1.2?地方政府的獨特地位

我國共有23個省、5個自治區、4個直轄市和2個特別行政區。截至2014年底，省以下行政區劃（不包括臺灣省、香港和澳門特別行政區）包括：333個地市級單位（其中地級市288個），2854個縣級單位和40381個鄉鎮單位。過去30多年全國地市級單位數和縣級單位保持了高度的穩定性。

為了理解地方政府在中國行政體制和中國經濟當中的獨特地位和作用，我們可以先看一組數字，以獲得一些初步的概念。首先，讓我們看改革開放以來地方政府（包括從省到鄉鎮的各級地方政府）的收支總規模在全國GDP當中所占的比重。為了便于對比，我們也列出了中央財政收支占全國GDP的比重，結果見圖1.1。

從圖1.1我們可以看到幾個有趣的事實。首先，在過去30多年的時間里，地方政府財政收入規模占全國GDP的比重經歷了一個先下降后上升的過程，從1978年的26％一路下降到1994年的5％—6％。分稅制改革之后，地方政府收入的比重開始緩慢上升，到了2014年已經達到12%的水平。其次，地方政府財政支出占GDP的比重在1994年之前總體上是下降的，1997年觸底之后出現了較大幅度的上升，2014年已經超過20%。相比之下，如圖1.1（b）所示，中央財政收入占GDP的比例在經歷1984—1993年的大幅下降之后觸底反彈，從1993年的不到4%上升至2014年的10%。但是，中央財政支出占GDP的比重在整個改革過程中是一個明顯的下降過程，從改革之初的14%降至2014年的4%左右。這說明分稅制改革對于地方政府來說，無論是財政汲取能力還是所承擔的公共職責都是一個分水嶺。隨著市場化進程和改革開放的深入，我們并沒有看到地方政府從中國經濟中大規模退出。這是一個值得注意和研究的現象，我們后面還會討論這一點。再次，我們可以注意到，相對中央政府而言，中國地方政府的收支占GDP的規模一直是較高的。

為了更清楚地界定中央政府和地方政府相對規模的大小，我們繪制了圖1.2。[4]如圖1.2所示，改革開放以來，地方政府的財政支出占全國財政支出的比例平均維持在70％以上。雖然1994年分稅制改革之后，地方政府的財政收入占全國財政收入的比例從以前的最高點——接近80％驟然降至不足50％，但是，80年代中期以來地方財政支出的比例卻一直處于較高水平，2000年之后繼續增加，近年來更是高達85%。地方政府的財政支出占比高達70％以上，從國際比較的角度看，這是非常罕見的。

學者通常采用兩個指標描述一個國家政府規模的大小。第一個指標是政府所控制的財政支出，第二個指標是政府的人員規模。我們在圖1.2中已經看到中國地方政府在整個政府系統中占據極其重要的地位。中國地方政府在人員規模上又有何特征呢？

圖1.3列出了1989—2014年省區國家行政機關人數占省區總人口的比例，每一年的比例是以各省區的人口數作為權重對各省區的數字進行加權平均獲得的。[5]一個驚人的事實是，2005年之前這個比例實際上有一個高度穩定的趨勢值，大約0.86％，即100個人當中政府機關雇員不足1人。2005年以后這個比例逐年增加，到2014年底，100個人當中政府機關雇員超過1人。分別按人員規模和財政支出統計地方政府的相對規模都指向一個共同的事實，就是在中國經濟社會經歷大轉型的過程中地方政府的地位保持了驚人的穩定性。

我們還想知道地方政府相對于中央政府的相對人員規模。根據最近可得的數據，截止到2011年，在全國所有政府公務員當中，中央公務員所占比例非常有限，不到7％，而剩下93％都是地方政府所雇傭的公務員（樓繼偉，2013）。這個數字包含了事業單位的人數。如果我們利用《北京市統計年鑒》和《中國勞動統計年鑒》提供的數據計算中央和地方政府機關的人數，地方政府所占的比例更大。圖1.4列出了1989—2008年中央政府機關人數占全國政府機關人數的比例。[6]這個比例的最高值（1989年）只有1.68%，1998年國家機關改革之后還大幅度下降，跌至不足0.5％。對于中國這樣一個中央高度集權的國家，在政務人員和財政支出上，我們卻看到地方政府占據了極高的一個比例。從國際比較的角度看，地方政府在這兩個方面所體現出來的相對重要性都是非常驚人的。[7]

中國高度集中的行政體制容易給人造成一種假象：在中央集權之下，作為中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠實執行者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，這是關于中國行政體制的最大誤解。

即使在計劃經濟體制時期，中國比蘇聯更為分權，地方政府所控制的計劃指標和地方工業規模所占比例均遠高于后者（Qian and Xu，1993）。圖1.2也清楚地表明，在計劃經濟的后期（1978年），地方政府籌集的財政收入遠遠大于中央政府，地方政府的財政支出也多于中央政府。美國著名的中國問題專家謝淑麗（Susan Shirk）在一本研究中國改革的政治邏輯的專著中提到，計劃經濟時期中國中央計劃控制的產品種類數只有600個，而蘇聯是5500個（Shirk，1993，p.13）。在改革開放之初，中國2000多個縣幾乎都擁有生產農機的國有企業，300個縣有鋼鐵廠，20多個省的國有企業生產汽車或拖拉機的整機或配件。各地小型國有企業生產的化肥和水泥分別占全國化肥和水泥總產量的69％和59％，這與所有其他的計劃經濟體制國家形成鮮明對比（許成鋼，2008）。也就是說，中國絕大多數產品的計劃和配置權是高度分散在各級地方政府手里，離開了地方政府對于產品生產和物質調配的計劃、融資和管理，中央計劃幾乎寸步難行。在這個意義上，與蘇聯相比，中國所謂的計劃經濟應該更準確地稱為“地方計劃主義”體制。在80年代以前的中國，中央直接控制了大約13000個職位任命，而在蘇聯這個數字是51000個（Burns，1987）。這說明在人事任命上中國的地方政府也一直握有重要的權力。

進入改革開放時期，地方政府的地位更加特殊，作用更加巨大。80年代初，行政性分權和財政包干制促成了行政權、經濟管理權和財權向地方政府的全面下放，經濟特區、沿海經濟技術開發區的相繼成立進一步削弱了中央計劃部門的權力，強化了地方政府經濟決策的自主地位和影響力。從1984年開始，中國進行干部人事制度改革，由原來的“下管兩級”改為“下管一級”，即中央只直接負責省部級干部的任命，省級政府全權負責省內地市級干部人事的選拔和任命。在中國的行政體制當中，人事任免權從來都是最核心的權力，它的下放意味著地方政府控制力的巨大提升。

崔之元教授提出，應該借用亞里斯多德政治學理論中的“三分法”，即“一人”（君主）、“少數”（貴族）、“多數”（大眾），把中國政治分成“三層”，即中央政府、地方政府和民眾，以區別于時下流行的“國家—市民社會”的“兩分法”。[8]這三層之間可以相互制約，建立良性互動的關系，比如中央聯合民眾制約地方政府，而地方政府也變成制約中央過度集權的重要力量。“三層”分析方法不再把所有政府都放在一起作為一個利益一致的整體面對社會，而是突出了地方政府在中國的政治體制當中相對獨立的力量，說明在中國現有的政治體制下有可能找到一種獨特的利益制衡機制。

但是，為什么地方政府在中國的行政體制下可以成為相對獨立的力量，制約中央的過度集權，推動中國的改革開放進程和經濟發展呢？對于這個問題，崔之元教授沒有說明。他提出的“三層法”是一種規范的分析，即回答“應該怎樣”的問題。為了理解中國地方政府的獨特地位，我們還需要進一步做實證的分析，回答“是什么”和“為什么”的問題。

隨著地方政府權力的不斷上升，中央和地方的關系更多演變成了一種協商、談判的關系，中央在做出重大決策之前經常向地方政府廣泛征求意見，認真聽取各方的反映，在得到大多數地方政府的理解、同意和支持之后才付諸實施（Shirk，1993）。這方面的一個例子是分稅制改革。1993年，鑒于財政包干制下中央的相對收入比重大幅下降，中央決定實施分稅制改革，以大幅度提高中央財政收入占GDP的比重和占全國財政收入的比重。分稅制將直接傷害一些發達省份的利益，改革遇到的地方阻力較大。為了說服地方大員，時任國務院常務副總理的朱镕基帶領中央相關部委的領導，分赴各地，與省市領導一對一談判。與一些發達省份的談判因分歧太大，一度陷入僵局（謝慶奎等，1998）。經過多輪艱苦的談判和協商，中央做出了巨大讓步，比如實行稅收返還制度，保證各個省、市、自治區在1994年的財政收入不低于1993年的水平，還有其他一些安撫措施，分稅制才順利實施。[9]2006年開啟的醫療體制改革也是一個中央部委之間、中央與地方以及社會各界參與的一個協商談判、建立共識的過程（王紹光、樊鵬，2013）。通過談判協商達成共識的決策機制有助于多方利益的表達，集思廣益，更好地實現多方利益的平衡，避免了過去完全依賴少數人的政治意志決定政策的局面。

本書后面將會詳細分析，中國雖然是一個政治上高度集權的國家，但因為在傳統上中央把幾乎所有的事務均委托地方政府具體實施，事權高度集中于地方政府。除了國防和外交之外，中央離開了地方政府寸步難行，這本身就形成了中央和地方的一種合作和利益制衡機制。改革開放以來地方分權不斷深化，地方政府獲得了大量的行政權、經濟管理權和財權，進一步加固了地方政府在中央面前的談判地位。

改革開放以來中國推行了以經濟增長為基礎的政治錦標賽，地方官員的晉升與當地經濟績效緊密掛鉤（周黎安，2004，2007；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；Xu，2011）。這意味著經濟發展快的地區更可能有干部升任到中央部門（Maskin et al.，2000）。人們也注意到，改革開放以來各屆中央委員會的人員構成中來自地方的中央委員的比例有上升之勢。以黨的十七大選舉產生的中央政治局委員為例。在25名政治局委員當中，一共有20名成員曾經擔任過省級領導職務，其中18名擔任過省、市、自治區的一把手，13名不止在一個省區做過省級領導。在9位政治局常委當中就有8位曾經擔任過省、市、自治區的一把手。目前的政治晉升機制保證了中央核心決策機構當中大多數成員有過地方政府的工作經歷，加上中央一直強調的集體領導原則，這些制度安排都有助于實現中央和地方利益的協調和平衡。

在中國多層級、多地區的政府間關系中，中央政府和地方政府有著不同的目標函數和利益訴求。中央更關心宏觀經濟的走勢，全局的利益平衡和全社會的民生福利狀況，而地方政府更關心轄區內的財政資源的多少、經濟發展的狀況以及公眾的就業和民生情況，較少關注其經濟決策的外溢效應以及其他地區的公眾福利。兩者面臨的資源和制度約束也很不一樣。下面我們討論幾個重要方面的差異。

比如，對于改革開放經常遇到的意識形態方面的爭論，地方政府所面臨的意識形態的壓力比中央政府要小得多。上世紀80—90年代關于改革“姓社姓資”的討論，更多是在中央層面上進行，而地方政府參與較少。在經濟資源方面，地方政府手中擁有的財政、金融和企業資源遠不如中央政府。中央政府控制貨幣發行，可以直接發行國債，控制關系國計民生的大型央企；而地方政府不能控制國有商業銀行，地方政府直接舉債長時間以來是禁止的，近年來有所松動。在競爭約束方面，就全國性公共產品的供給（如國防），中央政府如同一個完全的壟斷者，而提供地方性公共產品的地方政府因為在經濟增長、財政資源和吸引外資方面的競爭而引發基礎設施、行政服務、宜居環境等諸多方面的激烈競爭。在信息約束方面，相比中央政府，地方政府擁有更多的私人或局部信息，比如轄區企業和居民的偏好。在執行中央政策方面，地方政府直接決定和影響政策執行的方向、力度和效果，其中不可避免地加入地方政府自己的利益和算計，中央政府要監督各地具體執行情況非常困難。還有一個值得強調的差異：地方政府更可能被當地的企業和精英集團“利益捕獲”，而這些利益集團要“捕獲”中央政府則困難得多（Bardhan et al., 2000）。

中央和地方政府在目標函數與約束條件的結構性差異，決定了兩者之間在激勵和行為方面的諸多不同。如果要深刻理解地方政府在中國改革開放和經濟發展過程中所扮演的獨特角色，就必須從這些結構性差異出發。正如前面提到的，中國的許多重要改革都是由地方政府發起、推動或直接參與，比如農村改革、經濟特區、給私營企業戴“紅帽子”、鄉鎮企業異軍突起、土地有償使用、國企改制等等，其中一些改革嘗試在早期與中央政策相抵觸，遇到了中央層面的阻力，但因為地方政府大膽堅持和巧妙周旋才被中央所認可，最后作為成功的改革經驗在全國范圍內推廣。當然，地方政府也經常做一些有利于局部利益但損害全局利益的事情，如經濟開發區的泛濫成災，造成環境破壞和耕地消失等。一些地方政府“上有政策，下有對策”，導致“政令不出中南海”，使中央政策在地方上徹底變形。地方政府與中央政府周旋與博弈就是因為地方政府有獨立的利益訴求，有實現自我利益的手段和條件（例如掌握中央下放的權力、利用中央政府監督的困難）；此外，地方政府之間的激烈競爭，也迫使地方政府推陳出新，有時不惜違反中央政策去贏得先機。