模式的激勵和制度基礎(chǔ)，其中地方官員的激勵和政府治理無疑是其中最為關(guān)鍵的一部分。我們希望本書可以為設(shè)計(jì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所需的激勵機(jī)制提供重要啟示。